我国PPP特许经营模式下的国有资产流失

(福建师范大学经济学院 福建 福州 350117)

一、引言

PPP(Public-Private Partnership)，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。

在我国，关于PPP模式的定义研究已经较为成熟，但关于PPP模式的分类仍未形成体系，许多学者因此也将PPP模式的运行问题归因于PPP与政府特许经营的关系界定不清，金地认为这两者相互独立[1]，王丛虎则基于PPP的起源，认定政府特许经营是PPP下的一种形式[2]。并且张茜等学者在研究PPP模式运行中特许经营问题时从某一公共领域角度入手[3]，赵全厚等学者是从政府方角度直接进行宏观的分析[4]，涉及的研究面较为广泛，虽对特许经营模式的弊端进行叙述，但对模式中一些因素对国有资产的影响并无进一步深究，无法直入国有资产管理方面的相关细致问题。既然PPP模式涉及到政府方与社会资本方之间的交易行为，其中关于国有资产流失的风险也必然不容忽视，谭俊浩、黎桦等学者关于国有资产流失的研究都是从国有企业这一主体角度出发，在国有企业群的不同行业与企业中探究其国有资产流失的风险因素与治理，鲜有学者将PPP特许经营模式与国有资产流失相结合研究。

本文基于国家发展改革委广义的PPP模式定义：包含着购买服务、特许经营、股权合作这三大模式。并且将PPP模式并非仅仅作为融资模式这一单一层面的思考，而更是看作一个全生命周期的管理过程，其中PPP政府购买模式下的特许经营权则是政府对较低出价者给予的一种奖励，是政府购买整套服务的管理过程中所必然涉及的重要因素，因此本文认为PPP特许经营模式是PPP下的一种重要形式。同时基于相关研究，发现PPP模式运行中政府特许经营下存在着国有资产流失问题，这不仅对PPP模式运行，而且对当前的市场经济发展中国有企业改革和政府财政职能的运行都有负面影响。

二、我国PPP特许经营形式下国有资产流失的根本成因

根据国家发改委的说明，特许经营适用的范围广阔涉及能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域五大基础设施领域。截止2016年9月，在特许经营涉及的五大领域内，财政部等部门公布第三批PPP示范项目，交通运输类项目共计62个，投资总额5065.9亿元，项目数量占比12%，投资总额占比43.3%，不难看出，交通运输领域的单体投资额度大并且数量大。并且五大领域中的重大市政工程项目单体投资额虽小，但项目总量也十分可观，所以我国PPP特许经营模式所占项目总数和金额比重在PPP项目库中都是十分重大的。

由于特许经营模式的广泛运用，加之国有资产面广量大的性质特征，PPP特许经营模式的运作中存在和国有资产运行重叠的部分。考虑到国有资本财政预算的职能特点，我们认为一部分国有资产流失是带有行政强制性的流失，另一部分则是制度与体系漏洞造成的资产与资本流失。

(一)PPP特许经营模式下国企被迫回购项目造成的国有资产流失

在杭州湾跨海大桥项目中，由于较高的预期价值，建设之初吸引了17家民营企业以BOT形式参股项目，然而由于可行性分析的不到位，预期收益至少减少了30%，加上后期车辆分流使得过路费作为主要收益大幅减少，也使投资入股的民企陆续转让股权，甚至退出了项目，最终地方政府不得不通过国企回购赎回了项目超过80%的股份，这些股份都被先后转让给了地方国企——宁波交通投资有限公司[5]。

在这一事件中，国企作为国有资本的拥有者，在我国双重财政结构下，承担着弥补市场失灵的社会责任。在特许经营模式下，公共基础设施收益不足而无法持续经营，政府方必须出面回购基础设施项目，导致国企出资的被迫回购行为，造成了国有企业新的资金缺口。这一缺口后续又依赖于国有资本财政补贴，财政的补贴多是靠银行信贷资金的垫付，这就酿成了财政蚕食金融性的国有资产，也造成了国有资本财政体制内循环。南京长江隧道工程项目也是如此，在最终无奈回购的情况下，南京市政府财政提供了16.3亿资金，国企交通集团承担了此外的工程建设、银行信贷共26.779亿元，再加上利息等近32亿，仅一个单体项目付出金额之巨大，放眼国有资产的流失额自然不可低估。

(二)PPP特许经营模式实行过程漏洞中的国有资产流失

PPP的过程是一个全生命的管理周期，而在这整个过程中，特许经营权是一个重要因素，政府工作也都必须按照《中华人民共和国政府采购法实施条例》和《中华人民共和国招标投标法》来开展，一旦有所疏漏，所涉及的不论是政府监管问题还是产权和特许经营权流动问题都是关乎国有资产的切实问题。

并且在特许经营模式的过程中，由于招标方式选择具有较大的灵活性，同时PPP特许经营模式具有产权交易的特殊性，所以招标方式的选择具有一定的难度；其次，政府方与社会资本方存在着信息不对等情况，招标容易失去公平性，这将会对项目的收益、以及政府接下来的可行性缺口补助产生震动，引致国有资产流失。

在政府选择了合适的私人部门进行合作后，制定规范的特许经营协议就尤为重要，规范详尽的特许经营协议不仅可以分担风险，同时也能促使项目的长期稳定发展，一定程度保护国有资产。在我国的第一个BOT项目刺桐大桥中，由于特许经营合同不完备，具体经营机制与收益可行性分析在合同中都没有合理的规定，契约中政府也没有明确对可能出现的竞争因素进行说明，也就导致后来同类企业竞争局面，社会秩序受到影响。并且根据国务院《收费公路管理条例》规定的经营期限为25年也与契约中签订的30年期限产生矛盾，使得泉州市政府与社会资本方名流公司出现矛盾，于是政府选择将其持有的40%股权转让，最终通过协商，地方国企接下了30%的股权，泉州市政府也不得不提前收回特许经营权，并停止了项目收费。一方面，运营困难的损失由政府承担，就造成了国有资本财政在公共财政领域的浪费。另一方面，特许经营契约的不规范，不仅导致了国企承担被迫回购的责任，还造成了公共基础设施项目的收益减少，使得国有资产流失。

签订协议之后的履约过程则是体现政府监管力度的过程，若政府监管过度，会造成政府与社会资本方的利益冲突，就容易造成项目的低效，最终不得不由国有资本来承担损失成本；倘若政府监管不当，无法在大约为期30年的特许经营期限内进行有效连续性地监管，也势必造成特许经营权实行过程中的诸多不确定性风险，究其根本，担责的依旧是国有资本，因而国有资产的流失风险十分之大。在天津市双港垃圾焚烧发电厂项目中，监管不力使政府难以把控特许经营模式下的收益，其引发的群体事件使政府信誉也受到波及，政府只得出资维稳引致了一大部分国有资本的损失。

最后，在PPP特许经营模式下产权移交过程中，土地权利问题仍然存在争议，不可置否，土地的浪费与误用也是对资源性国有资产的损害。

(三)PPP特许经营模式中诚信问题引致的国有资产流失

这里所指的诚信问题不仅涉及政府的诚信问题，也涉及社会资本方的诚信问题。在PPP特许经营实行的过程中，政府一旦失去诚信，对特许经营协议违约，将会使项目亏损，而其严重后果也必须由财政承担，这样一来，财政亏损又造成国有资产流失。2008年，鹏鹞环保通过TOT模式招标，分别与西宁排水公司、西宁市水务局先后签署《委托运营协议》，并约定了经营指标与定价，事后政府方却迟迟未履行条约。社会资本方不得不在2013年提请仲裁[6]。最终，2014年，中国国际经济贸易仲裁委员会终审裁决政府违约引致了财政的重大资金损失，由此可见，政府违约也是模式下国有资产流失的重要原因。

在PPP特许经营的过程中，社会资本也存在着诚信问题，一些社会资本或许因为经营策略失误而导致收益不乐观引致支付困境，而支付困境致使项目难以持续，这时政府财政就不得不拨款以力挽狂澜，最终的后果还是国有资产的损失。

(四)PPP特许经营模式下的政府寻租问题所致使的国有资产流失

在PPP的特许经营模式运行过程中，需要签订特许经营协议，而许多协议中政府会给予社会资本方保证的高收益率，这其中政府方可能存在利益可图。在沈阳第九水厂的案例中，就有“沈阳水务黑幕”[7]，在这一过程中，由于官员的问题，产生了巨额的亏损，最终使得沈阳第九水厂不得不变更合同，由沈阳市自来水总公司购回50%的股权，腐败问题产生的项目亏损，使项目不得不由国企回购，这必然导致了国有资产的流失风险加大。况且一旦项目特许经营期限到期，项目回收到政府内，也只会造成低效实施，其恶果还是由政府承担，这无疑又形成了追寻国有资产的流失又一线索。

PPP特许经营模式之下的寻租问题还存在于中央与地方工作的衔接中，中央当前大力推广PPP特许经营项目，但地方政府的落实却远不如想象的那么积极，许多地方政府部门官员由于PPP项目的特许经营权转让，分散了官员权力，使得特许经营模式下的PPP项目就出现“落地难”的问题。

三、PPP模式中政府特许经营下国有资产流失的整治路径

鉴于国外PPP特许经营模式的启示，结合我国的特殊经济环境，我们大致可以从以下几个方面着手解决PPP特许经营模式下国有资产流失的问题。

(一)规范公共基础设施和公共事业特许经营立法工作

由以往的案例看来，我国当前PPP特许经营模式仅依据尚不够权威的《市政公用事业特许经营管理办法》是远远不够的，《办法》的实行具有很大的灵活性和随意性，某些地方政府部门可能根据各地方的具体情况进行自主性地改变，这容易造成我国国有资产的流失。所以我国相关部门的当务之急是出台规范特许经营的相关法律，通过法律约束严令规范特许经营模式下的政府回购，以避免项目的低效率无意义；同时，在特许经营相关的法律中，还应该规范特许经营模式的实施过程，对项目签订前的评估做出具体细致的要求，并且针对特许经营协议也要出台规范的样本样式，以更好地稳定社会资本，吸引之，合作之，达到政府与社会资本的双赢。而在PPP特许经营模式下关于政府监管的问题，除了用现行的《政府采购法》和《招标投标法》进行规范约定，还应该形成完整唯一具有权威性的对政府监督的法律体系。

(二)产权流动过程中问题的解决

产权之中，包含着对该项财产的占有和收益权，其在PPP特许经营模式中体现就是特许经营权。首先，在PPP模式发展过程中，政府由原来的直接建设经营，转变为授予特许项目的特许经营权的转让，而在产权转让的契约中，科学高效的委托代理关系是关键，所以在特许经营权转让协议中应明确政府与社会资本方各自的角色定位，政府要由原本的行政干预转变为独立监管，做到既不越位也不缺位，不因过度用力或用力不足而造成国有资产的流失。其次，PPP特许经营模式也是多种多样的，包括BOT、TOT、PFI等，政府在产权转让的过程中，要根据不同项目特性灵活多样地选择不同的产权授予方式，不必局限于现有模式，可适当进行创新特许经营权的转让。在我国当前特殊的经济制度之下，混合所有制经济的发展呼之欲出，而产权市场是实现混合所有制经济的重要途径，而PPP模式就是通过“公私合作伙伴”方式实现混合所有制经济的[8]。因此，PPP模式完全可以借助产权市场来征集“合作伙伴”即社会资本，从而实现混合所有制经济，带动国有企业的发展，让国有资产也能做到保值增值。

(三)政府寻租问题的解决

由于寻租行为是对既得利益再分配的非生产性活动,是一种经济的负和博弈,会造成社会资源浪费、抑制公平竞争、阻碍制度创新及倡导社会不良风气等一系列后果[9]。而PPP特许经营模式的实行都是由地方政府进行，地方经济行为的增多，就会引申出大量的地方政府寻租的问题。针对于此，中央应合理界定地方政府的权力边界，加大力度对地方政府行为进行监管，加强政府管理团队的思想建设，避免政府因信用问题而导致的政府经济行为变异。地方官员也从自身反思，注重从业道德信仰和廉洁自律意识的培养，形成清明且具有活力的组织氛围。信用问题的改进必将推动PPP特许经营模式下国有资产流失的重大问题的解决。