政府购买服务中的政社关系—理想与现实

(东华大学人文学院 上海 200051)

政府购买社会组织服务过程，是培育壮大社会组织的过程，也是政府与社会组织关系重塑与调整的过程。但是，作为“交易”双方，同样面临信息不对称和道德逆向选择的问题。强势的政府购买服务，容易令社会组织迷失自我，对政府资金和资助政策产生“结构性依赖”和政策性追逐，所谓的“合作伙伴”关系其实已沦为“合作伙计”关系；而弱势的政府购买服务，又容易使承接政府购买服务的社会组织背离政策设计的初始目标，出现“志愿失灵”。因此，在政府购买社会组织服务中，如何把握好政社关系的度，不仅关系到购买服务的效率和质量，而且关系到社会组织治理的规范化。浦东新区在政府购买服务过程中既积极推进政社分离，使社会组织成长为“弱政府依赖型”组织，实现“政府主导下的独立自主型政社关系”；又率先建立购买服务机制，培育社会组织，形成了“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的公共服务供给模式，实现“契约制下的共生伙伴型政社关系”，成为了全国范围内政府购买服务中政社关系处理的典范。本文以此为分析样本，希望因小见大，见微知著。

一、政府购买社会组织服务中的政社关系：理想图谱

理想愿景中的政社关系导向必然意味着政社双方的良性互动，是一种横向平等合作的契约式关系。政社双方购买过程中平等独立，彼此依赖。在这一互动过程中，政府、社会组织以及公众都能实现共享服务成果。

(一)合作伙伴关系

合作伙伴的内涵在于双方尤其是社会组织处于独立地位，彼此平等。意味着政府的权威和社会组织的独立关系在一种重构的新秩序下相互契合。这种政社伙伴合作机制的价值，不会因为双方本质属性的差异而互相排斥，实现社会利益的最大化是政社双方的共同使命。

(二)优势互补关系

根据资源依赖理论,组织不可能拥有自身所需要的所有资源，所以组织之间必须进行资源交换。政府与社会组织作为不同的组织类型，势必会存在各自所具有资源的优劣势。[1]例如政府具备制度，资源等优势，但也会有公共产品提供不足、专业性不够等劣势；同样，社会组织具备提供社会服务灵活性、专业性等优势，但也有资源不足、合法性尚缺等劣势。从资源共享的角度考虑，政社双方在这个层面上，便能够实现两者的优势互补。

在互补型的关系中，政社双方都需要用他人的“长处”补自身的“短板”，这种潜在的联结无形中就会强化双方的有效沟通，使得双方为了生存或者发展的需求而去依赖对方的资源共享，采取相同的行动策略，从而实现相得益彰的成效。最终将这种优势互补关系导向下的正向联结，服务于社会大众，实现“1+1>2”的社会影响力。

(三)共生共享关系

共生共享是在合作伙伴关系的基础上，更侧重强调政社双方能够实现有效的互补，相当于合作伙伴关系与优势互补关系的结合，在该模式下最大的受益者是社会公众。政府与社会组织的“共生伙伴”关系是一种协作程度高，依赖性强并且强调双方主动性的状态。

社会组织自身有很强的自主性，同时为了实现更好的生存发展以及天生的宗旨使然，也会一定程度上依靠政府购买服务；政府也因其供给能力有限而依赖于社会组织提供多样化的服务，并为社会组织的有序发展营造良好的空间和环境。[2]

二、政府购买社会组织服务中的政社关系：无奈现实

然而基于我国的具体国情，宏图式的政社关系在中国特有的自上而下的“压力制”考核、长期政府主导的模式以及社会组织对政府主导的反感、内部管理不完善，出现“志愿失灵”等现象下还难以建立，当前的政社关系与理想状态下的政社关系相距甚远。

(一)合作伙计关系

受中国长期以来的“压力型体制”影响，政府官员的强烈政绩观导向使政府对社会组织滋生出强烈的控制欲望。地方政府为彰显政绩而高涨的热情转化为采用行政力量推进政府购买服务，甚至通过硬性指标驱动社会组织发展。在这种导向下，政府必然渴望寻求与社会组织的合作。

社会组织由于自身的社会认可度低以及资源来源渠道狭窄等问题，也必须依附于政府的强大。然而这种被动依附的地位，导致社会组织只能承担填补政府职能转变而遗留下来的剩余空间。

虽然在这种关系中，政府与社会组织处于合作模式下，但是政府与社会组织并未处于平等对话平台，社会组织并不具备独立自主性，也很难依靠一己之力开辟生存发展空间。政府对资源掌控的强大与社会组织的弱小，使得在政府购买服务过程中呈现出政府强势主导与社会组织弱势依附的强烈对比。社会组织只是形式上独立于政府，然而实质上自主性受到显性或隐性控制手段的打压，使其成为协助政府提高绩效获得升迁机会的有力资本，汲取社会治理资源、化解社会矛盾的重要工具。社会组织只沦为了政府的助手，在服务标准制定以及政策规划上都丧失了独立的话语权。显然这种模式下政府与社会组织是一种貌合神离的合作伙计关系。

(二)简单依赖关系

我国社会组织登记注册的双重管理体制导致浓重的政府控制倾向。由于这个规定导致大多数社会组织难以寻找到挂靠单位，而无法获得合法身份。因此，多数社会组织会积极依靠政府，以获得合法地位，这就在制度上形成了双方之间潜在的、甚至是强烈的依赖关系。

此外，依附政府的社会组织不仅享有制度上的优势，在资源获取、中标资格上也占有极有利的地位。我国政府购买服务，在服务购买事项承接招标对象的选择上，往往青睐体制内的社会组织。而这种简单的主动依赖，企图一劳永逸的政社关系必然导致关系失衡、僵化，政社双方陷入恶性发展的无底洞。

(三)分离自主型关系

现实困境除了社会组织被动、主动地依赖政府以外，部分社会组织正是介于反感中国政府在购买服务中的强势控制欲望，试图呈现出极弱的政府购买服务依赖，寻找真正意义上的自治。然而这类社会组织由于资金筹措不足，存在“家长式作风”导致的管理不善等问题，难免造成“志愿失灵”的现象以及政府与公众对其有能力的不信任。

此外，社会组织虽然接近群众，但是我国的社会组织目前呈现鱼龙混杂的状态，大部分社会组织都缺乏专业能力。社会组织试图在疏远甚至脱离政府的状态下自主生存会面临诸多难以预计的阻力。尤其是基层社会组织，在购买服务实践中，由于与社区居民不熟悉，导致居民更愿意直接找街道或居委会解决问题。政府购买服务中政社双方相分离以谋求自主性的行为，导致双方都难以提供优质甚至是合格的服务，背离政府购买服务的本质宗旨。[3]

(四)“准隶属型”关系

政社关系的现实困境还体现在社会组织对政府的高度体制内依附性而造成的关系错位。社会组织听命于政府部门，而实际上成为“体制内的机构”。政府作为社会组织发展所需资源的拥有者，掌握着资源的配置方式，这种高压式的权力对于社会组织获取社会资源会造成极大的阻力。政府部门的偏好以及意识形态在资源的相互依赖关系中占据重要地位，一旦政府掌握绝对话语权，必然导致这种依赖关系扭曲为不平衡发展的“准隶属型关系”。在这一层面上社会组织的社会合法性被政府的强势以及偏好日渐剥离，双方扭曲为严重不对称的“准上下级”关系。

三、新区政府的政社关系——理想与现实的结合、契合与融合

浦东新区的政社关系之所以能走在全国的前列，在于率先建立并不断完善购买服务机制，以契约合作制的形式将政府与社会组织绑定在一起。强调政社双方互补共生，互利双赢，实现理想与现实的高度融合。

(一)政府主导型

在政府购买中，政社之间形成良性的关系必须以双方地位平等独立为前提，其次以政府主导为意志。同时这种独立自主并不意味着政社双方毫无联系，而是通过独立提升双方的服务水平，最终以服务大众为目标。社会组织不是政府的衍生品，也不否决政府的主导性地位。独立但不冲突，平等但不绝对，继而达到彼此在某种高度上的契合。

1.政社相互平等

新区率先制定了专门意见，命令将政府在主体、机构、职能、人员、资产、住所上与社会组织实现有效的“六个分开”，推进政社分离，即社会组织中不存在行政隶属等关系。早在2013年有24名处级以上领导干部和26名处级以下政府部门工作人员相继退出社会组织，依法界定社会组织与政府及其职能部门的关系。在政社分离模式的推动下，社会组织能够独立核算财务以及自主运营资产，有独立的工作场所，为社会组织的自我发展提供有利保障。

2.政府主导购买

浦东新区适时调整政府自身定位，在购买过程中扮演主导者的角色，负责宏观政策的下发以及通过公开招标的形式选取有能力的社会组织承接服务。新区将原来由政府直接举办的，为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成。

2017年新区公布了最新的社会组织承接政府购买服务的资质目录，总共涵盖340个社会组织。在“项目直接购买”的基础上，政府还通过组织社会组织参与“公益项目招投标”等形式，赋予社会组织更多的活力。①

3.社会组织一定程度上自主承接政府购买

新区社会组织在政府购买服务过程中积极整合各种社会资本，在坚持政府主导的前提下，实现独立，通过表面的分离实现内里的结合。

例如恩派，一个公益支持性的社会组织。虽然最初通过政府购买服务的方式建立，但新区政府一开始就致力于提高新区内社会组织承接政府购买服务的竞争化程度，加上NPI不断增强自身的自主性，在与政府的合作互动中便获得了越来越多的话语权。如今不仅业务范围辐射全国，还与联想集团、世界银行等国际的企业建立了合作关系。

以恩派为代表的社会组织既避免了为了迎合政府需求而忽略服务质量的倾向，始终恪守初心；又建立起有效的治理结构，积极寻求多元化的资金保障。因此新区社会组织在承接政府的购买服务时，大大降低了对政府的依赖程度，并且有能力丰富业务领域，追求专业化。

(二)契约共生型

“契约制”是新区政社关系的另一特征，即通过契约方式规范政府与社会组织之间的责任关系。一方面赋予社会组织与政府平等的法律地位，在此基础上，双方订立契约，明确双方的权责范围。另一方面，社会组织必须认可和接受政府的问责监督，政社双方根据契约订立实现彼此的高度融合，让紧密结合的政社关系由理想逐步变成现实。

1.契约制下政社关系的特色实践

新区将部分社会管理和社会服务职能，通过公开招标等方式，以项目运作的形式，由社会组织承接政府让渡出来的社会公共服务。这种新型的公共服务方式包括三个内容：预算管理、契约式管理和第三方评估。

预算管理是指将购买公共服务的费用纳入预算；契约式管理是指政府和社会组织的责任、义务以及服务要求，全部在合同中体现；第三方评估是指委托第三方专业机构，对社会组织承接的项目“合作前”有资质审查，“合作中”有跟踪了解，“合作后”有社会绩效评估。合同制的确立意味着这份合同成为处理政社关系的依据，明确双方权责。形成一种新型契约关系，实现精神契合与灵魂的结合。

2.协作供给公共服务

政府因为自身的供给能力无法满足人们多元化的需求，需要一定程度上依赖社会组织提供多样化的服务。另一方面，社会组织由于生存要求以及宗旨使然也需依靠政府购买。在彼此依赖的关系中，政社双方都具有很强的合作意愿，融合成为一定意义上的共同体，不断实践着理想状态下政社融合为一体的锐变。

(1)政府寻求社会组织的帮助

新区政府在购买服务的过程中显示出积极的合作意愿，并且率先建立了以项目为导向的新型政府购买服务机制。政府各职能部门将购买公共服务资金列入部门年度预算，对购买服务项目实行双向评估。相关数据显示，2013 年政府购买服务预算金额达到 24.2 亿，2014 年同口径数字达33.8 亿，增长近40%。2015年新区《政府工作报告》中指出要扩大政府购买公共服务：凡属事务性管理服务，原则上都引入竞争机制。鼓励社会力量参与公益性事业，提高公共服务供给效率。

(2)政府积极扶持社会组织

社会组织由于自身供给能力、资源获取能力等不足，并不具有完全独立承接政府服务的能力，这就要求政府在这一过程中提供资金、机制等方面的帮扶。

在资金层面，2016年度新区政府向上海市浦东新区志愿者协会、上海浦东新区周浦镇居家养老服务中心等在内的90个符合要求的社会组织总共发放了644.76万补助。②

此外，新区政府通过创新互动机制，形成各街镇社会组织服务中心“传帮带”的互动小组，建立起具有浦东特色的互动增能发展模式。该模式以6个功能比较完备的街镇社会组织服务中心为网络核心，其余各街镇分属这6个街镇。帮助社会组织解答在成立、发展等方面的困惑。同时，通过系列培训、专题讲座等形式，不断提升社会组织承接政府购买服务的能力。

(3)社会组织主动寻找政府购买

大多数社会组织为了基本生活来源，需要依靠政府购买，获得生存发展空间。此外由于社会组织的公益性和非营利性，使它希望能通过政府购买，为大众提供高水准的公共服务，实现自我价值。在这种与生俱来的生存需求下，新区社会组织积极承接政府购买的项目，例如上海公益社工师事务所，经常与政府签订购买公共服务的项目合同，接受政府委托，承接从居委会剥离的一些社会工作。事务所承接政府项目既提高了公共服务水平，又带来资金积累以及社会信任度。

3.借助政社互动平台

新区搭建浦东市民中心进行购买社会组织服务招标与签约等活动，架起了政府与社会组织之间的桥梁。新区各政府部门购买民间组织服务的项目信息都将通过市民中心这个平台对外发布，逐步形成以项目为导向契约式的政府购买服务机制。另外借助区长网上办公等网络平台，形成了政社的即时交流，社会组织可以在网上展示相关主题以及自身的能力，方便政府进一步了解公众的需求以及社会组织的能力，为政社互动局面的形成提供有利保障，为政社双方的双向联结、深度融合保驾护航。

【注释】

①上海社会组织浦东新区.浦东新区社会组织承接政府购买服务资质目录(2017)[EB/OL].http://www.shstj.gov.cn,2017-01-05/2018-05-15

②上海浦东新区.2016年社会组织财政政策扶持经费分配结果(2017)[EB/OL].http://www.pudong.gov.cn,2017-01-05/2018-05-18