基于公平视角的PPP建设项目政府责任研究

(中铁建昆仑投资集团有限公司 四川 成都 610000)

一、PPP模式概述

PPP是Public Private Partnership的简称，即政府和社会资本合作的模式，这种模式将社会资本中私营企业先进的管理模式和丰富的实践经验与政府强有力的政策支持实现充分结合，并通过PPP模式解决了社会基础设施建设项目中关于政府资金不足和经验缺乏等难题。从国外的实践经验来看，PPP模式已经在公共设计建设项目中充分发挥了政府和社会资本的优势，同时我们不能忽视的是，无论是在公共投资驱使宏观资源配置还是具体PPP项目的投资运用效益的微观方面，PPP项目的经济效率并不能完全体现在出来，PPP项目的决策、实施和运营，控制权的产生、转移、配置等经济效率产生过程中，必定有许多影响PPP项目经济效率的关键性因素，如何在PPP项目整个的运行过程中，甄别并分析这些影响项目经济效率的关键性因素，发现其中的关系和区别，才能从整体上提PPP项目的经济效率，明确政府的责任界限，解决政府资金不足与实践经验缺失等问题，实现PPP模式的初衷。

二、PPP项目中政府责任缺失的表现

一直以来，政府垄断管理与经营、公共集体付费的模式是我国传统的公共产品或服务的供给方式，在这种模式下，公共产品或服务的提供普遍认为是公平的。但是在PPP模式中，私营部门获得了公共产品或服务的供给权利，扮演着以往政府负责管理与经营的角色。但需要注意的是，在我国PPP项目的建设运营实践中，也存在着私营机构为了追求自身利益，主观上不愿意提供盈利较少的服务项目，所运营的公共服务带有明确的趋利性，导致了公共服务供给的不公平。同时，在PPP项目中，合同为PPP项目明确了政府与社会资本不同的责任和权力，并对项目建设运营过程中的风险分担机制作出了规定，但其合同根本的长期性、复杂性、不确定性、不灵活性和不完整性都让其交易成本变得更高，造成其存在潜在的违约风险。如在英国，由于人口结构的变化，政府不再需要PPP模式建设的学校之后，仍然需要按照合同所约定的条款继续付款，这种情况说明，PPP项目的长期性合同为项目带来了巨大的不灵活性，即便是公共服务项目被取消，政府依然需要支付相应费用，如果处置不当，或者政府因自身问题极大可能造成信用问题。

其次，由于政府相关部门缺乏PPP项目的操作经验，在PPP项目运作的某个环节的失误，就可能导致整个项目的失败。例如，在沈阳第八水厂PPP项目的招标中，只有一个私营机构参加了投标，此时政府仍然选择了合资而没有重新进行招标，这就变相的拒绝了其他有能力的私营机构，导致各个私营机构的参与权不平等，没有统一规范的准入规则和程序，就难以保障PPP项目的合作起点公平性，项目的合作效率也无从谈起。

最后，PPP项目的利益分配原则不统一，也是影响着PPP项目效率和成功率的重要原因。我国目前还没有PPP项目统一的利益分配原则，在具体项目的建设、运营过程中的沟通与协调水平也不太理想，导致了PPP项目的公共利益最大化目标难以实现，难以保证PPP项目的结果公平。同时政府是为了满足日益提高的公共服务需求而进行投资建设，私人承包商的目标则是希望在PPP建设项目合同周期中最大化自己的利益，由于合同的不完全性等原因，提供了机会主义行为的操作空间，承包商可能利用自己的技术经验等方面优势，增加自己的利益回报，这种利润的增加往往是以政府成本增加甚至牺牲公共利益为代价，最终可能导致双方都没有达到最理想的状态，PPP建设项目既没有实现经济利益提高，也没有实现项目建设服务公众的建设目标。王德凯

三、我国PPP项目政府责任缺失的原因

(一)起点不公平。从PPP项目在我国的实践和发展来看，我国目前还没有详细、统一的PPP项目准入规则和程序，虽然某些PPP项目在前期筹备中提到了招标阶段市场竞争的重要性，但是缺乏，对引入市场竞争的具体管理办法及竞争准入方面的具体规定，全国范围内也没有相对科学、完整的准入管理体系进行参考，进而造成了，某些PPP建设项目市场竞争企业起点不公平的现象发生。例如重庆市集中签约的八个重大PPP项目合作中，大部分中标的建设运营单位是国有企业，只有在轨道交通项目中，选择了更有经验的香港铁路有限公司，这种情况说明，目前PPP项目的签约还对民营企业有着一定的歧视，民营企业与国有企业无法公平地进行竞争，存在PPP项目起点上的机会不公平。

(二)结果不公平。如上文所述，我国目前还没有统一的PPP项目利益分配体系标准，这就导致PPP项目的结果公平性没有根本的政策保证。在PPP项目中，政府部门和私营机构的目标存在的根本差异，如何平衡政府部门与私营机构在PPP项目中不同的需求是PPP项目发展需要解决的重要问题，而以利益为主要衡量标准的分配公平性直接关系着PPP项目能够顺利的运行。

四、强化PPP项目中的政府责任的建议

(一)建立和完善政府决策机制。首先，政府应当对公众的参与进行良好引导；在PPP项目的建设运营中，政府机构、公众、私营机构共同组成了项目利益主体，但由于公众所掌握的信息有限，所以在项目建设过程中，公众往往处于劣势的地位，为了保障公众的权利，政府需要对公众的参与进行科学的引导，通过，高度的公众参与，可以明显提升公众对PPP建设项目的监督力度，避免出现独占决策权的现象，进而更好地维护大众利益。其次，政府应当建立项目评估体系；在PPP项目的决策阶段对项目的经济效益、社会效益、环境效益等方面进行全面而充分的评估，是确保项目成功的重要前提条件，因此，政府需要针对这几个环节建立完善的项目评估体系，选择经过物有所值评价方法筛选后的建设、运营方案，科学合理地引入市场竞争，提高项目建设运作效率。

(二)强化政府信用保障。首先，在PPP项目的合同签订中，应当明确由于政府失信、违约而产生不良影响的政府赔偿措施，如果项目产生不可抗力或不可预测的情况，允许双方根据协议作出部分调整，从而达到双方权利和义务的平衡性，保证双方责任，与权利的公平。其次，应当完善政府信用监督机制；建立相对独立的，第三方政府信用监督机构是监督政府信用是否有效实施的重要保障，一路的，独立第三方社会监督机构，可以有效提升政府履行责任水平，从而更有力的约束政府的失信行为。

五、结论

在PPP项目中，政府的主导和推动作用决定着PPP项目能否健康、有序的运行，PPP项目中政府责任的强与弱，是能否实现政府所代表的公共利益需求的关键所在。只有充分明确政府责任在PPP项目建设运营过程中的重要性，才能在当前我国资本市场逐渐完善的大背景下，强化政府在项目运行过程中的主导和推动作用，强化PPP模式下政府责任是提升PPP模式在社会主义市场经济体系建设中重要作用的必经之路。

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