水利领域PPP模式分类方法及应用研究

2018-04-02林文斌丁青云

浙江水利科技 2018年2期

林文斌，陈宁，丁青云

（浙江省水利水电技术咨询中心，浙江杭州 310020）

1 问题的提出

PPP（Public - Private Partnership），即公私合作伙伴关系，不同的机构和学者对于PPP的定义不同[1-4]。从我国实践看，PPP可以理解为为了完成某个公共事业项目的投资、建设和运营，政府同与社会资本之间形成的相互合作关系，社会资本包括国有企业、外资企业、民营企业等各种类型。目前，国外对PPP的研究主要分为2类，第一类通常从国别经验出发，介绍PPP模式的定义、内涵、潜在优势与存在问题；第二类则从具体项目实施角度，分析PPP模式对项目实施成败的影响机制。国内相关研究兴起于2000年前后，学者们研究PPP模式的定义及分类等[5-7]，一些学者对PPP模式在水利领域的应用也做了研究，提出水利基础设施建设应用PPP模式的建议，针对具体案例研究PPP模式在水利工程应用中的经验等[8-13]。

PPP模式可以表现为不同的运作方式，前人研究中也对各种运作方式进行分类。但是，这些分类方式不一定适用于水利领域，而且，以往研究中并没有针对水利领域进行PPP模式运作方式的分类。考虑到这些分类方法适用的局限性，需要根据水利工程的特点，提出适用于水利领域的PPP模式的运作方式分类，分析不同类型水利工程适用的PPP模式。

2 适合水利领域的PPP分类

世界各国和国际组织对于PPP的分类多种多样[14]：世界银行综合考虑资产所有权、经营权、投资关系、商业风险和合同期限等，将PPP分为服务外包、管理外包、租赁、特许经营、BOT/BOO、剥离6种模式；欧盟委员会将PPP分为传统承包、一体化开发经营、合伙开发3大类；加拿大按照转移给私人部门的风险大小，将PPP分为12种模式。在我国，财政部PPP中心根据项目合作内容、合作期限等具体情况，将PPP分为BOT、TOT、ROT、PFI、作业外包、委托运营6大类；国信研究院提出PPP的三级结构，将PPP分为外包、特许经营、私有化3大类[15]。

参考国外的分类方式，结合国内情况，去除不适合水利工程的PPP模式（BT、PFI等），考虑到水利工程与所有权及风险转移联系密切，并以求分类层次清晰，本文根据水利工程所有权和转移给社会资本的风险大小将PPP分为简化三级结构（见图1）。

图1 P P P简化三级结构图

简化三级结构的第一级根据是否存在资产所有权转移分为社会资本拥有所有权类和政府完全拥有所有权类，其中社会资本拥有所有权类分为部分拥有和完全拥有；第二级根据转移给社会资本的风险大小将政府完全拥有所有权类分为外包类（转移风险小）和特许经营类（转移风险大）；第三级将特许经营类细分为BOT、TOT和ROT。鉴于我国公有制为主体的基本国情以及水利工程的公益性特点，所有PPP类别中，社会资本完全拥有所有权和整体外包的模式主要适用于小型农村水利建设。

2.1 社会资本拥有所有权类

这类PPP项目需要社会资本承担项目的全部投资，分为完全拥有和部分拥有。社会资本拥有所有权类主要包含BOOT和BOO模式。

BOOT（建设 — 拥有 — 运营 — 移交）属于社会资本部分拥有所有权模式，指项目公司对所建项目设施拥有所有权并负责经营，经过一定期限后，再将该项目移交给政府。项目公司既有运营权又有所有权，政府允许项目公司为了融资目的，在一定条件下（一定范围和一定时期内等）将项目资产抵押给银行，以获得更优惠的贷款条件，从而使项目所提供的公共产品价格降低。

BOO（建设 — 拥有 — 运营）属于社会资本完全拥有模式，指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，在合同中注明保证公益性的约束条款并拥有项目所有权的项目运作方式。项目公司不必将项目移交给政府（或可不限时延期移交），目的是鼓励项目公司从项目全寿命周期的角度合理建设和经营设施，以提高产品或服务的质量，追求全寿命期的总成本降低和效率的提高。

BOOT模式与BOO相比，社会资本需要在运营期结束后将项目移交给政府，相对而言，社会资本参与程度更高。如果风险控制相对容易，而且特许经营期较长，采用BOO模式更有利于促成合作；而风险相对不确定，需要政府履行相关的监管责任，则采用BOOT模式更为合适。

通常，社会资本拥有所有权类PPP项目在政府的监管下，项目公司通过向用户收费，收回投资实现利润，并且不具备有限追索的特性，因此社会资本在这类PPP项目中承担的风险最大。大中型水利工程不适用，小型公益性及准公益性水利设施可以考虑。

2.2 外包类

外包类PPP项目一般是由政府投资，社会资本方承包整个项目中的1项或几项，并通过政府付费实现收益，社会资本方承受的风险相对较小。外包分为整体式外包和模块式外包，这是2个相对的概念，并没有本质差别。其基本理念是政府以签订外包合同的方式，将某些作业性、辅助性、专业性强的工作委托给外部企业或个人，以期达到集中资源和注意力于自身核心事务的目的。但是应注意，外包的工作必须便于成果检查。公开竞争的方式利于政府方获得更优的合同条件。常见的O&M、MC都属于这一类。

O&M（委托运营）是指政府部门将存量公共资产的运营维护工作交给社会资本，政府保留资产所有权，支付委托运营费，目的在于引入运营管理团体，以解决新建设施缺乏相应管理经验的人员问题。

MC（管理合同）模式，指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。O&M不负责用户服务，与之相似的MC模式授权包括公共资产的运营、维护和用户服务。

2.3 特许经营类

需要社会资本参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与政府分担项目风险，共享项目收益。特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。项目的资产最终归政府，因此一般存在使用权的移交过程，即合同结束后要求社会资本将项目的使用权移交给政府。主要分为BOT、TOT、ROT三种模式（见表1）。

表1 特许经营类P P P模式表

BOT适合新建水利项目，TOT适合已建成的水利工程出租，ROT适合已经破损、需要一定资金进行改建的水利工程。TOT和ROT主要是为了给存量项目引入资金，如承接地方政府融资平台项目，将政府性债务置换为非政府性债务，有利于化解地方政府性债务风险；BOT覆盖项目的设计、建造、运营全生命周期，可以同时引入私人部门的资金与技术，是中国应用最多的一种PPP模式。

根据项目的实际收益情况，政府可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这需要政府协调好社会资本方的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系。

PPP的主要模式见表2。

表2 P P P主要模式表

3 不同类型水利工程适用的PPP模式

水利工程按其功能和作用分为经营性、公益性、准公益性。经营性水利项目具有明确的收费基础，经营收费能够完全覆盖投资成本，如城市和工业区供水、水力发电等；公益性水利项目为社会大众或社会中某些人口群体的利益而实施，一般难以确定产品或服务的合理价格水平，难以确定收费对象，征收成本也比较高，因此缺乏使用者付费基础，主要依靠政府付费，如防洪、除涝、生态工程等；准公益性水利项目有收费机制，具有潜在利润，但由于其建设和运营直接关系公众切身利益，因而其产出价格由代表公众利益的政府确定，往往无法收回成本，或者由于其他复杂的原因造成市场运行的资金缺口，需要政府通过适当政策和补贴予以维持，如灌溉工程等。

在经营性、公益性、准公益性这3类项目中，经营性项目市场化程度较高，对社会资本的吸引力相对较强，公益性项目没有明确的收益预期，对于社会资本的吸引力较弱，整体上看，经营性项目最适合使用PPP模式的优势。下面具体阐述3类水利工程适用的PPP模式。

3.1 经营性项目

经营性水利项目自身收益较高而且能持续稳定，对社会资本具有较强的吸引力。政府应当注意掌握主动性，在前期充分调研、评估的情况下，如果采用PPP模式能获得质量更优的产品或服务，且有利于政府节省人力和精力以投入到更亟需的工作上，即综合效益最优，那么政府应当开放经营性水利项目市场，在与社会资本的合作中减少行政干预，简化审批手续。政府还应加强对经营过程的监督管理，确保项目产品或服务价格合理，不得利用部分项目具有自然垄断性的特征损害公众利益。

经营性水利项目具有明确的收费基础，故适用于PPP模式中的特许经营模式（BOT、TOT、ROT），社会资本可以通过特许经营的方式收回成本及获取收益，而且基本不需要政府给出重大优惠。然而，对于部分经营性水利项目，地方政府认为采用特许经营模式容易造成暴利和垄断，必须严格监管，则可以选择外包模式，如委托社会资本运营或管理（O&M、MC）。另外，经营性水利项目应禁止社会资本完全拥有所有权的PPP模式，部分拥有的BOOT模式也应谨慎使用，以免造成政府监管不力、行业垄断、损害公众利益的后果。

3.2 公益性项目

公益性水利项目一般社会效益明显，直接经济效益低，其建设和运行费用主要靠财政支出承担，通常不是社会资本参与的重点。政府理应承担起这份社会责任，不逃避不推诿，为这类项目安排合理、长期、稳定的财政预算。公益性水利项目在市场环境下无竞争优势，政府与社会资本的合作主要目的绝不是将责任、财务压力转移出去，而是用有限的财政资金获得更优的公益产品或服务，谋求最大化的公众利益。

公益性的水利项目很难操作特许经营类的PPP模式，因为公益项目基本无经济收益，对社会资本难有吸引力。外包类PPP模式中可选委托运营（O&M）、管理合同（MC），如果条件成熟（社会资本方专业能力强、信誉好、财力雄厚，政府前期调研充分，双方沟通良好），整体外包和BOOT模式更适用公益性项目。整体外包模式可以从设计阶段甚至更早就有社会资本参与乃至包办，同时社会资本还负责配套设施，这样有利于公益项目在全生命周期和各个方面进行核算从而合理评价偿债能力和财务生存能力，以实现微利。BOOT有利于项目公司获得优惠的贷款条件，从而降低公益项目的总体成本，或者以同样成本得到更优产品或服务。

3.3 准公益性项目

准公益性水利项目如果可以剥离经营性部分和公益性部分，则分别针对2个部分选择合适的PPP模式引入社会资本；如果无法剥离，那么原则上大多数PPP模式都是可选的，但是鉴于水利工程的特殊性，选用BOO模式会使社会资本方完全拥有所有权，应谨慎。因此，准公益性的水利项目进行PPP操作时，根据实际情况选择合适的合作模式并不难，而社会资本的回收机制、政府的补贴形式、明确边界条件、增加可调整的原则性条款才更重要。

准公益性水利项目的社会资本回收机制主要包括3个方面：使用者付费、政府付费、可行性缺口补助。使用者付费和政府付费都基于合理的工程水价机制（或工程服务价格机制）和准确的量化方法（如计量设施），还需创新征收方式（如手机付费、银行代收、网络平台）。价格机制应体现水资源的稀缺性和水利服务的价值，并且方便政府宏观调控。使用者付费和政府付费的比例可根据实际情况确定，两者之和至少覆盖建设运营成本。为了确保社会资本的合理收益，政府一般采用可行性缺口补助方法，具体条款根据情况协商，可以是一定数额，也可以设定限值按比例补助。

4 典型案例分析

以江山市峡口水库引水工程PPP项目作为典型案例进行具体分析。根据水利工程建设项目的功能和作用划分，该工程承担城市供水管网建设运营任务，属于经营性项目，这类项目是社会资本愿意投资的领域。该工程中，政府方为了保障民生，即使管网使用单位合理提高水价仍然不能完全支付使用费，但是社会资本方通过收取管网使用费及政府财政补贴的方式能够获取相应的投资回报。

4.1 项目概况

峡口水库引水工程未建之前，江山市城乡居民饮用水主水源为碗窑水库，备用水源为江山港地表水，但近年来碗窑水库水质有富营养化趋势，备用水源水质也难以符合饮用水要求。引水工程建设后，峡口水库将作为主水源，碗窑水库将成为备用水源，可以更大程度地保障城乡供水安全。同时，碗窑水库大坝将进行除险加固，江山市城乡一体化供水主水源必须及时调整。江山市峡口水库引水工程主要建设内容为从峡口水库引水隧洞铺设引水管道经第三自来水厂、莲华山工业园区，至第二水厂，然后连接江山大桥与城区管网，总长38km。项目投资概算核定为23744万元。

4.2 合作模式

为了减轻江山市人民政府财政压力，在缺少资金的情况下推进工程建设，同时利于政府转换职能、提高建设效率，峡口水库引水工程作为PPP项目统一对外公开招标。政府方为江山市城乡住房和建设局、江山市水利局，社会资本方为浙江省基础设施投资有限公司、杭州市市政集团有限公司，江山锦水建设投资有限公司作为项目公司承担项目法人职责。项目建设工期为2014年12月至2017年4月，2015年建设任务为管线铺设5km，投资7000.00万元，2016年基本完成管道铺设，投资13000.00万元。特许经营期10a，期满后，项目公司将设施的所有权、使用权无偿交还政府，即合作模式为BOT。其运作的主要环节如下：

（1）招标投标。先确定招标代理机构，再对PPP咨询服务机构进行邀请招标，在响应代表中确定一家，然后邀请专家细化竞争性磋商公告具体内容，由采购人和评审专家组成磋商小组，严格按照竞争性磋商程序执行，最后确定社会资本方，并对结果进行网上公布和质疑回复。

（2）投资分配。根据江山市政府投资项目评审中心出具的预算初审意见书，项目总投资额为21095.56万元（含专项资金及配套资金），其中前期费用2400.00万元，所有投资由项目公司承担。

（3）回报机制：政府付费。政府根据设施适用的绩效考核情况，逐年向项目公司支付项目使用费和财政补贴。项目前期政府财政补贴每年500.00万元，运营期采取每半年支付1次，根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）文件中政府付费模式项目的计算方法：

第N年某半年项目使用费和财政补贴 = [全部建设成本×（1+合理利润率）×（1+年度折现率）n÷ 10年+运营成本×（1+合理利润率）×绩效考核评分/ 100]×1/2。

（4）融资方式。社会资本方自有资金7000.00万元，其余向银行贷款。

（5）风险分配。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控原则，项目建设、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担；项目设计、法律、政策等风险由政府承担；项目审批手续办理、不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担。

（6）财务分析。根据PPP项目合同，确定合理利润率 = 金融机构5年以上贷款基准利率×（1+ 8%）。

4.3 问题和启示

江山市峡口水库引水工程主要建设内容为修建引水管道，按照管网使用维护绩效考核情况支付财政补贴的方式获取回报。在项目实施过程中，根据实际情况，需要进行管线调整，此项变更将增加项目投资。设计变更是工程建设中常常发生的现象，也属于PPP模式的风险之一。政府与社会资本在合作过程中，合理分配风险是促成项目顺利开展的重要方面。目前，在PPP模式的运作过程中，存在风险分配偏重于定性化，缺乏定量评估的问题。江山市峡口水库引水工程的风险分配规定不够细致，没有制定相应的风险防范措施。建议在实施PPP项目时对可能发生的各项风险进行详细和全面的量化评估。在制定合同时，应该对每一类风险进行评估，比如项目设计风险，规定由政府承担，同时明确承担方式。当设计变更发生时，由政府方负责与设计等单位沟通，评估项目设计变更所造成的投资增加额度，以及可能引起项目工期延迟，并保证资金投入，提高审批效率，如果因设计变更造成社会资本方投资增加，应作出相应的补偿。

4.4 经验总结

作为江山市首个采用政府和社会资本合作的水利项目，自推行PPP模式以来，成效显著，也为水利工程应用PPP模式提供借鉴。

（1）减轻政府财政一次性负担。政府和社会资本是“利益共享、风险共担”的关系，政府的财政负担减轻，社会资本的投资风险减小。政府在保证投资方有合理收益的前提下，社会资本以合同期内向使用单位收取使用费，及政府按照管网使用维护绩效考核情况分年度支付财政补贴的方式获取回报，降低政府年度直接投资压力。

（2）有利于政府转换职能。为发挥政府和社会资本各自优势，提高公共设施服务质量和效率，由社会资本承担设计、建设、运营和维护等大部分工作，社会资本拥有10a的经营期限，为实现尽可能小的运营成本，社会资本在工程建设过程中更加注重工程质量，因此工程质量也得到保障。政府可以减少投入工程建设管理的精力，把主要精力放在监管和服务上，严把审批关的同时做好政策处理。

（3）极大地提高项目建设效率。以往传统项目建设程序繁杂、周期长、管理成本比较高。PPP模式减少了项目施工招标环节，即将项目整体打包一次招标给项目公司，再由项目公司与其他承包商、运营商等签订合同，减少政府方的招标次数，让专业的人做专业的事，加快项目实施的步伐。

5 结论和展望

在水利领域，根据所有权和转移给社会资本的风险大小将PPP模式的运作方式分为简化三级结构，并针对不同类型水利工程的特点，分别分析经营性、公益性、准公益性项目适用的PPP模式，本研究相对于前人研究更加全面、系统。以江山市峡口水库引水工程PPP项目作为典型案例进行分析，总结PPP模式在减轻政府财政负担、转换政府职能等方面的经验，对水利工程应用PPP模式具有借鉴意义。

当前是水利建设高峰期、水利改革关键期，也是水利发展黄金期，水利工程项目多，投资需求不断增大。研究创新水利投融资体制机制，针对水利领域工程的特点继续深入研究PPP模式，有利于推进水利基础设施建设。

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