农村人居环境治理之囿与治理之道——基于湖北省某村的调查分析

徐小荣 孟里中

（1.昆明医科大学 云南 昆明 650500；2.云南民族大学 云南 昆明 650031）

所谓农村人居环境是指农村居民赖以生存、生活的基本场所，是农村居民生产生活所需物质和非物质的有机结合体。伴随着现代化进程，我国传统的人居思想遭受冲击和破坏。1997年，吴良镛先生首次在国内提出了“人居环境科学”这一概念，并将其不断系统化使其发展为一门独立的科学。

改革开放四十年来，城市依靠自身强大的吸纳能力“急剧膨胀”，但却对外来人口缺乏承载能力。与此同时，城乡差距不断拉大，乡村则日益衰落，甚至出现了村庄“空心化”，农村人处于进退两难的尴尬窘境。治理农村人居环境问题，有利于缩小城乡差距，保持城乡发展的平衡，起到维持我国经济和社会双重稳定的作用。由此，解析农村人居环境治理之囿、探寻其成因，通过农村人居环境治理的价值反思、主体重构以及路径创新，寻求农村人居环境“治理之道”具有重要的社会意义。

一、治理必要性分析

城镇和乡村作为两种不同的基本人居形态，绝对不存在城市化发展到了一定阶段，乡村就会走向消亡的情况。而且人们越来越发现，乡村的文化价值在提升，这正是基于不同生活方式和理念的选择所带来的需求变化，这种变化正好契合了城乡人居环境发展的不同取向。同时，西方发达国家的逆城市化现象也警示我们，乡村无论到任何时候都是一种基本的人居形态，始终是一种人居选择。因此，推进并且加快乡村人居环境治理是符合社会发展趋势和实际需要的。

从国家战略层面来看，社会治理包括两大部分，一个是城市治理，另一个是乡村治理。乡村治理作为国家治理的关键环节，决定着国家治理能力的整体水平提升。党的十九大正式提出乡村振兴战略，进一步明确了乡村人居环境治理的重要意义。2018年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案》，创建美丽宜居乡村是乡村治理的重要目标之一，也是全面建设小康社会的重要内容。补齐农村人居环境短板，建设美丽乡村，是构建社会主义和谐社会和实现伟大“中国梦”的题中应有之意。从国家大局出发，治理欠发达地区农村人居环境，它关系到城乡差距继续扩大的势头能否得到遏制，关系到欠发达农村能否实现充分发展，城乡发展不平衡的矛盾能否缓和。

从乡村发展和农民需求层面来看，农村人居环境治理关系到农村居民对美好生活的向往和追求的基本权利能否得到保障，关系到社会的公平正义。首先，它是解决农村社会问题的需要。城市以其大量就业机会和优越的生活环境的优势吸引大量的农村年轻人进城，乡村老幼相守，农业生产和一系列农村社会问题伴随产生。其次，它是农村现代化的需要。在我国现代化的进程中，农村面临生活品质提高、生活多元化的需求，农村人居环境问题，诸如道路硬化、农村生活垃圾处理、生活污水排放和厕所改造等也必须着力解决。要补齐农村基础设施建设方面的短板，优化农村环境，引导绿色可持续的生产生活方式。最后，它是保障农民基本权益的需要。治理农村人居环境，防止农村被边缘化，以解决农村居民最关心、最直接、最现实的利益问题为根本出发点，让农民平等参与现代化进程、共享改革开放成果。

二、何以为囿

尽管改革开放以来，对农村采取了一系列的强农、惠农、富农的政策，特别是2004—2013年中央连续十年出台的“一号文件”，对于促进农村人居环境的改善发挥了至关重要的推动作用。但在城市化的过程中，城市依靠区域政治中心、经济中心和文化中心的区位优势，吸纳绝大部分人力资源、物力资源和财力资源用于城市建设，使城乡差距越来越大。这种城乡二元结构造成的“马太效应”仍然发生作用，成为欠发达地区农村人居环境治理的困囿。

（一）农村人居环境现状

纵观我国人居环境历史，以城镇发展为重心、兼顾农村的发展理念，使农村在发展的过程中始终处于劣势，造成农村在基础设施、生活环境和产业发展方面的改善一直进展缓慢。伴随着我国老龄化和城市化进程加快，农村劳动力外流造成乡村暮气沉沉、老幼相守的情况，最需要关注的弱势群体成为农业生产和生活的主体，村庄发展面临后继无人的尴尬局面。

毋庸置疑，农村人居环境取得了一些进展。一是村民收入明显提高，住房改造积极性高涨，居住环境有了很大改善。二是所有行政村通公路，出行更加便利，彻底告别“行路难”。三是各村饮水问题得到保障，告别了饮水困难的历史。四是公共服务水平提升，养老、医疗、教育等关系到农民的切身福利日益改善。

但是，乡村可持续发展成为政府和社会必须面对的难题。农民对土地兴趣减退，法律的力量微弱，合法的暴力不足，缺乏公平的制度保障。再者，乡村结构不像城市紧凑，人口分布非常广，这决定了农村人居环境治理投入资金缺口非常大。具体而言，农村人居环境主要问题包括：乡土建设者缺少长远的眼光，农村居住环境建设不科学；资金投入严重不足，基础设施不健全；生态环境遭受严重破坏，致使农业产业链延伸面临重重困境；经济发展滞后，难以化解本地居民的就业安置和收入增长问题；人际关系疏离，精神困境和乡村文化贫瘠，记不住乡愁，乡村在观念上不宜居。

（二）治理之囿

农村人居环境治理受制于资源因素、制度因素、生产力状况、治理主体本身以及主体观念，同时政策执行与预期效果间存在较大差距，农村人居环境很难获得理想的治理效果。

1.体制机制障碍。首先，政府部门内部实行层级管理，迫于规章制度的限制，随着层级降低，政府所掌握的事权和财权逐步递减，这种高度集权的层级管理体制导致最靠近农村的乡镇政府缺少足够自由行动的公共权利以及完成公共事务所必须的费用支出。因此，乡镇政府作为落实农村人居环境治理的基层行政机关，其政府行为受制于上级行政机关的事权转移与伴随着事权而来的转移性财政收入。特别是在农业税取消以来，乡镇政府往往扮演着上级政府的执行机关，负责“三农”具体事务和政策的最终落实。

其次，在城乡二元体制背景下，对于财力匮乏的基层政府而言，城市建设更符合政府官员政绩最大化的政治考量。并且，在行政过程中代表市民利益的一方拥有更多的话语权、决策权，这种投入取向是政府官员、市民与村民共同博弈的结果。

最后，政府与公民之间缺少制度化的参与渠道，农村居民参与治理和表达自身的诉求得不到制度保障，抑制了村民的参与积极性。毫无疑问，在农村人居环境治理过程中缺少必要的引导，市场机制也难以发挥作用，村民参与的积极性不强，最终形成农村人居环境治理缺乏动力，乡村可持续发展难以为继。

2.资源禀赋制约。资源是农村人居环境治理的基础，这决定了欠发达地区乡村人居环境治理程度和水平。首先，社会资本是治理能否达成的重要条件，以人际关系为代表的社会资本的有限性影响了农村人居环境既定目标的实现。城市就业机会和生活环境远远优于农村地区，使得农村人口外流，带来精英人才的无形流失，侵蚀了农村产业发展的根基。同时，外出务工人员入城生活的意愿也会降低其对农村人居环境治理的支付意愿，直接减少农村人居环境治理的投入。其次，市场经济环境下，人际关系的疏离导致乡村内部结构的分化，乡村社会内聚力不断减弱，加剧了农村人力资源和社会资本的流失。最后，城乡资源分配方式上的不公平导致乡村治理资源短缺，造成了农村人居环境治理投入不足。

3.生产力发展水平低下。我国乡村人居环境深受传统的小农经济自身具有的规模小、封闭、依附等特性的影响，生产规模难以扩大，其经营性收入与经营性支出相互抵消，对国家农业补贴依赖性很大，这从根本上决定了农村人居环境治理需要借助国家力量和社会支持。特别需要强调的是农村经济落后，社会流动性小，小农经济更加顽固，它将农民束缚在生产效率低下的土地上，不利于农民经济收入的增长和生活水平的提高，这决定了农村人居环境治理缺乏经济基础，使人居环境治理缺乏财力支持，陷入了进退两难的困境。并且，农业始终局限于种植和养殖两种效益最低的低端产业，仍然需要加快农业朝着加工、旅游、养生、教育文化和历史文化传承等高端产业链延伸。同时，小农思想不利于形成互利共赢的共识，这会引发农村人居环境治理分歧和矛盾，不利于集中力量办大事，增加治理的困难。

4.治理主体单一。善治是治理最终的目标，而“善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作治理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”[1]。目前，农村人居环境治理最主要特征体现为治理主体的单一性，显然，这与治理理论倡导的治理主体多元化相悖。治理理论认为公共事务治理的主体应当由包括政府在内的众多社会结构乃至个人组成。在当前乡村，政府是人居环境治理的唯一主体或者说是主导者，治理主体单一使“有限政府”无力负担农村各项公共事务支出，陷入“有职无能”的窘境。与此同时，政府凡事一力承担无形中弱化了农民的积极性，造成农村人居环境治理低效，甚至无效的后果。更加值得引起注意的是，农村人居环境破坏的负面效应造成了恶性循环，正不断吞噬农村人居环境良性转变的机会。

在农村人居环境治理过程中，市场和社会治理主体作为一股不可或缺的力量，往往被摒弃在治理主体之外。实践中，市场一方因其逐利的本性对乡村治理缺少参与，政府委托社会公益性组织参与农村人居环境治理活动也缺少必要的社会条件，这些都成为了农村人居环境改善的阻滞因素。总而言之，欠发达地区乡村既不具备社会的广泛参与所需要的经济基础，也不满足需要的社会环境。

5.治理理念缺失。传统的治理逻辑是政策与法律制度的配合，基于好的顶层设计就会收到理想的效果。事实上，公共政策从不是在单一环境中运行，它受各种因素的影响，最终的结果不仅取决于行政主体，也取决于行政客体。传统的行政管理是被动式的管理，但事实上公众作为被管理者只有知晓，才能采取行动。传统的治理思维和治理方式忽视了治理的价值理念的作用，多元共治的互动过程很难得到政府内部的理解和配合，缺少社会的支持，也缺少民众的参与。从政府在农村人居环境治理的取向来看，重建设而轻问题治理，重物质投入而轻精神支持，重政策输出而轻价值理念的输出，理念偏差使得农村人居环境治理成为政府单方面的沉重负担。在农村，还存在着一些传统观念制约着公共精神、集体观念和可持续发展等治理理念的传播和推广，无形中削弱了政府权威和政策执行的效果。

三、治理之道

农村人居发展由新农村建设向优化农村人居环境转型，再向农村人居环境治理转变是基于农村人居环境发展实际做出的理性选择。前文谈到了农村人居环境治理的必要性以及现状，不难明白农村人居环境治理重在提质增效，治理历史累积性问题，在缩小城乡人居环境发展差距的前提下，实现农村人居环境的可持续发展。

（一）价值反思

农村人居环境治理效果不佳根源于其理念偏差，农村人居环境治理理念的重塑在整个治理构架中尤为关键。可以说，价值反思与理念重塑是农村人居环境治理成功与否的必要前提条件。

农村人居环境治理绝不仅仅是简单的农村人居环境建设或优化，它包含了更深刻的含意，其中“过程”、“多元”、“调和”和“互动”是基本的内涵。治理不同于以往的管理，不是政府单方面的行为，而是社会各个阶层和群体共同参与的过程，它要求政府倾听不同主体的利益诉求，引导全社会达成利益共识。在这个过程中要承认个性和多元化，通过互动和协调最后形成各方都必须遵守的规则，实现农村人居环境治理的长效性。要更加注重处理好政府、市场和公民社会的三维关系，以多中心主义指导下的治理主体多元化及与之相适应的公共权力的重构为核心内容，寻求更广泛的治理支持力量，探寻更有效的农村人居环境治理道路。

农村人居建设不是简单的城市化的翻版，需要有一条符合自身实际的发展道路。美丽乡村建设不是单纯地把乡村基础设施、公共服务“城市化”，乡村不是城市，也绝不可能成为城市。乡村盲目一切向城市看齐反而造就了农村人居短板，加剧了乡村衰落，乡村被城市“同化”继而失去自身优势和特点，最终导致乡村记不住乡愁、留不住人才、产业发展错失机遇。实际上，乡村与城市是和谐共生的关系，在现代社会乡村产业具有天然的优势，这正好契合现代人所寻求的慢节奏、田园生态、富有历史文化韵味的乡土生活方式。长期以来，农村发展都是基于“向前看”的现代化逻辑，片面追求现代化反而破坏了乡土本色，“向后看”治理逻辑或将开辟农村发展的新天地。

（二）主体重构

治理理论主张政府、市场、社会组织等主体通过合作、协商、伙伴方式对公共事务进行共同管理，并遵循多中心、民主的公共事务治理模式和运行机制。

1.政府。政府仍然是不可替代地居于主导地位的核心治理者。在农村人居环境治理的主体重构过程中，关键的变革在于基层政府在农村人居环境治理系统中的职能再造。在农村人居环境治理中，政府各职能部门要切实增强农村人居环境治理的责任感和紧迫感，职能应转变为：做到不缺位、不失位、不越位，提高农民的生产生活水平，培育具有可持续发展能力的新农民；制定农村人居环境治理的规划，输出规范系统的治理制度，设计将多元主体纳入农村人居环境治理范畴的运行规则；出台扶持政策，运用财政、税收杠杆支持、鼓励、协调各个治理主体参与农村人居环境治理，并发挥各治理主体的积极作用；建立健全农村人居环境法律法规，规范各个治理主体在农村人居环境治理过程中的行为，给乡村和农民更多的参与权，充分发挥乡村和农民自治的积极性。当然，提倡自治，不等于不管理。政府主要是去引导，以全方位的规划去引导乡村人居环境治理。

2.村民。村民是农村人居环境治理最直接的受益主体，也是参与积极性最强的治理主体，具有治理实践者的特殊主体地位，关键是如何引导和发挥这一主体的积极作用。因此，必须明确村民在人居环境治理中的责、权、利，保障他们表达自身需求与意愿的权利，能够对关系到“三农”切身利益的政策及其执行提出意见和建议，对农村人居环境治理行为实施监督并做出绩效评价，这样能起到制约政府权力和行为的作用，提高政府治理水平。

3.社会组织。改革开放前，政府行为的制约主要来自政府内部的权力制衡，社会组织的大量发展壮大无疑会从外部制约政府，越是村民组织健全和强有力的农村，乡镇干部违法乱纪的现象就比其他乡镇要少。同时，社会组织发育越成熟的乡村，经济发展越快，不仅能在一定程度上补充农村人居环境治理所需的资金，还能够调解农村利益纠葛，补充农村治理力量的不足，增强治理成效。此外，不同类型的组织所具有一些特殊优势，社会组织的加入必然带来治理新人才、新技术和新理念，有利于解决农村人居环境问题。

4.私人部门。尽管“逐利”是私人部门的本质属性，但它天然的优势能解决政府无法克服的难题。市场不但能提供就业机会，增加农民收入，依靠市场的导向作用还能促进生产发展。关键是政府如何引导私人部门，如何设计和出台能够令私人部门与农村获得双赢的政策安排。毫无疑问，农业从单一的种植和养殖产业向加工、旅游、养生与大健康、教育和历史文化传承扩展，不断增加农业产出收益、增加农村就业离不开市场的作用。

包括上述主体在内，多元治理者间的交互关系，决定了参与农村人居环境治理的行动主体是多种样式的，既可能是不同类型的农村个体，也可能是不同类型的社会群体。在农村人居环境治理过程中，任何一方的行动都发挥着各自不同的作用，而与其他各方的行动形成治理的合力。

（三）路径创新

在乡村发展过程中，政府从取消农业税、新农村建设、美丽乡村建设和大力推进精准扶贫等方面对农村人居环境改善做了大量尝试和努力。在价值反思与主体重构基础上，创新农村人居环境治理的路径，需要关注的主要问题有两个：宏观层面，基于公平正义的价值观构建多元主体共治的农村人居环境治理体系；微观层面，以治理农村人居环境问题为导向激发村民自身潜能。

1.建构政府、社会、市场和村民等多元主体参与的农村人居环境治理体系。在充分发挥政府宏观调控作用、市场决定性作用的同时，更好发挥社会力量的作用，调动村民参与农村人居环境治理的积极性。大致来说，政府应该从五个方面转变：由城市优先发展到城乡并重转变，由城乡资源分配不均向公共服务均等化转变，由管制政府向服务政府转变，由全能政府向有限政府转变，由单中心的一元权威治理向多中心的民主治理转变。充分运用和发挥各治理主体的自身优势，帮助解决农村人居环境面临的缺乏技术、资金和人才的难题。

从政府的角度而言，要摆脱传统官僚思维的束缚，正确认识农村人居环境治理的价值，真正从公共服务理论的视角出发，扮演好农村服务者的角色，农村人居环境治理引导者、协调者的角色，联合其他治理主体共同治理人居环境，谋求农村居民公共利益的最大化。乡镇政府和“村两委”要做好组织、协调和宣传工作，正确认识农民作为乡村建设与治理的主体地位和作用，凝聚乡村发展力量，合理兼顾农民利益，化解人民群众内部矛盾，正视和倾听群众的意见，争取农民自愿的合作和对权威的自觉认同，调动农民参与治理的积极性。

2.以治理农村人居环境为导向激发村民自身潜能。“人民群众是实践的主体，是历史的创造者”，要充分相信基层人民群众的创造性，通过发展生产、增加收入、提高认识来化解农村人居环境治理难题。作为治理受益人的农民，唯有主动参与治理过程，表达利益诉求，主动寻求发展机会，才能振兴乡村经济，增加人居环境治理投入和改善居住环境。新一代年轻人长期工作生活在城市，进城意愿弱化了对乡土的关切程度和治理投入意愿，对农村未来发展的信心不足更是加剧了乡村内部的离心力，致使农村面临后继无人的窘境。事实上，当前农村正处在“青蛙效应”的温水之中，对于农村中老年人来说，经济发展、生活水平提高，加之国家扶持而使其缺少进取心，并且对农村人居环境危机认识不足和知足常乐的心理，导致了农村人居环境治理缺乏动力。因此，问题的关键就是提高村民的认识，提高居民自力更生能力，提升村民的人居环境意识和投入意愿，发挥农民治理家园的内在潜能。