论我国排污权交易制度的实施困境和完善

(华东政法大学 上海 200000)

随着社会经济的飞速发展，地球人口呈现出惊人的幂指数增长态势，地球能源资源的消耗量不断增加，使得地球的负担与日俱增。污染物排放量逐步增多，更加剧了环境承载能力的下降。因此协调好经济发展和资源环境问题就显得尤为重要。

排污权交易制度在我国的有效施行、完善和发展，对社会经济的运行，人类生存环境的改善乃至整个社会的发展至关重要。但是在排污权交易制度的施行过程中，该制度的不完善逐步凸显，实施也正面临困境。就此本文意在论述我国排污权交易制度遭遇的困境，并提出一些切实可行的方法来促进该制度更好的运行。

一、排污权交易制度的概况

(一)排污权交易制度概述

1.排污权交易的概念

排污权交易是指在一定区域范围内，划定该区域范围的污染物排放总量，并且规定在该区域范围内不能超出所规定的排污总量，通过货币交易的形式使内部污染源之间相互调整污染物的排放量，从而达到控制污染物排放量、为大众提供良好适宜的生活环境的目的。该制度旨在使不同排污者在有关部门的监督管理下相互之间转让富余的环境容量使用权。原因在于不同排污者在生产生活的过程中，治理污染所需成本千差万别。例如某企业治理污染成本较大，甚至高于其收益，为保有该企业正常的收益，企业便会寻求排污权交易。[1](P117)

排污权交易制度扮演着利用市场手段解决环境问题的角色，越来越受到人们的关注。

2.排污权交易制度的基本内容

排污权交易制度的基本内容是在不影响社会大众对环境质量要求的前提下，用法律明确界定排放污染物的排放权即排污权，并且允许以货币交换的方式在市场进行排污权交易，从而达到控制污染物排放量的目的。

(二)排污权交易制度的产生

1.排污权交易制度的起源

美国“酸雨计划”的发布为排污权交易制度的提出提供了契机。该理论最早由美国经济学家戴尔斯于1968年提出。美国早期关于限制污染物排放量的立法主要体现在技术层面。该法旨在要求企业利用最先进的技术成果和最切合实际的技术手段来调整和控制污染物的排放。然而这种技术性规定成本畸高，虽然在限制污染物排放方面成效显著，但是巨大的成本使企业无利可图，使得该法收效甚微。

由于企业的经济发展和环境污染之间的矛盾恶化，美国通过总结长期的环境保护的相关经验，探索得出了在总量控制的条件下，利用市场机制达到保护环境治理环境污染的方法。

2.排污权交易制度在我国的发展

我国早期的排污权交易制度是以在重点城市设置试点的形式开展的。我国于1988年在北京、上海、徐州等约18个城市开展了排污权许可制度的试点工作。1993年，国家环保局(现名生态环境部)以太原、包头等16个城市为试点逐步探索实行有关大气排污权交易的政策。1994年，国家环保局(现名生态环境部)开始在所有城市推广该制度。到1996年我国地级以上城市基本实行了排放水污染物许可证制度。

(三)排污权交易制度的作用

1.排污权交易制度对社会的作用

地球环境资源总量的有限，但人类对环境资源的需求量却是无限的，两者之间的矛盾十分尖锐。人类的生产生活活动对资源的需求同资源的有限和稀缺使得社会竞争愈演愈烈。环境的承载能力不是无限的，而人类社会经济的发展却是无限的。资源的消耗，环境的污染和破坏，使得环境承载能力每况愈下，从而导致了资源稀缺的现状不断恶化。

我国虽然地域辽阔，资源赋存丰富，资源种类和资源总量多，但是我国人口基数庞大，从而导致人均资源拥有量相对较少。增量巨大的资源消耗量和污染物排放量着实是影响我国发展的一大弊端。排污权交易制度符合环境的可持续发展和经济社会的可持续发展。因此在我国实行排污权交易制度是非常有必要的。

2.排污权交易制度对政府的作用

推行排污权交易制度可以降低政府治理环境的成本，从而提高政府的行政效率。企业日常的生产活动向环境排放了大量的污染物，然而企业不但没有为此负担因其生产活动形成的成本费用，反而从其经济行为中获取利益，致使其他社会成员承担了其排污的不良后果。企业生产活动花费的成本与社会因治理污染而花费的成本之间的差异性，就形成了企业经济行为的负外部性。[2](P100)通过实行排污权交易制度，政府利用税收收入来填补排污者因生产活动产生的私人成本和因环境污染而产生的社会成本之间的差距。这就使得企业的成本内部化，从而达到降低政府治理污染成本费用的目的，使得资源配置更加合理化。

3.排污权交易制度对企业的作用

排污权交易制度可以帮助企业降低排污费用，使得排污权为具有更高环境资源利用效率的企业所用，从而促使资源配置朝着更有力的方向推进。

各企业由于自身生产情况的不同，那么对所排放的污染物的数量及治理费用必然不同。如果企业排污量少，治理污染所花费的成本较低，则可以选择自行治理；然而企业排污量大而且治理污染所花费的成本较高，企业生产无利可图，则企业便不愿再自行治理，而是转向其他企业来购买排污权。排污权在市场上的流动不仅有利于污染治理，而且有利于排污交易双方，达到双赢的效果。

此外，推行排污权交易制度可以促使企业追求自身经济利益最大化的同时，倒逼企业努力提高生产技术并且采用先进高效的污染防治手段，从而达到治理污染和发展经济的“双丰收”。

二、我国排污权交易制度的困境

(一)从排污权交易市场现行状态来看我国排污权交易制度的困境

1.排污交易市场尚不健全

在现实生活中，市场机制并不完全决定排污权的交易价格。排污权的交易价格更多的是政府定价和市场定价各占一部分，即企业竞拍时政府会先行订价，拍卖价格再在政府订价的基础上进行适当的灵活变通。然而上述政府订价的行政管理手段并不能真正发挥市场通过价格供求等杠杆来自发地进行资源优化配置的优势，反而不利于该项制度的发展，从而使得环保工作障碍重重。市场机制发挥不了其固有作用，那么供求关系便难以得到反映，有需求的企业便会持观望态度。

2.排污权交易所需费用过高

在当今社会，资源稀缺越来越严重。这就更加促进了“物以稀为贵”的现象的发生。排污资源越发稀少，相应的进行排污权交易的价格与日俱增。在这种情况下，极易发生两种现象。一是有排污权的企业对排污权价格看涨，不愿意进行交易，那么需要排污权的企业就买不到排污权。二是容易滋生行业垄断，大企业恶意收购排污权。以上两种现象都对排污权交易市场百害而无一利，不利于市场的良性循环。

(二)从政府管理现状来看我国排污权交易制度的困境

1.政府越位现象严重

排污权交完整阐释出“自然资源是有价资源”的理念。但是无论环境使用权人是基于哪种方式取得初始排污配额，他都必须遵循政府制定的标准和原则。对于政府而言，这是一个典型的行政行为。[3](P133)在现实生活中，市场和政府都非常重要。实行排污权交易首先应当重视市场的作用。但有关排污权有偿使用和交易的法律、法规、标准以及运行监管体系等基础设施制度的建构和维护使用，更需要发挥利用政府的有效资源。政府要从制定配套的政策、努力维护秩序和保护产权等方面来保障该制度的有效实行，最终要依靠市场来发挥指导和定价决策作用。因此在该制度的施行方面政府并不能完全代替市场。

2.政府对企业排污监测及排污交易监管不足

由于污染具有流动性和复杂性，致使其不能按照行政区划来划分。然而我国却是以行政区划来施行有关环境管理的制度。这一点从制度设计上来说是存在很大问题的。而且我国目前并未形成成熟的污染物排放计量体系，致使环境主管部门难以准确把握排污企业的真实排污量。这些问题都会导致排污权交易市场运行困难。总而言之，政府对企业排污监测及排污交易监管的不足不仅降低了排污市场的活力，而且不利于我国排污权交易制度的发展。

3.地方保护主义严重，致使交易难以进行

地方政府为了大力发展经济，更多的社会经济活动就会带来更加严重的污染。由于经济发展带来的污染会受到排污权数量的限制，在考虑经济发展的时候，如果限制生产，经济发展举步维艰，于是有的地方政府对企业排污视而不见，让排污权交易制度发挥不出固有作用。另外，有的政府为了维护本地区的利益，明令禁止在跨区域的排污权交易中向其他地区转让排污权指标，为排污权交易制度的发展造成了极大的阻碍。

(三)从立法现状来看我国排污权交易制度的困境

1.排污权交易制度的相关立法不健全

我国现行有效的关于排污权交易制度的立法体系化不明显，相关立法并不健全。现有的法律法规对污染物总量控制制度、排污收费制度和排污许可证制度等制度做出了一系列详细且严格的规定，但是有关排污权交易制度的规定并不严格和完善。排污权交易制度目前仍旧处于试行阶段，并未在全国范围内推行。与排污权交易相关的立法在《中华人民共和国环境保护法》中并未得到体现，只是在部分省市的地方性立法中可以看到。国家只有把排污权交易制度上升到法律的层面，才能更好的保障该项制度的施行。

2.排污权交易中的排污权并未得到立法确认

在我国的排污权交易制度中并未明确规定排污权的定义。为使排污权交易制度在我国顺利运行，发挥其应有的作用，应该在法律上明确框定排污权的范围。学者归纳出的排污权定义是指单位和个人在正常的生产与生活过程中向环境排放必须和适量污染物的权利，而不是向环境任意排放污染物或污染环境的权利。[4](P38)为使生产活动正常进行不能完全禁止排污，而是要在必须和合理的范围内允许排污行为的存在。否则人类的生活将受到很大的影响，这种影响同样也会阻碍社会的进步与发展。因此将排污权明确写入法律是十分必要的。

(四)从社会监督和信息监测、公开来看我国排污权交易制度的困境

1.社会监督的缺失

从社会监督方面来说，我国排污权交易制度面临重重困境。在我国社会公众参与环境保护的整体水平较低。公众参与水平偏低的原因是多方面的，比如政治、经济和历史等方面。发达国家因为经济发展水平较高，社会公众对于生态环境管理的参与程度、关注程度以及监督程度都比较高。然而在我国，环境保护和治理活动是一项国家职能，这一职能一直是由政府垄断的，这一特征稳定发展至今。[5](P133)另一方面拥有排污权指标的企业和没有排污权企业之间的监督缺失也是非常严重的。有排污指标的企业有义务监督没有排污指标的企业的行为，从而完善对该制度的监督，确保制度更好地运行。

2.对污染信息的监测和公开不完善

我国现行制度一方面对于污染物的监测种类少，数据量不够；另一方面对于所检测到的污染信息公开透明度不够。但是这与污染成因的复杂性、污染程度的不稳定性和污染物的流动性是密不可分的。

三、我国排污权交易制度的完善

(一)规范市场

市场经济的发展催生了排污权交易制度，该制度利用市场调控机制来解决环境问题。这就亟需规制排污权交易市场，严格确立市场交易规则，逐步建立健全排污权交易市场体系。排污权交易的二级市场是拥有排污权指标的企业之间的交易，它的交易是处于一个完备的市场体系之中的，理应由市场引导价格走向，应当由市场机制来确定交易规则和交易订价。充分发挥市场的杠杆作用，依据供求关系调整价格，从而充分发挥资源优化配置的优势，进而保证排污权交易价格的稳定，提高排污权人的交易积极性。

(二)发挥政府调控和引导作用

排污权交易制度的良好运行离不开政府的宏观调控和正确引导。政府应当从参与者转变为管理者、裁判者，角色应定位明确，防止权力的滥用。[6](P12)政府在交易中应该逐步放开，减少对排污权交易的干预，找准自己的定位，主要依靠市场来调节资源的配置，在“市场失灵”时，政府再干预。

破除地方保护主义，祛除地域垄断。政府引领当地经济发展，不能只关注经济发展，而以牺牲环境污染为代价。在过去相当长一段时间内我国的经济发展多数是以“高污染、高能耗、高排放、低收益、非经济”的模式实现的，我国正在走西方完成资本原始积累的“先污染从而发展经济，后治理从而改善环境”的老路。[7](P25)政府要发挥指引作用，“既要金山银山，也要绿水青山”，“绿水青山就是金山银山”。

(三)完善立法

想要我国排污权交易制度更好更长久的发展下去就必须将排污权交易制度纳入法律体系之中，而且要明确排污权的界定。[8](P99)任何制度想要保持稳定都离不开法律的保障。完善与环境污染相关立法，形成严谨有效的法律体系。不仅要在某些地方性法规确认排污交易制度，更应当将排污权交易确立为我国环境保护的一项基本制度，在修改《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国大气污染防治法》等法律时，对相关内容加以明确规定，并由生态环境部制定具体的部门规章《排污权交易暂行办法》，如此推进该制度正当、合法、有序、深入发展。[9](P37)

(四)加强监督、监测和信息公开

排污权交易制度的良好运行离不开政府和人民大众的有效监督。我国的排污权交易制度肇始于美国的排污权交易制度，普通大众对其知之甚少，这就需要政府部门和媒体的宣传。不仅需要对普通民众的宣传，更重要的是对企业的宣传。企业属于排污权交易制度的主体，是排污权交易二级市场的主角，只有宣传到位才能使他们参与其中，发挥好排污权交易主体的监督作用。

四、结语

经济社会发展迅猛，环境问题愈发受到社会大众的重视，关注度持续走高。排污权交易制度作为一种依托市场经济发展来解决环境问题的制度，在美国施行以后效果显著。[10](P72)虽然在我国现存经济发展和环境污染的状态下施行排污权交易任重道远，但是经过不断的改进和完善，一定可以使之适应我国的国情，得到长久的发展。