承诺与行动的鸿沟：马克龙政府的环境气候政策

孟子祺

内容提要 在全球治理中，法国一直以来都是应对环境气候问题的排头兵，不仅积极参与国际气候谈判和多边气候治理，同时也持续推进国内能源和生态转型。2017年5月，刚成立仅一年时间的“前进运动”的候选人马克龙获得了总统选举的胜利。马克龙在其竞选期间和当选后，表达了在环境气候问题上雄心勃勃的设想。然而执政一年以来，其多数环保主张和承诺并未真正兑现，因此遭到了学界、媒体和民众的质疑与批评。马克龙虽然一直声称自己是环保主义者，但法国未来的环境气候政策仍存在变数。

引 言

2017年5月7日，“前进运动”(En Marche !)候选人、当时年仅39岁的法国前经济部长埃马纽埃尔·马克龙赢得总统选举，成为法兰西第五共和国历史上最年轻的总统。2016年4月，马克龙创建了中间派组织“前进运动”。在马克龙赢得大选的次日，即2017年5月8日，“前进运动”更名为共和国前进党。同年6月，共和国前进党又获得了国民议会选举的胜利，成功占据了本届议会中的多数席位。马克龙执政一年多以来，频频推出社会经济改革方案，涉及劳动法、财政税收、教育、移民、铁路、医疗等多个重要领域，在法国掀起改革风暴。共和国前进党成立的时间虽然只有两年，但其取得的成就确实令人瞩目。

自全球环境和气候治理开展以来，法国在这一议题中的表现都非常积极，可谓是欧盟阵营中的急先锋，2001年2月19日颁布的第2001—153号法律更是将减少温室效应和应对气候变化列为国家优先级事务。因为法国自身减排压力小，在气候治理中有突出的优势，所以法国政府历来都将应对气候变化作为其追求大国地位和增强国际影响力的重要途径。尤其是2015年，在法国政府的大力推动下，在巴黎举行的第二十一届联合国气候变化大会通过了具有重大意义的《巴黎协定》，基本确定了2020年后全球气候治理的制度路径，被誉为法国当代外交的重大成果。美国前副总统戈尔甚至评价说，法国在巴黎气候大会中的表现是其出席这类会议20多年里见过的“最高超的外交技巧”[注]赵灵敏. 《巴黎气候会议为何能达成协议》. 华夏时报，2015-12-26. http://www.chinatimes.net.cn/article/52718.html. 访问日期：2018年9月26日，下同。。马克龙一直以环保主义者的形象示人,当选总统后，也将应对气候变化作为进行外交、在国际舞台上提升国家影响力的主要筹码。他曾多次在公开场合发表言论，彰显自己推进环境保护和能源转型的决心。但当选以来，马克龙却未在国内真正做出令民众满意的有利于环境气候治理的举措，有一些政策甚至是历史的倒退。

一、马克龙在环境气候问题上的雄心和承诺

2017年2月，面对美国总统特朗普对气候变化的质疑和缩紧国内气候政策的行为，马克龙曾在推特上发布英文演讲视频，邀请气候变化研究领域的美国专家到法国来从事研究和生活。他说：“我知道你们的新总统怀疑气候变化，决定削减相关预算和项目、忽略你们的倡议，但我毫不怀疑气候变化……请你们到法国来，法国欢迎你们，法国是你们的国家。我们热爱创新，需要创新人才参与有关气候变化、能源尤其是可再生能源及新科技的工作。”这个视频被广泛转发，马克龙当时作为总统候选人，代表法国进行的表态给人留下了深刻的印象。

在竞选期间，马克龙有关环境和气候的主张主要有以下四点[注]Macron E. 《 Le programme d’Emmanuel Macron pour l’environnement et la transition écologique 》. En Marche, 2017. https://en-marche.fr/emmanuel-macron/le-programme/environnement-et-transition-ecologique.：第一，生态税收方面，在欧盟内设定统一的碳税上限。第二，农业方面，投资50亿欧元用于农场的现代化改造项目；禁止使用杀虫剂、草甘膦除草剂和内分泌干扰素。第三，在能源方面，为减少空气中的颗粒污染物，五年内逐步提高柴油税，直到柴油税与汽油税持平；推广电动汽车的普及，给购买电动汽车的民众予以奖励，完善充电桩等基础设施建设；支持可再生能源的发展，到2022年，将风力发电和太阳能光伏发电量提高一倍；给制造日期在2001年以前的家庭汽车补贴1000欧元以鼓励置换混合动力汽车或非柴油车；减少核能比重，到2025年，将核能发电的比例减少至50%；五年内关闭所有的燃煤电站；到2040年不再为法国的碳氢化合物、石油和天然气的开采颁发许可证；禁止页岩气勘探和开采，不再颁发新的勘探许可证；帮助中小企业减少能源消耗；推动建立欧洲能源统一市场。第四，可持续发展方面，提高碳税，目标是到2030年达到100欧元/吨；成立一个包括主权国家、地区、私营部门、公民社会在内的新型国际环境组织；开启新一轮谈判，制定全球环境协定；努力使法国成为国际生态转型和应对全球气候变化的领导者；同其他国家及非国家行为体建立联盟以促使美国留在《巴黎协定》的框架中；使一年中的空气污染天数减少一半；吸纳其他国家的环境和气候领域专家，为他们的到来提供便利等。

马克龙成功当选总统后，随即任命著名环保专家尼古拉·于洛(Nicolas Hulot)为生态转型部长，其在政府中的地位仅次于总理和内政部长，是本届政府中的第三号人物。这一任命给外界传递了一个积极的信号，增强了民众对马克龙重视环保事业的信心。2017年6月1日美国正式宣布退出《巴黎协定》给了法国一个在国际舞台上表态的机会。就在美国宣布退出的几小时后，马克龙便再次邀请对特朗普的政策心怀不满的美国科学家前来法国，并提出“让地球再次伟大”(Make our planet great again)的口号。马克龙也成为了第一个针对美国退出《巴黎协定》发表观点的国家元首。一周后，法国政府专门设立网站，给出了具体的项目计划：引进约50名高水平外国气候科学家，为每人提供3至5年资助，每人总计约合150万欧元的直接资助，还有其他物资支持。

同年7月，马克龙在德国汉堡出席二十国集团峰会期间提出在巴黎举行纪念峰会，以进一步推动落实《巴黎协定》，尤其是为气候行动融资寻求具体途径。2017年7月6日，于洛推出了《气候计划》(Plan climat)，旨在加快能源和环境转型进程，巩固《巴黎协定》的成果。这份计划中确定了六大目标：坚定执行《巴黎协定》中规定，通过改善法国民众的生活质量实现低碳生活，终止化石燃料的使用并且到2050年实现碳中和，使法国成为绿色经济第一大国，提高生态系统和农业的发展潜力，促进全球气候外交。

2017年12月12日，在《巴黎协定》签署两周年之际，由法国、联合国和世界银行共同主办的“一个星球”气候峰会(One Planet Summit)在巴黎举行，目标是为气候融资寻找具体的解决途径。法国邀请了60多位国家元首和政府首脑以及来自国际组织、非政府组织、企业、研究机构、地方政府的近4000名代表参会。马克龙在峰会的开幕式中呼吁：“我们正在输掉这场斗争……我们必须迅速行动起来，所有人都要为气候变化问题作出努力。”[注]Macron E. 《 Discours introductif du Président de la République au One PlanetSummit 》. Elysée, 2017-12-12. http://www.elysee.fr/declarations/article/discours-introductif-du-president-de-la-republique-au-one-planet-summit/.在这次峰会中，与会各方共同达成了12项行动决议，为气候融资注入了新的活力。马克龙在“一个星球”气候峰会中成功吸引了全球的目光，他借助特朗普在气候问题上实施孤立主义政策和德国总理默克尔在国内政治地位处于弱势的契机，试图在国际舞台上充分占领气候环境问题这块高地，力求将法国定位为气候变化问题上新的引航者。而且，就在“一个星球”气候峰会召开前夜，法国政府宣布了资助名单，成功引进了18名来自其他国家的气候学家到法国进行研究和工作，其中多数来自美国的学术机构或隶属联邦政府的实验室，另外也有来自加拿大、印度和欧洲其他国家的学者。法国格勒诺布尔环境地球科学研究所(LGGC)的古气候学家弗雷德里克·帕勒南(Frédéric Parrenin)指出，尽管18位科学家不会创造一场“革命”，但这个项目具有高度的象征意义，即法国在推动气候政策方面发挥了主导作用。[注]张章. 《法国气候项目吸引大量国外人才》. 科学网，2017-12-13. http://news.sciencenet.cn/htmlnews/2017/12/397075.shtm.

二、法国当前的环境气候政策及实施情况

虽然马克龙在竞选时许下重诺，在国际舞台上也一直保持着一个环境斗士的姿态，频频为环境问题奔走发声，但是在任命于洛为生态转型部长后，马克龙在国内环境领域鲜有具体动作，不免令人失望。在一些法国环保组织看来，他们的总统“只会说漂亮话，但做得并不够”。[注]Toussay J. 《 Emmanuel Macron joue au leader écolo l’international, mais que vaut-il en France sur ce sujet ? 》. Huffpos, 2017-12-10. https://www.huffingtonpost.fr/2017/12/10/emmanuel-macron-joue-au-leader-ecolo-a-linternational-mais-que-vaut-il-en-france-sur-ce-sujet_a_23300320/.

首先，法国的去核化进程被推迟。根据2015年出台的法律，计划到2025年将法国电力生产中的核电比例从75%降低到50%。但于洛在2017年11月7日宣布无法在2025年前实现这一目标，除非推迟关闭仍在法国使用的4座燃煤电厂。更糟糕的消息是，2016年停止工作的法国费斯内姆(Fessenheim)核电站的2号反应堆重新启动。法国之所以减排压力小，能在国际气候谈判中轻松承诺严格的减排要求，很大程度上归功于国内的核能使法国的温室气体排放量稳定在很低的水平上。此外，核能出口也是法国财政的重要来源之一。所以核能对于法国来说，不仅是应对气候变化的工具，更是能源安全和出口创汇的良方。[注]Szarka J. 《 Climate policy in France, between national interests and global solidarity? 》. Politiques européennes, 2011, Vol.1, No. 33 : 169.因为核能在法国经济中发挥着特别的作用，所以历届政府都难以真正摆脱对它的依赖。目前来看，去核化对于马克龙政府来说也是一大难题。

其次，对农民而言，2017年9月21日通过的《欧盟—加拿大自由贸易协定》(CETA)和正在商讨的与南美洲国家的自由贸易协定使从事畜牧业的人口面临极大冲击，即使实施配额制，法国农民也将面临严峻的威胁，虽然协议刚刚开始实施，但其长期影响不得不令人担忧。马克龙在2017年承诺将在三年内彻底禁止草甘膦除草剂和内分泌干扰素的使用，减少农业对这些产品的依赖。于洛提出的相关建议在议会投票环节被驳回，至今为止该提议还没有正式写入任何一项法律。

除了去核化速度减缓及延期禁用草甘膦之外，其他领域的一些环境议题的政策也未实现马克龙在竞选时期的承诺。例如，马克龙在承诺中仅说明了禁止在法国本土开采石油、天然气等化石燃料，这就意味着将法国海外省排除在外，例如道达尔石油公司在法属圭亚那的石油开采就丝毫不会受到影响，这让海外省的人民感到自己被国家所抛弃。2017年10月，法国议会虽然通过了2040年以前停止开采碳氢化合物的法律，但是该法律中存在不少便于钻空子的特殊条款。近期开始实行的法国国营铁路公司(SNCF)的改革取消了一些火车线路，铁路货运也将更加紧张，这直接导致汽车旅行和公路运输的增加，从而加剧二氧化碳的排放。

虽然在马克龙当政的这一年间，法国在国内生态能源转型中的表现不尽如人意，但仍然还是做出了一些努力。比如法国政府宣布决定彻底关闭剩下的几所燃煤电站。2018年，生态转型部的财政预算在经过奥朗德执政时期连续几年的不断缩减之后，终于有了回升，达到104亿欧元，而2017年仅为99亿欧元。根据财政规划，到2020年，支持可再生能源发展的资金支持将从目前的55亿欧元上升到65亿欧元；到2022年，碳税将从2017年的30.5欧元/吨上升到86.2欧元/吨。[注]Dagorn G. 《 Écologie : les paroles et les actes de Macron 》. Le Monde, 2017-12-12. https://www.lemonde.fr/les-decodeurs/article/2017/12/12/ecologie-les-paroles-et-les-actes-d-emmanuel-macron_5228561_4355770.html.上述实际预算规划基本符合马克龙在竞选时的承诺。在竞选期间，马克龙一直筹划建设南特的朗德圣母(Notre-Dame des Landes)机场，这一计划遭到环保人士的反对，最后在经过深思熟虑之后，政府放弃了建设机场。接下来，法国生态转型部将会着手进行3部法律的修订，其中包括：第一，《食品法》，将具体讨论禁用杀虫剂和发展生态食品的事项；第二，《交通法》，将具体讨论发展清洁交通工具的事项；第三，《能源法》，届时我们将得知法国将会在什么时候关闭几个核反应堆。[注]Garin V. 《 Un an de Macron l’Élysée : tout reste faire en matière d’écologie 》.RTL, 2018-05-09. https://www.rtl.fr/actu/politique/un-an-de-macron-a-l-elysee-tout-reste-a-faire-en-matiere-d-ecologie-7793316775.

从目前法国的环境气候政策的实施来看，马克龙并非如他在各类场合的发言中所表现的那样是一个真正环保主义者。在竞选初期，马克龙的竞选纲领中就并未将重点放在环境和气候，是所有候选人中对环保这一问题着墨最少的。[注]Carmarans C. 《 Environnement : Emmanuel Macron, un président vert ple 》. RFI, 2018-05-06. http://www.rfi.fr/france/20180506-macron-bilan-environnement-hulot-deception-lobbies-climat-ecologie-lrem-eelv.马克龙在进入政坛之前曾先后供职于财税部门、私人银行。作为银行家，在其执政期间经济和就业是他优先考虑的议题。他不同于纯粹的环保主义者，不会将保护环境、保护地球作为首要目标。如今，马克龙和法国政府正面临着经济增长缓慢、民意支持率持续走低、经济和社会改革进展缓慢等困境，这些现实的问题更决定了保护环境与应对气候变化不会是马克龙政府当下的首要议题。

马克龙之所以重视环境气候问题也是因为生态问题影响国内的经济发展，同时具有重要的战略意义和外交意义。法国若想在全球治理中占据领导地位，就必须承担起特殊的责任，做出表率。提升全球领导力是法国一直以来的追求。早在20世纪末就有学者分析了环境气候议题中的领导力，认为具体体现有3种：第一种是结构型领导力，即利用经济和政治的影响力推动谈判；第二种是工具型领导力，即利用外交手腕来建立联盟和谈判结构，以实现共同目标；第三种是方向型领导力，即通过示范来实现领导全球行动。[注]Benedick R. Ozone Diplomacy. Cambridge: Harvard University Press, 1998: 125-149.法国减排压力小，可再生能源发展优势突出，所以在减排目标的设定中向来表现积极，给其他国家做出了示范。虽然马克龙当政后并未在环境气候领域带来翻天覆地的新变化，但是他懂得利用环保这一议题在选举中推销自己和自己的政党，在国际社会中推销法国。

结 语

美国退出《巴黎协定》，对全球气候治理提出了很大的挑战，也为《巴黎协定》的履约增加了极大的不确定性。但同时，这也是法国的一个机遇。美国一直以来都占据着全球治理中的领导地位，在美国逐渐退出一些国际组织和多边协议之后，让那些试图在国际上提升影响力的国家有了更多的展示空间，法国正是其中之一。美国退出《巴黎协定》后，马克龙是全球的领导人中反应最为迅速的，法国若能抓住机会，未来将有望在全球气候治理进程中扮演更为重要的角色。

但与此同时，法国国内的环境保护和应对气候变化进程困难重重。2018年8月28日，一直以来颇具威望的法国生态转型部长于洛在法国电台的直播节目中突然宣布辞职。自上任十五个月以来，于洛认为环保改革进程过于缓慢，因此作为环保理想主义者的他深感无力和挫败。同时他也指出，马克龙与法国政府虽对他十分倚重，但从未优先对待环保议题。于洛的离职引起了法国社会各界的广泛关注，也使法国环境气候政策的未来走向更加扑朔迷离。

虽然马克龙在环境气候问题上的雄心壮志在法国国内的落实并不尽如人意，进程缓慢，但是可以相信的是，马克龙在法国国内开展能源生态转型的大方向不会变。马克龙当政才仅经历了一年的时间，评价一位总统不能仅凭他执政第一年的表现就做出判断。马克龙能否在五年任期内顺利推行各个领域的改革，平衡利益冲突，并取得预期的效果，仍有待观察。