基于PPP模式下的政府监管机制研究

2018-04-02

福建质量管理 2018年1期

(华南师范大学广东广州 510631)

基于PPP模式下的政府监管机制研究

谢燕茹尚群

(华南师范大学广东广州510631)

目前，政府与社会资本合作模式(Public-Private Partnerships)(以下简称PPP模式)被提到“准国策”的高度。但PPP热潮之下如何实现对PPP项目有效的监管值得我们深思。因此，本文试图通过分析PPP模式下政府监管的相关理论，探讨我国PPP模式存在的问题及提出相关的完善建议。

PPP模式；问题；建议

一、问题的提出

政府与社会资本合作模式(Public-Private Partnerships)(以下简称PPP模式),指的是政府通过与社会资本建立伙伴关系，共同提供公共产品或服务，是20世纪90年代后出现的一种新的融资模式。自1984年深圳沙角B电厂BOT①项目伊始，我国的PPP实践几经起伏，并自2014年再次受到特别关注，进而被提到“准国策”的高度。但PPP热潮之下，一些现象值得我们深思，如政府在PPP模式中的地位是什么，如何实现对PPP项目有效的监管。在我国目前条件下，政府作为监管者的角色时面临一些问题，比如PPP模式在我国公用事业中的运用还处于起步阶段，市场上关于PPP模式中政府作为监管者地位的法律、法规较少，因此，各部委为大力推动PPP模式而竞相发布政策，但是这些政策之间存在不一致性，造成了实践中适用的困难。PPP项目都是大型项目，关乎国计民生，项目投资大，建设运营周期长，受众面广，通过研究PPP模式公共项目法律监管制度的完善，可以减少传统法律监管模式的不足，推广PPP模式在公共产品领域的运用，减少政府和社会资本合作中的纠纷，从而更好地维护双方的合法权益。因此，无论从理论意义还是现实价值而言，从行政法学的角度探讨分析我国PPP模式中政府监管的立法完善都具有重要意义。

二、PPP模式下政府监管的相关理论

(一)政府监管的概述

政府监管在概念上讲的是国家根据相关政策对国家的内部发展进行监督和管理。一般情况下可用英文“Government Regulation”来表示。周林军认为监管是一种激励或控制市场主导者利益活动及决策的过程,在这个过程中政府部门以及社会公共组织会通过规章、法规及组合实施方式按照一些公共条约以及法律法规进行激励或控制。王俊豪在其著作中指出,“政府管制主要是指行为上不受其他因素影响的政府机构,根据相对应的法律法规,对需要管制的对象,特别是各大企业,进行的一套监管手段与行政管理,其具有一定的法律地位。”②马英娟认为,“政府部门的监管行为是政府在充分考虑市场体制的条件下,为了避免发生市场调节无效的问题,从法律角度对市场产生的经济问题和随之导致的不良社会问题所开展的控制和激励手段。”③

总之，在法学领域中,政府监管主要是强调行政程序、市场规律以及对市场监管部门的法律控制。

(二)政府监管的理论依据

1.公共利益理论

传统的观点认为,政府监管是为了纠正自然垄断、外部性、信息不对称等市场失灵现象而存在的，因此政府对市场规制具有经济学上的合理性。公共利益理论主张公共利益的存在，在市场失灵的情况下，政府应该进行监管，并把政府的这种行为看作是对公共利益和公共需要的一种反应。总的来说，由于市场机制的不完善，政府应对企业的经济与社会活动进行监管，从而确保市场资源的合理配置效率，达到保证经济秩序和社会稳定，维护社会公众的利益。

2.责任政府理论

责任政府理论的代表人物乔纳森卡帕尔认为法律义务、透明度、可控性、职责以及回应性是政府责任的五个维度，回应性被认为是最重要的因素。随后，问责制的出现就是政府的回应性的发展，也是责任政府理论的重要发展的内容。一般来说，我国政府责任包括政治责任、法律责任、道德责任，具体内容包含广泛，其中包括政府有发展公共事业，维护公共利益的责任。

3.政府工具理论

政府工具又可以称作政策工具或治理工具，是公共部门及其成员在履行职能过程中所采用的手段、方法和技术措施等的综合，是实现政府目标的桥梁。英国学者胡德(Christopher C.Hood)在《政府工具》(1983)中认为政府运用信息、财政、强制性权威和组织这四种治理资源去监督或改变社会行为。④萨瓦斯在《民营化与公私合作伙伴关系》中把特许经营权归类为十种公共物品和服务的制度安排中的一种。公用部门的特许经营权使用于公用事业，公用事业的所有权最终属于国家。政府作为公众的代表有权对公私合作模式进行监管。在特许经营权使用不当的情况下，政府有权收回管理者的特许经营权或根据相关法律条款对管理者给予处罚。

4.“激励相容”理论

“激励相容”理论是市场化过程中信息不对称问题的解决思路。1996年度的诺贝尔经济学奖得主威廉·维克里教授和詹姆斯·米尔利教授提出了著名的“激励相容”概念，他们指出，在委托代理关系中可能产生“代理人问题”，即由于代理人与委托人的目标不一致，加上存在不确定性和信息不对称，代理人的行为有可能偏离委托人的目标，而委托人又难以观察到这种偏离，无法进行有效监督和约束，从而出现代理人损害委托人利益的现象，为解决“代理人问题”，委托人需要做的是如何根据观测到的不完全信息奖惩代理人，以激励其选择对委托人最有利的行动。⑤

三、我国PPP模式存在的问题

(一)PPP项目政府监管的立法缺失，立法层级较低

我国PPP项目监管机制之所以存在诸多问题，根本原因还是缺少专门的规制PPP项目的法律规范。在PPP项目出现纠纷，依据项目合同也无法解决时，明确的法律就可能成为最终的解决方式。在PPP项目发展过程中，虽然我国中央和地方政府也颁布了许多规定，比如《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)，《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发[2015]42号)，国家发改委等六部委联合颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》及其他有关的一系列规范性文件，但这些规定法律层级较低。

另一方面，我国关于PPP模式项目的立法层级普遍较低，不能实质性地解决相应的法律障碍，而且不少文件指导性和原则性比较强，可操作性比较弱，不便于为社会提供明确的、可预期的、执行性强的指引。PPP项目监管法律的缺失，也会使私人部门与公共部门沟通不畅，进而导致私人部门对PPP项目的行政风险预估增加，最终损害私人部门加入到PPP项目中的积极性。

(二)PPP项目监管的缺失

1.多重监管，缺少独立的监管部门和自身监管

虽然PPP项目涉及部门众多，但是对其监督职能划分却十分混乱和模糊，政府对PPP项目监管最为重要的问题是缺少独立于政府参与PPP项目的部门与私人企业之外的监管部门，一是部门之间交叉重叠，多头监管，部门职能交叉重叠，平常由多个部门共同管理一个部门，一旦出现问题需担责却纷纷推诿。二是监管机构缺乏独立性，监管机构不仅仅受到上级机关的压力，而且监管机构自身和被监管者还存在着管理不清的关系，非常复杂。三是缺乏对政府部门自身的监管。

2.监管缺失导致的问题

在PPP模式项目当中，由于公共部门握有特许经营权等权力，掌握项目当中诸多程序的决定权，容易造成公职人员在PPP项目中滥用权力谋取自己的私利，出现经济性寻租现象。我国目前对于PPP项目制度缺乏健全的法治，私人部门为了获取更大的利益对公职人员进行贿赂就会造成公共权力的滥用。

(三)信息不对称，缺少公众监督

1.项目信息和公众信息不对称，缺乏监督

几乎所有的PPP项目都存在项目信息不对称的问题。首先，政府在规划项目期由于缺少对地区参与项目候选企业的了解，会导致对合作对象的信息掌握有限，造成信息的不对称。其次，政府在项目实施过程中由于拿不到项目公司运营的数据，会造成双方信息不对称。

2.信息不对称，缺少公众监督导致的问题

项目信息不对称，这不仅会造成政府在谈判中的不利地位，更阻碍政府对参与项目企业监管，增加PPP项目风险。公众监督的缺少，会导致公众在PPP项目中的话语权减少，对PPP项目的建设和实施不利。

(四)PPP项目缺乏科学评估机制

目前PPP模式风险承担不均的主要因素是对项目的营利能力、公共产品和服务的质量评估难以量化造成的。我国许多地方政府为了加快基础设施建设，引进更多的社会资本，存在很多不合理的PPP项目设计。如果不能充分认识到PPP模式下的风险特点，不能设计出风险社会下进行有效行政监管的可行方案，监管机关“驯服”风险的目标将成为不可能完成的任务，PPP模式下政府监管的制度建设也将陷入停滞不前的尴尬境地。

四、我国PPP项目监管对策完善

目前，PPP模式项目在我国公用事业中的运用还处于起步阶段，市场上关于PPP模式运行的法律、法规还很少。而一般的PPP项目，都是大型项目，关乎国计民生，项目投资大，建设运营周期长，受众面广。因此，如何根据我国的现实情况建立适合我国的监管体制，对PPP模式在我国的顺利推行有着十分重要的意义。

(一)加强政府监管的法律保障

PPP项目一般投资额较大、合作周期也比较长，不可避免会出现政府官员替换的情形，为避免民间资本、社会资金的浪费和不确定的压力，有必要建立健全法律法规。另一方面，政府对PPP项目的监管属于权力，有权力就要被监督，否则易生腐败，而欲对权力进行有效监督，就离不开相应的法律保障，因此有必要出台更高层级的专门的、综合性的PPP立法。

在PPP模式的改革和发展过程中，必须加快国家立法的步伐，争取率先制定约束政府制度的相关内容，在制定法律法规的同时，也要保护非政府主体的利益。不成熟、不健全的法律法规将降低非政府主体的投资热情，阻碍PPP模式的现实推广。鉴于目前PPP模式设计的部门较多，现有法律障碍较多，笔者认为，应由全国人大常委会制定专门的PPP立法—《政府和社会资本合作法》，这亦为目前财政部所力推。

(二)完善对PPP项目的监管机制

针对PPP运行过程中行政因素导致的外部法律风险问题，我国需要建立并完善监管机制。

目前，我国PPP项目在立项、建设和运营各阶段要经过不同部门的审批，审批时各部门又独自进行审批，这会导致审批时限长、效率低、相互推矮、权力寻租等现象，极大地影响了PPP项目建设的效率。对此，可以形成以财政部门专门PPP机构为中心的监管机制，综合多部门的职责，提高项目运行的效率。在机构设置方面，中央层面应该确定财政部为主管部门，并与发改委、银监会、环保部、水利部、交通部、建设部等其他与PPP相关的主管部门保持密切联系。此外，还应在财政部下设立PPP具体运行相关的专业咨询机构，利用各行业部门的专业知识解决财政部在管理中具体专业和技术方面的不足。在地方层级的管理机构设置方面，可以根据中央主管部门的设置方式，以地方政府的财政部门为中心，建立与发改、环保、水务、交通、建设等部门组成的监管体系，负责对PPP项目运行过程中的监管。

在监管内容方面，主要围绕PPP项目合同的执行和监督，主要包括价格的监督和质量的监督。政府行政能力强的国家，对公共服务行业的管理一般采取价格上限的定价机制，即以—定时期内的通货膨胀率为上限，要求企业的定价上涨率不可超过该上限。⑥在控制价格的同时兼顾成本的控制，使项目公司以尽可能低但有效的成本运营。其次，对于项目的安全性、质量、环境影响等其他方面的监管，则需要其他相关专业主管部门进行。除此之外，对私人部门的财务监督也是监管的一项重要内容。在建设和运营阶段均应当对项目资金的使用计划、账簿、会计报表等进行审查。再者，充分发挥公众监督的作用，也是实现对PPP项目有效监管的重要手段。所有基础设施项目涉及的主体都可以参与项目的监管，比如地方有关组织及协会、消费者、项目建设周边群众等。

(三)课以政府强制性信息披露义务

解决多头监督、分段监督的不利局面的方法之一就是责任化，即监督最有效的办法是课以强制性的信息披露义务。在资讯发达、专业化程度较高的社会里，风险信息披露是一种基本的政府规制手段，是行政公开原则的具体体现。同时，进行信息披露也是对公众知情权的保障。

信息披露主要表现在以下三方面：一是监管部门应建立严格的事后惩罚机制和自身执法活动信息披露制度。首先，对PPP项目中的暗箱操作、私下收受贿赂、随意变更合同等行为，应建立严格的事后惩罚机制，如金钱处罚和资格处罚，这是阻止政府和私人部门寻租行为的关键。其次，对违法违规信息对外公开也对阻止政府和私人部门寻租行为有所帮助。将违法违规的社会资本方、相关当事人以及政府官员的违法违规信息在相关诚信系统中向社会公布，不仅起到惩戒违法违规者的作用，又能有效警示其他企图违法违规的人。二是对被监管对象的信息进行披露，强化对生产经营者的制约机制。这不仅能够保证市场及时、准确地得到所需信息,也使信息缺乏一方对另一方的经营状况等信息有更多的了解，尽可能的规避或减少损失。

(四)科学对PPP项目进行评估

PPP项目评估是控制政府违约的有效措施。对政府和社会资本有着重要意义。

从政府角度来说，首先，政府必须对PPP项目进行严谨的论证，全面的分析项目风险和未来收益，并在合理范围内提出优惠政策、补贴等来吸引社会资本投资，避免盲目承诺导致无法履行约定的行为。其次，对PPP项目的评估内容应体现“物有所值”原则。在“物有所值”的具体操作上，我国财政部《PPP物有所值评价指引(试行)》有很大的指导意义。该指引中将评价体系分为定性评价和定量评价，定性评价是将项目与过去的政府采购对比，综合考虑其是否可以有效提高公共产品的供给及效率，是否可以合理进行风险分担，是否具有可行性等方面；而定量评价则是在各项具体指标的基础上做分析。⑦

从社会资本角度来说，其要控制政府违约风险，首先应当从最初的项目评估开始，私人部门在选择项目进行投资时应当先做好全面的评估，对项目实施的可行性做好分析。其次，PPP项目的评估内容应包含PPP运行的全过程，具体包括项目的成本、预期盈利、产品及服务要求、风险分配等多个方面。再者，在PPP项目的评估中，私人部门应当考察政府是否存在滥用公共权力的现象，是否有意愿建立平等合作关系；私人部门还应当重点考察顶目在风险分担机制的设计，即在追求相对稳定的收益和回报率时，要找准收益和风险的平衡点。

【注释】

①BOT：是指由社会资本或项目公司承担兴建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式，即建设-运营-移交.

②王俊豪.中国市政公用事业监管体制研究.中国社会科学出版社,2006:11.

③马英娟.政府监管机构研究.北京大学出版社,2007:22.

④陈振明.政府工具导论.北京：北京大学出版社,2009:47.

⑤陈振明.政府工具导论.北京大学出版社,2009:47.

⑥世界银行.1997年世界发展报宵——变革世界中的政府.蔡秋生等译.中国财政经济出版社,1997:78.

⑦财政部.PPP物有所值评价指引(试行).

[1]陈辉.PPP模式手册：政府与社会资本合作理论方法与实践操作.知识产权出版社，2015.

[2]乔宝云,吴卓瑾.政府与社会资本合作.中国财政经济出版社，2015.

[3]柯永建.中国PPP项目风险公平分担.清华大学，2010.

[4]何寿奎.公共项目公私伙伴关系合作机理与监督政策研究.重庆大学，2009.