浅析环境公益诉讼

(江西理工大学文法学院 江西 赣州 341000)

浅析环境公益诉讼

温宇东

(江西理工大学文法学院江西赣州341000)

随着社会经济、政治的不断发展，人为自然环境破坏日趋加剧，环境恶化以及所带来的环境诉讼日益增多。作为解决环境争议、缓解环境恶化最有效的途径，环境公益诉讼的受关注度愈加上升，人们对环境公益诉讼的研究也不断增多。环境公益诉讼制度在调解社会矛盾，减少环境纠纷，实现人和自然和谐共处方面有天然优势，并在现代法治社会中的作用日趋凸显。我国的环境公益诉讼制度相比于西方等发达国家还是相当落后的。本文从环境公益诉讼的基本概念和内容着手，从而阐述建立中国特色的环境公益诉讼制度的紧迫性和可操作性，并且在结合我国社会现状的基础上，大致的构画出一条建立健全我国环境公益诉讼制度的新思路。

环境公益；人与自然；缓解矛盾

一、环境公益诉讼的定义与内容

(一)环境公益诉讼的定义

“环境公益诉讼”的定义到底是什么？学界对此有着不同的看法。然而，究其本质，环境公益诉讼还是属于公益诉讼。公益诉讼最早起源于古罗马，它是相对于私益诉讼而言的。在当时，公益诉讼是指私人对危害社会公共利益的行为提起的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起；私益诉讼则是指私人基于个体利益提起的诉讼，仅特定的人才可提起。然而，直到如今，学界对公益诉讼的概念也未形成通说，不同学者有不同的观点。有学者认为，公益诉讼针对的行为损害的是社会公共利益，并未直接损害原告的利益，因而是与起诉人自己没有直接利害关系的诉讼。根据这个观点，在环境公益诉讼中，要正确定义“环境公益”。蔡守秋教授的理解为，“一种与不特定多数人有关的利益，是多数人可以搭便车的利益，所以不特定多数人都有资格提起环境公益诉讼”。但是，对于何为环境公益目前理论界并未达成共识，立法也未统一。而界定“环境公益”，是理解“环境公益诉讼”的前提。结合以上观点和相关著作，笔者认为所谓环境公益是指在一定地区内，特定群众因为所共享的环境而产生的共同环境利益。环境公益的对象是不特定的多数人，并且以共同享有一定区域环境作为基础，并且在环境受到或可能被污染情况下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。

(二)环境公益诉讼的内容

结合“环境公益诉讼”的定义，环境公益诉讼的内容应该具有以下几点：

1.主体的不确定性和广泛性。基于环境公益的对象是不特定多数人的利益，那么有权提起环境公益诉讼的主体与私益诉讼相比应该更广泛，不仅包括直接利益的受害者，而且也应该包括无直接利害关系的主体，但其利益因为环境公益受损而最终会受到间接损害。具体来说，具有原告资格的主体应包括利益关系人、环境保护组织、环境保护行政机关、检察机关等。

2.环境公益诉讼目的在于维护环境公共利益，即环境诉讼具有普适性、公益性，而不是为了个案救济。环境公共利益并非社会个体成员环境利益的总和，一方面，社会个体成员环境利益与环境公共利益密不可分。另一方面，环境公共利益与环境个体利益在内容上并不具有同等性和可比性。因此，环境公益诉讼与基于传统理论的环境侵权损害个案救济的私益诉讼有着根本的不同，其诉讼主张指向的是环境公共利益而非某个人或某些人的环境利益。只有深刻理解环境公益诉讼的这个特征，才能防止有些人滥用环境公益诉讼来谋取个人私利的行为。

3.环境公益诉讼具有双重功能，即预防和补救功能。由于环境破坏具有不可逆性，所以环境公益与一般的社会公共利益相比，如果受到侵害，那么很难得到扑救。基于此，对于公益诉讼的提出不应以发生实质性的损害为要件，只要存在发生损害的潜在性危险就可以提出诉讼，也只有这样才能更好发挥环境公益诉讼的作用，也体现出环境保护“重预防”的思路。因为环境本身的特殊性，即存在被破坏、被侵害的可能，就可以提起诉讼。

二、环境公益诉讼建立的紧迫性与可操作性

(一)环境公益诉讼建立的紧迫性

基于我国的基本国情和社会发展现状，我国有建立环境公益诉讼的紧迫性。然而，如何建立环境公益诉讼必须从实际情况出发。目前我国环境破坏的严重性凸显出建立并完善环境公益诉讼制度的紧迫性和必要性。我们可以从三方面的数据进行研究：

1.水污染对经济的影响。水污染对我国工业、农业产生的影响。我国水资源相对匮乏，人均占有量仅相当于世界人均的四分之一，随着工农业的发展和人民生活水平的提高，水资源的紧缺的矛盾日趋紧张，而且日趋严重的水污染有进一步加剧了这种矛盾，这一矛盾的加剧会直接制约工农业的发展。以2005年松花江污染为例，受中国石油吉林石化公司爆炸事故的影响，松花江发生重大水污染事件，受水污染直接影响的有当地的水生态、水产品、农产品、畜禽产品、供水、景观(旅游景点)和居民，供水又直接影响到工业企业、服务性企业和居民。由此造成的经济损失有：经济活动损失、维护健康支出、恢复水质支出和生产安全事故损失，这无疑不是一笔不小的支出。

2.空气污染对经济的影响。在环境经济领域的研究中发现,人体健康经济损失约占环境污染经济损失的一半左右，其中由大气污染引起的健康损失占较大比重，1992年和1995年我国大气污染引起的健康损失分别是201.6亿元和171.0亿元，比水环境污染引起的健康损失高出8.8亿元和89.5亿元。以垃圾焚烧产生的二恶英为例，2008年上海检测生物中心的研究者对某焚烧厂周边的蔬菜种植基地为例，其土壤中二恶英含量高于德国、荷兰、瑞典等国为农业土壤制定的二恶英含量的参考值，显然这已对当地农业的发展造成了很大的影响；2010年四川大学和深圳预防控制中心的专家也对深圳部分在售的禽类制品的二恶英含量进行了调查，结果发现存在超过欧盟标准的情况，这对我国农副产品的销售产生了制约。

3.土壤污染对经济的影响。土壤污染状况已经影响到了耕地质量、食品安全和国民健康。土壤污染类型存在多样化趋势，但其中最为严重的是重金属的污染，据中科院的研究表明，目前我国受重金属污染的耕地面积将近2000万公顷，约占耕地总面积的五分之一，全国每年因重金属污染而减产的粮食将近1000多万吨，造成直接经济损失超过200亿元。我们长期以来采用的是行政管理模式，出现环境污染一般由环境保护部门处理。行政体制的紊乱与软弱、行政监督的缺位与低效，以及环境行政执法中的地方保护主义等所有这些因素，致使日益扩张的行政权力不仅未能有效地承担起维护环境公益的重任，甚至它本身还构成了对公共利益的威胁。

因此，建立环境公益诉讼制度，引入司法资源，不仅能充分保护公民的环境权，也极大地节约了行政资源。同时环境公益诉讼制度作为诉讼制度的有益补充，也对社会主义法治建立起到积极的作用。

(二)环境公益诉讼建立的可行性

环境公益诉讼制度的可操作性，应从两个方面进行讨论：一、我国现阶段环境发展状况；二、现行法律的规定及其立法者的意图。结合两者而言，根据我国环境现状的相关数据可以得知，建立环境公益诉讼刻不容缓。并且，环境公益诉讼在宪法、环境法等法律中都有所体现。《宪法》作为母法，其中的相关规定具有提纲挈领的作用。《宪法》第26条规定，“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”这条规定了对环境的保护，其他相关法条还有第9条、第10条、第22条、第41条等。这些法律规定为环境公益诉讼的建立提供了坚实的基础。

环境法是人类在运用传统方法和手段仍不能遏制环境污染和生态破坏从而大量进行环境立法的背景下，从传统部门法学中分离、发展起来的一门新兴法学学科。但它并不仅仅是对传统法秩序的一种补充或点缀,而是对传统法的挑战。我国环境法虽然没有直接规定环境公益诉讼，但是也有相关的规定，例如《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”此外，《固体废弃污染环境防治法》、《海洋法环境保护法》、《水污染防治法》等法律法规中都有公众参与环境保护的规定。以上法律的规定为环境公益诉讼制度的建立提供了原则性的依据和理念基础。此外，随着社会的发展，环境保护成为越来越多人的共识。这又为环境公益诉讼的建立提供良好的思想基础。

三、环境公益诉讼的发展展望

(一)提高环境权地位

我国宪法中并未确立环境权的概念，而现行的环境基本法和环境保护的单行法，防止污染法都没有体现“环境权是人的基本权利”的思想，具有明显的滞后性。如果环境权没有在宪法中予以确认，那么环境公益诉讼制度从根本上找不到依据。构建环境公益诉讼制度必须首先明确环境权。其实，国际上环境权作为基本人权之一，已经得到了国际社会的普遍认同。所以，环境权入宪不仅是环境法的一大突破，也将成为我国法制建设的进步。

(二)严格举证责任

根据我国民事诉讼法的规定，我国的一般举证责任是“谁主张，谁举证“，当事人由于客观原因不能自己收集的证据，由人民法院收集。举证责任一般要求原告对自己的主张提出相关证据，包括行为的违法性、损害事实、因果关系等，这其中受害人承担了主要的举证责任。但是我们知道在环境污染纠纷的案件中，受害人一般都是普通的公民。普遍公民由于知识储备，财力，技术等各方面的原因很难取得相关的证据。如果在环境公益诉讼中还实行“谁主张，谁举证”，那么“让较少有条件获取信息的当事人提供信息，既不经济，又不公平。”因此，采取了举证责任倒置的原则，将举证责任转嫁到企业身上，符合保护受害者利益的立法目的。同时，我国1992年最高人民法院发布的《关于适用中户人民共和国民事诉讼法若干问题的意见》第74条的规定体现了“举证责任倒置”的原则，因此，在构建我国环境公益诉讼时，也应适用这个原则。

(三)协调环境公益诉讼与行政执法的关系

在环境公益诉讼未建立以前，我国行政机关在环境案件起着很大的作用。环境公益诉讼一旦建立，就必须处理两者之间的关系。环境公益诉讼属于司法权，行政执法属于行政权，根据分权理论，两者存在分别独立且互相制约的关系。因此，一方面行政权力不能过分膨胀，从而让环境公益诉讼成为其附庸。目前，在我国基层政府中，有的行政机关不应诉，不举证，不出庭，不执行法院的判决，甚至利用行政职权报复原告，公开抵制法院的裁判。要改变这种现状，就必须要求各级行政机关改变观念，依法行政。另一方面，司法权也不能过多的介入到行政权中，否则可能会出现滥诉的情况。考虑平衡，只有当行政机关不履行法定职责已经或者可能会给环境利益带来损害时。公民和组织才能以行政机关为被告提起诉讼，或者单独提起环境公益诉讼。

随着经济的发展，政治的进步，法治的提高，人民的权利意识不断增强。然而，现阶段环境的恶化导致人地矛盾愈加尖锐，人民对环境保护的呼声愈来愈大，需求愈来愈迫切。要完善环境公益诉讼，我国仍任重而道远。

温宇东(1992.10-)，男，汉族，江西省赣州市石城县，石城县司法局干部，江西财经大学双学位学士/江西理工大学文法学院2016级法律硕士(在读)，研究方向民法相关领域。