财政分权下地方政府空气污染治理有效性分析

◇贾 晗

一、研究背景

1.财政分权理论背景

财政分权通俗的理解就是，中央将部分财权与事权划归地方，充分发挥地方在资源配置方面的优势，其初衷是提高地方公共物品的供给效率。从十一届三中全会开始，中国开始了一系列改革，其中最主要的就是分权——经济市场化改革和财政分权改革，实行“分级包干”的财政体制。1994年的分税制改革之后，中国逐步确立了事权与财权相匹配的原则。十九大报告中，关于财税改革明确提出“加快建立现代财政制度”，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。无论如何变化，中央和地方财政关系的着力点仍然集中在三个方面：支出的划分、收入的划分，以及转移支付制度的确定。

2.生态环境背景

2015年，柴静关于雾霾的纪录片《穹顶之下》震撼推出，给社会投射了一枚“震撼弹”，一夜之间，一直都充斥在我们周围的雾霾问题成了热点话题，突然引起了人们的注意。在视频中，有企业排污的肆无忌惮，更有政府管理部门的缺位，这一视频唤起了公众对于环保的重视。

为减少煤带来的污染，各地政府限制餐馆、摊贩通过烧煤来供能，对于建筑工地，通过对土堆、石灰进行掩盖，以减少空气中的灰尘。不仅如此，植树、交通限行等措施在各地应有尽有。虽然取得了一些进展，但是并没有从根源上解决大型工厂带来的空气污染问题，以臭氧、细颗粒物（PM2.5）和酸雨为特征的区域性复合型大气污染问题仍然比较突出。习近平总书记在党的十九大报告中明确提出要着力解决突出环境问题，坚持全民共治、源头防治，持续实施大气污染防治行动，打赢蓝天保卫战。

二、地方政府环境治理面临的基础性问题

1.生态环境具有公共产品属性

生态环境被视为公共产品，一般来看，在市场经济中的个人都是理性人，追求个人利益的最大化。因此在经济活动中，都希望用最小的成本，获取最大的收益，这就导致外部的环境资源被过分使用，环境污染。区域大气环境具有公共物品的属性，必须强调的是，区域大气环境不仅是公共物品，而且还兼具公益品和公害品两种特征。另一方面，区域大气环境质量的下降也会对所有人产生非排他的损害。

2.信息不对称

从理论上讲，假设地方政府是一个有效率的政府，而且充分发挥其职能，那么，不言而喻，地方政府会更加有效率。现在社会信息不对称，地方发展存在严重的差异，对于居民的需求偏好，地方政府比中央政府掌握的信息更精准，所以在资源配置方面就更加有效。但是，在市场经济条件下，地方政府在绩效考核方面更加注重合规性，而忽视绩效。这也就导致在公共产品的配置方面，管理主体不明确，很多问题得不到行之有效的解决。

3.成本过高

中央政府与地方政府的角色定位决定了中央处于监管的领导地位，而地方政府则是执行单位。如果中央政府代替地方政府治理空气污染，最根本的原因就是找到造成污染的源头，彻底改变其排污方式。全国行政区划分为五级：中央，省、市、县（区）、乡（镇）。中央直接治理地区空气污染，由于获取信息的难易程度和信怠传递的成本，所花费的人力，物力，时间等成本远比地方治理要多，效率不佳。

三、地方政府治理空气污染存在的现实问题

1.缺乏长效环境治理机制

（1）环保部门职责划分不清晰

地方政府主导的经济增长模式、官员的政绩冲动以及政府间权力利益之争造成的地方政府职能错位，是导致能耗上升、污染扩大的重要原因之一，是建设生态区域治理制度的难题。而在环境治理中，监管主体应该是环保部门，为什么有明确的管理部门，环境质量还会如此恶劣？最根本的原因是主要部门职能缺位、错位。一方面，对于县乡级环境污染，省级环保部门不作为，转嫁查处责任，监管职能错位；另一方面，寻租空间大，以征收排污费为由，获得不当收益。

（2）碎片化治理

环境保护部对于各个省市地区空气指标做实时监测，这项措施虽然引起地方政府对于空气质量的重视，但是却并没有出台长期系统的治理措施。雾霾严重，空气质量不达标，部分地方政府采取短时间关停重污染企业、交通限行等方式，企图短时间内改变空气质量。这种“应付式”的治理措施并不能达到长治久安的效果。所以对于环境破坏还没有系统的防治措施，环境保护任重道远。

（3）GDP增长与环境质量的矛盾选择

不仅在地方政府，纵观我国的发展历程，经济增长迅速，随之而来的却是环境质量的恶化，究其根本，就在于政府在做决策时，GDP的增长多时候摆在第一位。换句话来说，环境被当作了发展经济的成本。在改革开放初期，过分重视环境，经济发展势必迟缓，而重视经济，环境质量就得不到保障。如今，环境的恶化速度已经超越了GDP的增长速度，环境保护已经是一个无法逃避的问题。

2.缺乏主观能动性

在政府治理的激励机制和官员的政绩考核体系下，地方政府对于不同的地方公共物品具有不同的偏好，他们有更多的动机去提供那些能够带来直接回报的公共物品；对那些无法获得直接收益的基础公共服务，则常常不能有效供给。这也是目前中国在经济飞速发展、基础设施大量建设的同时所面临的基础公共服务领域供给不足的难题。不仅如此，长期安逸的工作环境让领导者在面对工作时，过分追求合规性，而不讲求效率。在很多方面，都是在被动地接受中央的法律政策，或者从事能让自己有收益的工作，也就是存在寻租行为，没有建设服务型政府、提供有效率的工作的动力。

3.地方政府主体税种缺失，财政收入减少

在营改增的大背景下，作为地方主要财政收入的营业税改为增值税，导致地方的主体税种缺失，为了弥补地方的财政收入，中央与地方对于增值税的分配比例由75%和25%，改为各占50%。地方政府虽然可以通过发行债券来弥补财政收入，但大多是重视回报率比较高的基础设施建设。环境治理是一项长期工程，而造成空气污染的许多主体是为地方创造GDP的工厂，如果解决空气污染问题，势必影响工厂的生产，导致经济下行，因此针对环境治理发行债券是不可行的。对于地方政府发债问题，没有长期稳定的财政收入，偿债风险比较大。所以，地方政府财政收入的减少也是影响环境治理的重要因素。

4.地方政府间合作不到位

大气污染属地治理模式，简而言之就是以行政区划为基础由地方政府来治理本地区的大气污染。大气污染治理的各自为政表现在各个领域，包括不限于各自立法、各自规划、各自监测、各自执法、各自监管、各自设定环境标准等方面。属地治理模式与大气污染和大气环境的自然规律相悖。大气污染物的流动通常受到大气环流、地理因素和大气化学作用等多重影响，大气污染物是不会根据人为划定的行政区流动的。所以想要整体改善空气质量，临近地方政府必须紧密合作，控制污染，联合治理。

四、空气污染治理提升路径思考

1.建立完善的政府绩效考核机制

为了约束和促进政府更好地履行环境职能，也有必要设置严格的绩效考核机制和责任机制。我国《环境保护法》和《大气污染防治法》均规定了政府环境质量责任和政府大气环境质量责任，但是对于政府责任的考核和评价则主要依靠规范性文件进行，这种状况在区域大气污染防治和区域大气环境治理的场合同样如此。必须完善基于科学目标考核的政府责任监督机制，如此才能强制区域内行政区政府加大区域大气污染联合防治的力度。为了构建常态化的机制，应当以法律法规的形式确定政府环境绩效考核，将环境治理状况纳入政府政绩考核内容。

2.建立激励机制

在空气污染治理方面，作为看不见的手的市场能够发挥的作用微乎其微，只能依靠政府的力量。市场经济主体是理性人，逐利，在公共物品的提供方面，就需要政府发挥看得见的手的作用，然后结合经济、政策、行政和法律等综合手段，充分发挥其决策、组织和实施的作用和实施有效的激励机制，为地方政府日常的管理工作注入动力。

到目前为止，为使地方政府更有效的治理环境污染，中华人民共和国环境保护部已经对中国各地大气环境质量、水环境质量进行自动监测，信息实时公布，对于超标的城市罚款，对于符合标准的城市奖励。

3.明晰部门责任

众所周知，对于环境治理，环保部门负有不可推卸的责任。但是在市县、乡镇等偏远地区，职责划分并不明确，相互推脱。尤其对于垂直结构的管理方面，上一级的环保部门认为地方人民政府具有监管地方环保的责任，因此，持有事不关己的态度，有推卸责任的嫌疑。所以，中国需要从制度层面上，对环保部门的监管责任做出清晰的界定，杜绝责任转嫁问题。不仅如此，对于缺位、错位的管理部门，对其相关负责人要依法追责。

4.建立合理的评价体系

人民是地方政府最好的监督者，但是信访等监督部门的不作为无法让人民有效地行使监督权力。所以，在环境治理方面，人民的态度就是对地方政府绩效评价的最好方法。如今科技发展，信息流通较快，智能通信工具的普及，中央政府通过建立规范的居民投票平台，以问卷形式代替“以足投票”，这样的方式使收集评价信息的成本大大降低，不仅如此，网上提交，地方政府就无法操纵结果，杜绝虚假信息。这种方式能够清楚地对地方政府在空气污染治理方面进行绩效的考核。

五、结语

环境保护是我国的基本国情，尤其是近年来，随着经济的发展，居民的生活环境质量遭到严重破坏，保护为主，治理为辅的环保理念就更应该得到广泛推广。中国政府作为管理者，应该全力建设服务型政府，将更多财权与事权下放给更了解地方居民偏好的地方政府，然后综合地区差异，明确管理主体和责任边界，加强府际合作，共同建设美好中国。

[1]潘健.财政分权、转移支付与地方公共物品供给[D].杭州：浙江大学，2016.

[2]李健军.PM2.5监测能力建设与重点区域大气污染防治[J].环境保护，2013（05）.