浅析行政诉讼确认违法判决

(西北政法大学　陕西　西安　710000)

一、撤销与确认违法的法律后果

撤销判决的本质是通过司法判决将被认定为违法的行政行为在法律上彻底消灭。在撤销判决之下，行政主体通过违法的行政行为为行政相对人设定的义务不再具有强制性。[1]确认违法判决的本质是通过司法判决确认违法的行政行为不具有合法性，但该行政行为在法律上仍然存在。[2]但是，对此争议的焦点在于，这种行政机关违法产生的错误后果，却要相对人来承担的判决方式，往往难以使原告信服和接受，也难以真正实现法院所追求的社会效果。但如果法院只追求行政纠纷的妥善解决，不考虑外在因素的影响，因此产生的其他损失，又会引起更大的纠纷与矛盾。这两者之间本身就是无法兼顾的矛盾，这种情况下，确认违法判决，也只能是一种权宜和无奈之举。

二、确认违法判决的现实问题

在司法实践中，“确认违法”判决却饱受争议，或许它在某些案件中却是起到了不可替代的作用，但它所具有的天然的缺陷和由此产生的问题却也是不可忽视的事实。

(一)“违法而有效”与“依法行政”

依法行政要求行政机关依法办事，违反法律规定的行政行为不能在法律上得到支持。但确认违法判决使得违法行政行为的效力继续有效，所引发的一系列社会和法律关系得以存续，在特殊的历史背景下，采取确认违法判决的判决方式，为了保障社会稳定和和发展或许也是无奈和一时之举，但绝不是也不能作为常态。我国正大力推进法治国家和依法行政建设，这种对违法行政行为的处理方式，对行政机关养成依法行政的行事宗旨，起不到积极作用，甚至会使得行政机关形成在所谓“公益”的保驾护航下，法院对自己违法行为听之任之的错觉，这对“法治”无疑是一种致命的破坏与威胁。

(二)诉外裁判

基于行政诉讼的处分主义和“不告不理”的原则，除有特殊情况，法院不得对当时认未在诉讼中声明的事项作出裁判，亦即不得超出当事人的请求范围。当事人将行政争议诉至法院，往往带着请求法院撤销行政行为的诉求。但“由于法院在行政诉讼中贯彻了全面审查的原则，即对被诉行政行为的合法性进行全面审查，所以原告诉求在某种意义上仅仅是启动了诉讼程序，而法院对被诉行政行为的审查范围以及适用何种判决形式的决定权已不掌握在原告手中。虽然法院在行政诉讼中的这种‘司法能动性’受人指责，但这也是法院适应现代社会需要而发生的一种功能变异。”[3]尤其是案件所涉利益影响到国家或者公共利益时，法院所做的判决更为谨慎，在这种情况下，原告的诉求更难以完全得到实现。

(三)“确认违法”判决的法律限定

首先，对行政行为的审查标准，与撤销判决的合法性审查标准是相一致的，行政行为违法应当予以撤销是前提条件，其次，行政行为对国家利益和社会公共利益具有不可避免和无法消除的影响，最后，这种影响表现为对国家和社会公共利益造成重大损害。结合相关案例，法院在适用本条规定处理相关案件的过程中，争议主要集中在两个方面，即国家利益及公共利益的认定和重大损害的认定。

1.“国家利益”及“公共利益”的内涵

“利益”本身就是一个抽象概念，难以给出明确的定义和限定。国家利益和公共利益的边界和范围又在何处？法律没有也无法给出明确规定。国家利益和公共利益，究竟是全体公民个人利益在国家、社会层面的集合，还是国家、社会为实现其既定目的而代表的一方利益，很难有一个令各方都接受的答案。

与公共利益相对应的另一个主要问题就是“个人利益”。在目前的法律规定中，当相对人主张的“个人利益”与行政行为所涉的“国家利益”或“公共利益”相冲突时，“个人利益”不可避免地成为保全公共利益的牺牲品。但是，如果行政行为并不涉及公共利益，仅是其他当事人的正当利益时，在这种情况下，各方的“个人利益”应当如何取舍和保全，《行政诉讼法》并没有作出规定。

2.重大损失的认定

同“国家利益”和“公共利益”一样，“重大损失”的具体范围和标准具有不确定性，这依赖于法官结合具体案情和社会现状进行评价。问题的核心与难点在于，很难对抽象的利益实现数字化的评价，这种利益评价是否完全能够以单纯的经济衡量为标准进行，是目前存在较大争议的焦点。

法院在进行利益衡量时，具体案情和所处的地区、经济条件、利益追求等方面，都应当是法院需要考虑的内容。经济利益应当作为评判的重要标准，但绝不是唯一标准，如果仅仅为了追求经济利益，而以牺牲政府公信力、社会安定性为代价，这种经济利益损失，就不应当被认定为“重大损失”。因此，法院应当在进行利益衡量时，发挥更为积极、能动的作用，而不是为行政机关以追求经济效益为目的的违法行为保驾护航。

三、“确认违法”判决的进路及完善

(一)加强“确认违法”判决的规范与限制

由于利益内容的不确定性，“国家利益”和“社会公共利益”难以从立法层面上予以明确界定，“重大损失”亦是如此。所以对其具体的认定就落在法院身上。法官对诸多利益进行认定与衡量，实际上是先有结论后找法律条文根据，以便使结论正当化或合理化，追求的是让法律条文为结论服务而不是从法律条文中引出结论。

(二)事后补救

结合上述内容，想要切实保障相对人的个人权益，最大程度地降低个人利益遭受的损害，必须切实将相关补救制度落实到实处，法院在做出“确认违法”判决时所附随的“补救措施”及“损害赔偿”就不能是仅仅浮于纸上的一纸空文，而应当具有切实可行的内容。

“补救措施”应当包括合法性补救和事实上的恢复原状以及不能恢复原状所造成的损失补救两部分内容。因此，责令采取补救措施本质上是一种履行判决，法院在作出责令行政机关采取补救措施的判决时，应当在给予行政权充分尊重的前提下，尽可能明确采取补救措施的主体、内容和期限。才能有效敦促行政机关及时补偿相对人因违法行为遭受的损害。

四、结语

由于当前的司法实践中，法院的判决往往受到社会多方位的评价，案结事了，是最为妥当、最为现实的目的，在现行诉讼体制下，首先应当充分维护和弥补相对人的损失，这是原告是否接受法院判决的关键；其次，也不能忽视制度上存在的不足与缺陷，应当在符合现行法律规范和制度前提下，结合社会现实，使得制度性的规定更加合理、合法，这同样也是提高法院公信力和判决妥当性的根本。