构建"五位一体"体系 为社会化养老服务提供新思路

· 上海市民政局福利处处长 陶继民

2005年，上海率先提出了构建“9073”养老服务格局的发展思路，2014年，上海进一步提出了建设涵盖“养老服务供给体系、保障体系、政策支撑体系、需求评估体系、行业监管体系”的“五位一体”养老服务发展目标，探索社会化养老服务发展的新思路、新模式，为全国建立新型养老服务体系提供了重要经验。

一、构建养老服务供给体系,解决总量不足的问题

1.以规划推动养老服务设施建设。2014年出台的《上海市养老设施布局专项规划（2013-2020年）》明确了全市养老设施建设的总体目标、规模总量、空间布局等；同时，各区结合区域实际，编制了区级养老设施布局专项规划，并按照规划逐年推进养老服务设施的建设落地。市、区两级规划为上海养老服务设施的建设提供了顶层设计和法制保障。

2.创新符合特大型城市特点的养老服务供给模式。上海中心城区寸土寸金，新建养老机构成本高、周期长，而老年人又非常期待在自己熟悉的环境中养老。为此，上海探索了“长者照护之家”和社区综合为老服务中心两种社区嵌入式养老服务。

3.发挥乡里乡亲的优势，提升农村养老服务能级。在农村地区，以村民小组为单位，利用农村闲置房屋建设睦邻点，为邻近居住的农村老年人提供“不离乡土、不离乡邻、不离乡音、不离乡情”的互助式养老。截至2017年底，上海共有330余家社区养老服务组织为有需求的老年人提供居家养老服务，其中12.02万名经济困难老年人享受养老服务补贴；500家示范睦邻点在农村地区发挥引领作用。

二、完善养老服务保障体系,解决支付和配套短缺的问题

1.提升老年人养老照护支付能力。老年人养老照护的支付能力是促进养老服务发展的根本杠杆。2004年起，上海实施养老服务补贴制度，为经济困难的老年人提供养老服务补贴。2017年，上海率先在三个区开展长期护理保险制度（以下简称“长护险”）试点，2018年1月在全市全面推开。截至2018年8月底，上海长护险服务对象已达14.5万人，服务人次达228万人次。

2.全面加强医养结合。医疗需求是养老服务需求重中之重。2015年，上海出台《关于全面推进上海医养结合发展的若干意见》鼓励养老设施与医疗设施整合设置、邻近设置。2017年底，全市703家养老机构中有内设医疗机构的共283家，占总数的40.26%；对无法内设医疗机构、也无法与医疗机构邻近设置的养老机构、社区托养机构，与社区卫生服务中心或者其他医疗机构签约，2017年底已实现签约服务全覆盖。

3.推进养老护理员队伍建设。2014年底，《上海市养老护理人员队伍建设（专项）规划（2015-2020年）》出台，2017年，《关于加快推进本市养老护理人员队伍建设的实施意见》登场。文件涵盖养老护理人员职业发展、招录使用、培训补贴、薪酬激励以及技能考核和评价机制等不同方面。

4.发挥信息化对养老服务支撑保障作用。随着养老机构日常管理服务系统、统一需求评估系统、居家养老服务系统的相继启用，上海为老服务综合信息平台也将问世。目前，一批以“智慧养老”为特征的社会组织已经将物联网、云计算等信息技术运用于养老服务。

三、健全政策支撑体系,助力养老服务良性发展

1.加强养老服务法制化、规范化、标准化。2014年6月，《上海市养老机构条例》正式实施，这是我国第一部养老机构方面的地方性法规。2016年5月1日实施了《上海市老年人权益保障条例》。2010年2月出台《社区居家养老服务规范》；2013年、2014年，陆续发布《老年照护等级评估要求》《养老机构设施与服务要求》《养老机构应用标识规范》等地方标准。

2.规范基本养老服务收费政策。2014年6月，市物价局和市民政局联合出台《上海市养老机构服务收费管理暂行办法》，明确不同类型养老机构服务收费的组成部分、定价要求等。2016年，新的《上海市养老机构服务收费管理办法》修订出台。

3.完善养老服务扶持政策。《关于推进本市“十三五”期间养老服务设施建设的实施意见》明确对新增养老服务设施给予一次性建设补贴。同时，“以奖代补”政策为非营利性养老机构的日常运营予以补贴。 2017年推出的“社区养老服务机构责任险”也减轻了养老服务机构的运营风险。

4.落实税费、公用事业性等收费减免政策。2014年6月，市发改委和市民政局联合出台了《关于本市养老机构执行水、电、燃气、有线电视等价格标准的通知》，明确各类养老机构使用水、电、燃气、电话，均可按照居民生活类价格标准收费；养老机构使用有线电视，按照本市有关规定，享受付费优惠。

5.完善推动多元主体参与养老服务业发展的有关政策。2016年，市民政局会同市工商局制订《关于本市养老服务业企业登记管理的实施意见》，对养老服务企业的登记在企业名称、公司法人类型、投资主体等方面予以放开、简化操作流程。截至2018年6月底，新设立养老服务企业共236家。2017年9月，《关于本市公建养老服务设施委托社会力量运营的指导意见（试行）》出台，以推动社会力量参与运营政府投资新建或新租赁改造的养老服务设施。

四、建立统一需求评估体系,解决养老服务供需不平衡的问题

统一需求评估体系注重整合养老机构、社区居家养老服务设施、老年护理院、社区老年医疗护理站、社区生活照护站等多个养老服务资源。通过使用统一的信息管理系统，由第三方评估机构和评估队伍实施统一口径的老年照护需求评估。截至2018年6月底，上海累计申请12.6万人次，已评估10.4万人，符合长护险照护等级9.5万人。

五、建设行业监管体系,把控养老服务的各个环节

1.加强准入监管。为方便养老机构办理设立许可申请，先后拟定《养老机构设立许可手册》《养老机构设立许可指南》。同时，养老机构设立许可信息系统实现设立许可业务全部线上运行。

2.强化日常监管。市民政局、市公安局联合组织培训、持续开展消防安全专项治理，确保养老服务安全底线；市食药监局、市民政局联合印发《关于加强养老用餐服务食品安全工作的通知》，规范养老服务的用餐安全。并组建养老机构督导员队伍作为提升养老机构管理和服务水平的第三方力量。

3.加强行业自律。积极发挥行业组织的作用，开展对养老护理人员的培训、等级鉴定。建立养老机构等级划分和评定制度，对养老机构的人员配备、设施设备条件、管理水平、服务质量、社会信誉等进行综合评估。

4.加强社会监督。把信息公开作为加强行业监管的突破点和突破口。2016年4月，依托962200社区服务热线，设立市养老服务机构投诉热线，接受市民举报、投诉和建议。各区实施养老机构年度服务运行情况公示制度，接受社会公众监督。为强化信用约束机制，《上海市养老机构失信信息归集和使用管理办法》出台。

5.开展专项行动。2017年以来，市民政局联合市公安局、市消防局、市卫计委、市质监局、市食药监局等部门联合开展养老机构服务质量建设专项行动，对养老机构地毯式大检查，并按照“一院一策”，逐项整改。