中小城市建设用地节约集约利用评价研究

(成都理工大学 四川 成都 610059)

一、引言

建设用地节约集约利用是指在符合有关法规、政策、规划的前提下，通过降低建设用地消耗、增加对土地的投入，不断提高土地的利用效率和经济效益的一种开发经营模式。随着我国经济建设和城市化步伐的持续加快，中小城市发展迅速，但随之而来的土地利用效率低、人口、经济、土地如何协调发展的矛盾越来越明显，解决土地低效利用、节约集约利用有限的土地资源，是新时期城市建设用地合理规划的关键。

针对中小城市的区域建设用地节约集约利用评价寥寥，而数量众多的中小城市在新时期如何科学规划利用建设用地是非常棘手的问题。因此从市级区域整体把脉全市建设用地集约节约水平，可为中小城市的合理发展提供科学决策依据，更具有现实意义。本文以四川省广安市及所辖区县为研究对象，采用多因素综合评价模型，构建了该市建设用地集约利用评价指标体系，综合运用定性分析和定量评价方法，对所辖评各区县建设用地节约集约利用水平进行评价。

二、评价方法

(一)区域建设用地节约集约利用综合评价指标体系构建。本文评价采用多因素综合评价法，结合建设用地节约集约利用评价规程，通过选择评价指标体系、指标理想值标准化，分别计算广安市整体以及所辖各县(市、区)的区域建设用地节约集约利用分指数、指数和总指数，反映两城市区域建设用地节约集约利用总体水平、区域差异特征及动态变化趋势等。选取土地利用强度指数(反映土地承载力与社会经济水平的关系)、经济、人口增长用地指数(反映人口和经济增长与土地消耗关系)、经济、人口用地弹性指数(反映土地消耗与经济和人口发展的协调度)和土地管理水平(反映主管部门的管理效果)四个指数建立评价指标体系。

其中土地利用强度指数包含利用强度和人口密度两个分指数；经济、人口增长耗地指数包括人口增长耗地和经济增长耗地两个分指数；经济、人口用地弹性指数包含用经济用地弹性和人口用地弹性两个分指数。

(二)权重确定。采用特尔菲法，通过三轮专家打分，确定本次评价各指数和因子的权重值。权重的确定分别按照指数、分指数和指标对区域建设用地节约集约利用的影响程度计算。权重值在0～1之间，各个指数权重值之和为1，同一指数所属的分指数权重值之和为1，同一分指数所属的指标权重值之和也为1。

(三)指标值理想值确定。本次评价指标理想值的确定，依据所在四川省平均状况、类比广安市下辖各行政单元相关指标现状值，采用专家咨询等方法综合确定。对于正向相关指标，指标理想值原则上愈大愈佳，当采用下辖各行政单元相关指标现状值作为依据时，允许在不小于1/4分位数(所有下辖行政单元指标现状值从大到小)中选择；对于反向相关指标，指标理想值原则上愈小愈佳，当采用下辖各行政单元相关指标现状值作为依据时，允许在不小于1/4分位数(所有下辖行政单元指标现状值从小到大)中选择。

三、评价结果分析

(一)区域建设用地节约集约利用现状水平分析。由评价结果可得广安市辖区整体的建设用地增长速度快，精神用地增长速度高于地区生产总值增长速度，要协调二者发展，则需要提升地区生产总值增长速度、或提高已有建设用地单位经济产出，有目的的减缓建设用地增长速度。综合来看广安市辖区整体的利用强度处于中等水平，下一阶段的发展可以考虑控制建设用地增长速度、加大单位土地的经济投入和产出。

(二)区域建设用地节约集约利用动态变化趋势分析。广安市辖区整体人口经济增长耗地指数得分较低，人口经济用地弹性指数分值较低。其中人口经济增长耗地指数中，人口增长耗地因子得分与经济增长耗地因子得分较低；单位人口增长消耗新增城乡建设用地量指标是反向相关指标，现状值越大于理想值，则得分越低；单位地区生产总值耗地下降率、单位地区生产总值增长消耗新增建设用地量、单位固定资产投资消耗新增建设用地量均为反向指标，这三项指现状值均高于理想值，因此总体得分低。

综合以上分析说明广安市建设用地增长速度过快，地区经济增长严重依赖建设用地扩张，建设用地增长速度与人口、经济增长速度不匹配，应科学审视建设用地增长速度和地方人口、经济匹配状况，合理控制建设用地增长速度，增加经济的投入和产值，科学规划、吸引人口聚集。

(三)区域建设用地节约集约利用管理绩效分析。广安市辖区整体的管理绩效指数分值是100分，说明广安市的城市存量土地供应比率合理，达到了理想值，由于该理想值是取下辖各区市县的平均值，因此全市总体城市存量土地供应比率高于各区县的平均值，这说明广安市权属建设用地管理比较规范、合理。

四、政策启示

根据本次评价结果，结合广安市城市建设用地节约集约用地存在的主要问题，提出如下两点点政策措施建议：

(1)充分抓住本轮土地利用总体规划调整完善的契机，摸清当地本轮土地利用总体规划的执行情况，总结分析本轮规划实施成效和存在的问题。充分结合目前城市建设用地规模与经济投入、产出、人口规模存在的不协调问题，谨慎调整城市建设用地新增速度，科学确定年度新增建设用地增长规模；合理调整原有新增建设用地和有条件新增建设用地布局，坚决改变用土地换经济增长的模式。

(2)建议相关管理部门按照广安市区域发展总体战略以及各县市区的土地资源现状条件、经济社会发展阶段和发展战略定位的差异，重新梳理中心城区和所辖县市区的土地利用分区，有针对性的制定出符合各区县的差异化土地利用政策，明确各区域土地利用管理的重点，从而指导各区域土地利用管理、调控，不断提升各区域科学发展的用地保障能力，不断优化全市土地空间布局，促进经济、社会、人口、资源协调发展，全面提升全市建设用地集约利用整体水平。