水利工程咨询企业在PPP模式下参与项目建设的思考

2018-04-02吴雪雄

浙江水利科技 2018年2期

吴雪雄

（浙江广川工程咨询有限公司，浙江杭州 310020）

1 问题的提出

传统水利市场的工程建设项目管理通常由政府主导，其中，最常见的模式是在项目所在地成立建设单位，并由其履行项目法人和业主的职责，主要任务是负责项目前期的立项、可行性研究、初步设计、投融资及政策处理工作；必要时，在现场组建工程建设项目管理机构（非社会法人）或委托项目管理单位（社会法人企业），负责实施阶段的工程建设项目管理工作，主要任务是工程设计与施工发包、施工管理、验收移交等工作。此模式的缺点：一方面，建设单位市场化不够，不能完全履行项目法人职责，需要授权项目管理单位（社会法人）作为代建单位来运作；另一方面，项目资金有缺口时，引进私有资本较困难，需要以政府信誉或项目本身作担保，寻求银行融资。

随着国家投资融资领域改革的不断深入，私有资本在水利工程建设市场的比重不断加大，进入了私有资本与国有资本共同运作的PPP时代；PPP模式下建立怎样的建设管理模式，以便更好地与现有的体制机制接轨，成为当前建设管理领域的新课题。很多地方政府没有经验，存在工程建设项目容易被私有资本操控的风险，即项目在不规范招标投标程序下，以EPC（设计施工总承包）模式发包给拥有私有资本的企业；或者干脆捆绑销售，即“私有资本”的投资以“做EPC”为前提，操控建设单位。这种建管模式，由于投资方没有相应资质，或者市场竞争不充分，工程造价容易被“放大”，值得思考和探讨。

2 PPP模式的开启，标志着项目法人与业主同体的时代结束

PPP项目的工程建设管理基本模式见图1。

图1 P P P项目的工程建设管理基本模式图

资本的本性是获取利润，私有资本更是如此。但是政府一般拥有水利工程建设项目产权，是项目的业主，也就是即使政府不出资，也应该对水利项目拥有一定的发言权。因此在组建项目法人时，政府可以参照现代企业制度的要求，成为项目法人的股东，即拥有一定的股份，并在项目的决策过程中参与董事会工作，拥有一定的投票权和决策权，以维护公共利益，确保项目在实施过程中符合水利工程的建设要求，实现项目业主与项目法人的有序分离。

项目法人的首要任务是控制投资风险，控制建设资金安全也是工程建设项目建设期政府的重要任务。因此为了监管好项目法人的风险管控，项目法人的注册地一定要选在项目所在地，以确保项目建设资金的安全，通过当地银行可以实时监控资金的流动。只要项目法人是当地所属企业，政府就可以利用市场的监管权对项目的公益性实施监管；而政府不善于选择董事长、总经理，为吸引资金可以根据《中华人民共和国公司法》作适当让步。

政府作为项目业主应当与其他股东签订投资协议，以便更好地约束即将成立的项目法人行为。投资协议能够保护投资各方的权利与义务，保障各方的投资利益，尤其是许多水利工程属公益性项目，一定带有很多强制性的限制条件，如对项目功能、规模的强制性要求，对建设期建设机制的限制条件，建成后的股权交易条件等；又如为了保证工程造价不被“放大”，可以把项目“前期设计工作必须进行市场公开招标”的内容，作为招商引资的强制性条件写入投资协议。为避免风险发生，这些条件均应事前在投资协议中加以说明，以方便私有资本提前评估。

政府会认为，为了吸引投资，只要政府支出被管控，项目如期建成产生效益，把工程造价做大，是“左手到右手”的关系，社会资本投资利润在可接受范围内即可。其实这种把工程造价做大是隐性洗钱的行为，也是一种泡沫经济，对国民经济造成资源错配、社会不公、腐败等伤害，对政府、项目来说其害处不容小觑。

3 为确保公益性PPP项目风险可控，项目法人与项目管理单位将逐渐分立，项目管理单位社会化制度将被接受

成立项目建设单位是为了管控投资风险。通常由资金实力雄厚的投资公司或者施工企业出资组建，并成为在当地工商部门注册登记的有限责任公司。但项目管理单位的选择，则属于建设风险管控，通常是由技术力量雄厚的社会专业中介机构承担，虽然不一定在当地注册，但一定在建设项目所在地建有一支讲技术、懂管理、控质量、管合同的技术团队。在现代管理中，项目管理单位一般通过招标投标方式委托社会法人来实现，也有私有企业通过猎头公司在社会招聘技术人才组建的非社会法人机构。

为了管控风险，政府把部分PPP项目直接委托给社会中介机构和监理单位，分别监督项目管理单位和施工单位，把建管体系搞得非常复杂，这种管理模式，监理单位的行为虽然能得到法律保护，但中介机构监督项目管理单位的行为，没有法律法规保护，往往无法开展工作。即便是监理工作，由于委托方不是项目法人单位，不符合法律规定，因此，有些做法也不受体制保护。因此，这样的建管模式，整个团队效率较低，不宜推广。

最佳的做法是：在投资协议中，明确由项目法人委托独立的第三方作为项目管理单位，一方面项目管理单位对项目法人负责，另一方面利用政府对市场的监督管理机制，使项目管理单位成为在施工单位和项目法人单位之间的一道防火墙。另外法律要求项目法人委托建设监理单位，对施工单位实施监理；但法律同时也规定，监理单位有对政府负责的职任；也就是说，建设监理单位和项目管理单位的选择，可以联合招标，一家承担；这样做一方面符合法律规定，可以减少投资，另一方面可以提高效率，管控政府风险。

4 PMC（项目管理总承包）与EPC（设计施工总承包）等现代建设管理模式，将代替监理单位与施工单位相互制约的模式

PMC加EPC是发达国家较为成功的建管模式。PMC分全过程和实施阶段2类，全过程PMC通常包含项目法人前期的管理工作，如可行性研究、初步设计等。当然PMC只是建设工程项目管理模式的一种，项目管理模式还有项目管理咨询、项目管理服务等。EPC中的E通常是指施工图设计，由于专业的施工队伍，对施工图的理解通常强于设计单位，为了降低施工风险，将两者捆绑在一起是发达国家目前较为流行的做法。

为了引进国外先进的现代管理理念，在PPP模式下，直接用项目实施阶段的PMC承接单位代替项目管理单位，可能会成为一种趋势；而为了吸引私有资金，EPC的承接单位仍会流行由私有大股东承担；有的地方政府为了确保这一模式的实施，将PPP招商和EPC招标进行捆绑。

不管哪种建管模式，公益型项目前期的设计工作（如规划、可行性研究、初步设计），由于涉及资金的规模和造价控制，一般均需要通过市场公开招标加以规范，比如公益性的奥运场馆设计一般均采用公开招标模式。