论新时代法治社会背景下民族地区政府社会治理创新的路径

吴 艳 林丽芳

（云南交通职业技术学院马克思主义学院 云南 昆明 650101）

十九大报告指出创新社会治理领域，要提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。从社会治理法治化来看，我国现在进行的社会治理创新是在新时代建设法治社会背景下进行的改革，因此应当按照新时代法治社会的要求来思考和实施社会治理创新的工作，探索社会治理创新的法治路径。在民族地区，由于社会发展、民族结构等社情民情与内地有差异，所以，社会治理创新的法治路径又有特殊之处，只有从实际出发，讲求法理情的统一，才能使社会治理创新既符合民族地区的特点和少数民族的需求，又能实现社会治理的新目标。本文试图以民族地区政府的社会治理创新为研究对象，针对民族地区社会治理中存在的普遍问题，从法治建设的视角提出社会治理创新的法治对策。

一、培育民族地区政府社会治理创新的法治理念

在社会治理创新理念方面，习近平总书记指出：“要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。”[1]这表明政府必须用法治理念对社会治理进行创新。然而，在我国民族地区以宗法制、血缘、地缘为纽带的熟人社会中，存在民族习惯法、宗教教义、封建法律思想等多种传统文化的冲击，造成民族地区许多政府领导干部和少数民族群众的潜意识中还存在着浓厚的“官本位”思想，很多政府官员法治意识淡薄，总是习惯于以管制者的身份出现，缺乏依法行政理念，轻视法律，以权压法。鉴于此，面对法治意识淡薄、“官本位”思想浓厚、多种传统文化冲击的民族地区政府在社会治理创新过程中应树立法律至上、权利本位、公平正义的法治理念，那么，就要培育民族地区政府领导干部和少数民族对法律的崇尚和信仰。正如美国著名法学家伯尔曼所言：“法律必须被信仰，否则它形同虚设”。[2](P14)因民族地区缺乏法治文化传统，“权力至上”、“避诉”、权利意识较差等观念仍然影响着人们。鉴于此，要想培育政府领导干部和少数民族对法律的信仰，将会是一个漫长而又充满挑战的过程。因此，加强普法宣传教育应该由政府领导牵头学习法律知识，通过讲座形式请知名法学专家、律师、法官、检察官到民族地区进行普法，让政府领导干部和少数民族知法守法，使政府领导干部做到依法进行社会管理创新，而让少数民族群众懂得依法表达利益诉求、解决矛盾纠纷，从而使法治理念深入人心。

二、建立和完善少数民族群众参与社会治理制度，实现民族地区善治

习总书记在创新社会治理体制中多次强调要人人参与社会治理，这表明在社会治理创新过程中，政府不仅起主导作用，而且还要培育和引导公众参与社会治理的意识，调动他们的积极性，提升他们的参与能力，使政府与公民形成良好合作的局面，促使公共利益最大化，从而实现“善治”。善治就是使公共利益最大化的社会治理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。[3]然而，在我国民族地区，少数民族群众参与公共事务管理的意识还比较淡薄，顺从型意识主导着他们的参与行为，从而导致多数群众不关心政治。除此之外，当少数民族群众的合法权益遭到侵犯时，他们多数采取宴请、越级上访、暴力对抗、游行静坐示威等非制度化的政治参与方式进行维权，进而严重影响了民族地区的稳定问题。那么，作为政府，应该怎样完善少数民族群众参与社会治理的制度，实现民族地区善治，笔者认为应从两方面入手：其一，培育少数民族群众参与社会治理意识。少数民族群众参与社会治理积极性不高，不少群众总抱有“事不关己高高挂起”的态度，从而也导致民族地区社会治理进展缓慢，针对这种现象，民族地区政府应开拓多种渠道，提供多种条件增强公民意识，培训村民参与的技巧，不断提高少数民族群众参政议政的能力，从而培育他们参与社会治理意识。其二，政府应为少数民族群众参与社会治理提供制度保障。当前在民族地区少数民族群众参与社会治理的保障性制度供给不足，公民参与的渠道比较单一，主要有人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作、政治协商制度、民族区域自治制度和村民自治制度等，而信访、听证制度的涉及范围则很少，这些制度对于少数民族群众参与社会治理基本上是流于形式。因此，政府应进一步完善民族地区的人民代表大会制度、信访制度、听证制度、信息公开制度、决策制度等等，让少数民族群众充分参与社会管理，实现与政府的良好合作，从而达到善治。

三、构建服务型政府，完善民族地区公共服务供给的社会治理

党的十九大报告提出：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”[4]这表明，新时代中国行政管理体制改革的方向是建设“服务型政府”，政府的职能应定位在公共服务上，为公民提供更多、更优质的公共服务。然而，民族地区的公共服务供给情况令人堪忧，主要表现在：其一，在教育方面，民族地区多为以农业为主的自给自足自然经济，教育经费严重短缺，致使校舍简陋，师资供给不足，教学质量差，从而导致教育发展缓慢。其二，在医疗卫生方面，根据笔者对云南省乡镇卫生院情况的了解得知，因为医疗设备陈旧、落后、缺乏和医疗人员的缺失，致使医技、诊疗、手术能力较低，从而出现“小病扛着不医治，大病卫生院无法治”的普遍现象。其三，在基础设施方面，因民族地区的财政能力弱和物资的匮乏，基础设施建设非常滞后。其四，民族地区政府财政收入大部分用于维持政府正常运转上，而投入到公共服务方面的费用欠缺。由此可见，民族地区公共服务的供给严重不足，那么，作为民族地区的政府，应怎样构建服务型政府，完善民族地区公共服务供给的社会治理，笔者认为，应从以下几方面入手：其一，转变政府的职能，强化公共服务职能。政府的工作重心仍然是经济发展，而对公共服务提供的职能却很少涉及，虽然在行政管理体制改革文件中多次强调要转变政府职能，但都无济于事，这或许是“压力型体制”在作怪，导致政府领导的政治前途与经济发展密切相关，因此，要转变政府职能，必须要改变政府领导的升迁单纯决定于经济发展状况，这样的话，政府领导才会把精力投入到公共服务中，政府的职能转变才会有效果。其二，加大民族地区公共服务供给的财政转移支付力度。随着农业税的取消，导致民族地区政府财政收入大减，也就不能确保公共服务的物质基础，这只能依靠上级政府加大对民族地区公共服务提供的财政转移支付力度，实行“事权财权相统一”的原则，从而使民族地区公共服务获得有效供给，真正满足少数民族群众的需要。其三，完善政府政绩考核制度。现行政府政绩考核指标不科学，主要体现在过分注重经济发展、综治维稳、计划生育、政府制度建设和某一特定时期内的中心工作，而对民族地区公共服务提供的考核指标则很少，而这些考核指标的高低完全由上级制订，于是出现“官出数字，数字出官”的普遍现象。鉴于此，笔者认为应该改革现行政府政绩考核制度，根据当前民族地区的需要，转变政府职能，重新确定对政府考核指标项目，并将民族地区公共服务提供作为重点考核指标内容。此外，对政府的考核评价不能由上级单独说了算，应该让少数民族群众参与政府绩效考核，政府的政绩其实就是政府履行服务职能质量的评价，这只能由被服务对象的民众评价其好坏，因此，要保障少数民族群众在政府绩效考核中的话语权。

四、建立和完善社会矛盾多元化解决机制，维护民族地区的稳定

现阶段我国处于社会矛盾凸显期，社会矛盾错综复杂，最主要的就是社会利益矛盾错综复杂，尤其在民族地区的社会矛盾更是严重，主要表现在：其一，由于民族地区利益主体的多元化，导致其社会矛盾也呈现多元化趋势，主要集中在土地纠纷、占地补偿、林地产权纠纷、环境污染、司法不公、行政不当等方面的纠纷，这些矛盾导致少数民族村民与当地政府积怨加深，由此引发了很多群体性事件，这些社会矛盾若得不到及时解决的话，将会演变为民族问题，从而影响社会稳定，这也是摆在政府面前的一个重要课题。其二，由于我国民族地区大多处于边境地带，民族地区跨境交流和人员流动的频繁，导致各种社会问题日益增多且复杂，如：非法通婚、非法走私、毒品贩卖和跨国卖淫等等，严重威胁民族地区的社会稳定和民族团结，进而给民族地区政府的社会管理带来很大困难。面对民族地区社会矛盾问题的民族性、边境性等特点，这就要求政府要善于认清和区分不同社会问题的性质及其利害关系，明确自身在其中的责任，建立和完善民族地区社会矛盾多元化解决机制。首先，在涉及民族内部矛盾和纠纷时，应充分发挥少数民族群众在问题解决过程中的作用，政府要把少数民族群众的根本利益放在首位，将其作为政策制定的重要考量，妥善处理好群众的利益问题。与此同时，由于民族地区大都处于“熟人社会”，加上各少数民族都有较为浓厚的风俗习惯，因此，政府在解决社会矛盾纠纷时，既要遵守国家法的同时，也要尊重民族地区的民间法（如：村规民约、社会的善良风俗、传统道德、习惯），学会运用国家法和民间法化解社会纠纷。其次，在涉及跨国贩毒、走私、卖淫等违法犯罪问题上，不单纯依靠边防站、公安边防、海关等部门，政府要发挥积极的社会管理职能，不仅要通过外交途径与国外联合打击上述违法犯罪活动，而且要通过国内外司法途径共同联手应对上述违法犯罪活动。最后，在涉及敌对势力利用宗教、民族、民生改革中的问题进行各种挑衅活动，政府要建立多部门联动应对机制，绝不能让敌人阴谋得逞，从而维护民族地区团结和稳定。