“街区制”改革：实践困境与基本策略

类延村，冯薛贵

(西南政法大学，重庆　401120)

基于传统因素和城市规划理念与技术的限制，现有城市格局存在空间利用不充分、功能体系不协调等问题，严重制约了城市整体功能的发挥。特别针对大都市而言，人口与资源的聚集效应催生出更为强烈的科学性空间布局诉求，而交通拥堵则成为延滞资源要素流动与配置重要因素，制约了城市发展效能的实现。2016年2月，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(以下简称《意见》)提出关于新建住宅要推广“街区制”，原则上不再建设封闭住宅小区政策设想，倡导已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，以达到解决交通路网布局和提升土地利用率的目的。《意见》一公布，便成为实务界和学界热议的话题。政策规范回应了当前中国城市面临的治理难题。在现实情境下，“街区制”的建构或改造成为优化城市空间布局和保障市民起居权益的重要举措。

一、“街区制”的理念起源和早期实践

(一)“街区制”的理念起源

“街区制”是城市建设布局的一种现代化形式，它的特点是在城市规划的道路旁侧建设集商业经营与私人住宅于一体的楼层，且不设围墙，实现道路共享；或体现为改造现有居民区域，连通和共享封闭式小区的主要干道，通过内部道路公共化扩大公共空间增量，提升城市空间格局科学性的居住模式。

“街区制”的概念源于美国，城市理论家雅各布斯曾有过简单描述——“街道及其人行道，是城市中的主要的公共区域，是一个城市最重要的器官”[1](p.7)。从20世纪70年代初到80年代末，美国城市的发展产生了严重的“城市病”。私人轿车的普及与社区商业的郊区化等原因使得问题集中凸显，美国城市出现了环境污染严重、交通堵塞、通勤时间和距离拉大、能源消耗过大等问题。“新城市主义”规划思想应运而生。1993年第一届新城市规划大会(CNU: Congress for New Urbanism)在美国亚历山德里亚召开，标志着新城市主义运动的正式兴起。1996年在第四届新城市规划大会上形成了《新城市主义宪章》(Charter of the New Urbanism)，此宪章完整地介绍了新城市主义的规划理念。新城市主义的基本思想是：注重城市的生态系统平衡，城市的发展以不破坏自然资源为原则，倡导建设卫星城和通过城市更新来代替郊区蔓延；提倡构建街道网络，以步行距离为出发点去规划各种活动，使自然环境与社区有效结合；尊重个人，强调以人的尺度建构宜人的城市家园。“街区制”刚好与“新城市主义”的思想相吻合，它很好地构建城市交通网络，建设开放的小区，高效地利用资源共同建造一个充满活力和人情味的可持续发展的城市[2]。街区的英文翻译为block,在《牛津现代英汉双解词典》中解释为“矩形的城市空间，而这种城市空间是被街道围绕并有建筑占据或为建造建筑物提供的区域”[3](p.11)。罗伯·克里尔指出，街区就是任何城市结构的基本单位，地块周围被街道环绕，建筑开发就在地块边缘展开[4](pp.27-30)。一言以蔽之，街区制的重要特色是通过路网的密植和连通，疏解都市治理过程中交通拥堵的“城市病”。

国内关于“街区制”的设想也早有渊源，20世纪90年代，相关专家提出了中国需要建设开放小区的主张。现有研究成果在“街区制”的概念界定层面还未达成统一的共识，但对问题的把握日趋接近事物的本质。鲍家声认为，“街区制”应直接界定为由城市道路合围的街坊群，是构成城市格局的基本单元和组成城市肌理的细胞，扮演着城市生活基层组织的角色。研究认为“街区制”是一种在规划的道路旁修建建筑物，且不设置围墙以加深公共路网密度，提倡居住和商业集中，功能混合的开放型居住模式。

综上所述，在“街区制”概念的界定层面，中西方学者的论证虽未达到理想的严谨程度，但针对“街区制”主张产生的背景有清晰的认知，城市化进程加快和城市规模扩张催生的系列性“城市病”是促使“街区制”理论发端的直接因素。此外，学者们对“街区制”的功能旨向也有较为一致的描述。这为“街区制”实践奠定了较好的思想前提。

(二)国外“街区制”的早期实践

18世纪新建的欧洲小镇，是“街区制”住宅的早期雏形。19世纪末20世纪初，在现代主义思潮的影响下形成了居住小区的居住模式。20世纪60年代以前，西方国家大都是居住小区的住区模式，60年代以后，人们渐渐关注到这种小区模式带来的交通拥堵、邻里关系疏远等诸多问题[3](p.127)。而后，欧美发达国家开始积极地进行新居住模式的探索。高密度的城市活动、混合的土地使用、小区实行友善的街道管理、保护古建筑并与新建筑相结合等，都是对新住区的探索和实践结果，促进了城市和住区的多样性，街区规划理念也应运而生。

街区式住宅在国外比较发达，遍布于世界繁华都市。比如，美国纽约的第五大道。19世纪初，这还是一片荒凉地方，但在之后的一百多年里，经过当地政府的规划和科学的扩建，第五大道已成为世界性的城市明珠。据英国广播公司对全球45个国家所做的年度调查显示，第五大道目前是全球租金最贵的零售业场所，商铺的年租金可超过每平方英尺1000美元。“街区制”的建设为其提供了良好的城市功能布局，使得商业和居住能很好地融合。街区住宅着眼于合理规划，不设置围墙，以开放的姿态将经济、政治和生活融为一体，构建了一种宜居性的环境。无论对于城市的发展，还是对于居民的生活，“街区制”都是城市现代化的必然选择。

二、中国传统封闭小区面临的困境

目前，中国居住模式主要以传统封闭式小区为主，中国“街区制”改革亦源于对封闭式小区存在内在弊端的反思。传统小区画地为牢，无法达到公共资源使用最大化、节约化和公用福利享受普惠化，阻碍了人们生活中真诚交流与协作，制约了包容、开放社会心态的形成，不适应建设现代化文明城市的需要[5]。如此，居住区居民被排斥在公共交通等公共服务的供给之外，政府成为公共交通布局与供给的主要角色或唯一主体，未能形成社会参与的治理格局。

(一)交通出行拥堵

随着我国经济的不断发展，城镇化不断推进，大中小城市都存在扩张的趋势。我国城市居住模式主要以封闭小区为主，但城市土地资源(特别是建设用地)供给规模受限，块状分割的小区削弱了交通网络的联通性和整体性，城市道路交通拥堵已经成为阻碍城市快速发展的重要难题。根据建筑中国俱乐部的数据显示，2014年北京市城市干道平均车速比十年前降低50%以上，市区183个主要交叉口中，严重阻塞的达到60%；上海市中心区高峰期的道路平均车速不到20km/h。就人均道路面积看，中国与国外城市相差较大，上海、北京在列举的国际都市中人均占比最低，甚至不及芝加哥的九分之一[6](参见图1)。

图1　国内外主要城市人均道路面积对比

传统的封闭小区通过设置围墙、栅栏等隔离设施，实现道路使用和占有的内部化，基本排斥外部车辆和行人的穿越通行权，降低了城市道路资源的利用效率。同时，各小区的地理位置四散零落，使得城市路网体系冗乱，被誉为城市“毛细血管”一般的无规则道路扭曲，密度达不到发展的需求[7]。由此，车辆行人汇集于主干道，削弱了通行的总体安全性，降低了通行的速率和社会性效率，在某种程度会对城市其他进入者的权益造成公平性损害。依据中央街区政策的相关规定和成都、重庆等地实地调研获取的经验，笔者绘就的“封闭式小区”与“开放式小区”简化图(参见图2)明确体现出“街区”变革的优势。通过对比发现，原有封闭式小区的围墙将小区所有单元楼所占面积化为一块，道路围绕小区围墙建设，顺势改道现象较为突出，共享性、利用率、连通性不足，道路利用率与道路密植程度构成反比关系，难以实现公共资源的预期配置效率。开放式小区则以单栋楼房为基本单位，楼宇间道路可作为单行道、自行车道，甚或机动车道等支路，与干路网融为一体，有助于直接连通主干道，干路上的车辆可以穿梭街区，节约了出行时间和距离，进而达到车辆分流和缓解拥堵的目的。

图2　开放小区和封闭小区的道路结构对比

(二)土地利用低效

“街区制”的作用不仅在于解决交通问题，更可以带来很多的经济和社会效用。从目前看，封闭式小区模式不利于城市土地高效利用。除居住用地外，道路交通、城市绿化、娱乐场所和商业场所等都需要一定的土地资源。为了应对土地存量的紧张，只有提高土地利用效率才能从根本上解决问题。封闭小区“圈占了”许多土地资源，甚至被闲置，未进行充分利用。封闭小区的存在，造成了很多由土地衍生而来的资源无法共享的问题。基于提高潜在价值等因素的考量，封闭小区在建设时均配套了运动、商业、休闲等设施。大社区基础设施配套给居民提供了便利，但小社区完整配套设施的模式可能存在利用率不足的问题。小区走向开放，建构“街区”，周边区域居民可以共享资源，避免再重复建设的问题；而小区居民也可融入街区的商业文化，即可方便生活，又可建构新型的邻舍关系，进而强化社会认同感和归属感。

(三)城市发展碎片化

随着城市化的不断推进，城市环境由粗糙型拓展向精致型发展转型成为必然趋势。封闭式小区业主在购买和使用房屋时，对小区的各种景观及资源都有成本分摊。这是很多业主不支持小区开放的重要因素。经济学中有“公地悲剧”的论证，业主是理性人，有追求利益最大化的倾向，担心“公地悲剧”的重演。然而，共享经济已经成为不可逆转的潮流。共享的维度具有多元性，可以是景观的共享、商业经济的共享、道路的共享等，甚至包括人与人之间精神上的共享[8]。开放共享的生态环境是宜居的，人与人之间的交往可打破物理上的障碍，缓解城市快速繁忙带来的生存压力。在“街区”的融通性环境里，居民可以包容的心态相互接纳，平等对待。根据课题组在重庆渝北、巴南等地问卷调查显示(参见图3)，80%以上的居民支持或同意道路和基础设施的共享，希望能有更多的交流机会，期冀通过生态共享来改进和完善“陌生人社会”结构里的社会关系形态，此种愿望在老年群体身上表现得尤为突出。

图3　居民对生态资源和谐共享的态度

(四)社会融合性差

基于传统城市规划理念和传统房产开发模式等因素的影响，传统封闭式小区延承了“单位大院”结构布局，被人为地设为独立的单元，在个别区域甚至形成孤立的状态。居民交往局限于小区之内，而私密性的小区结构有压抑人们社会交往积极性的可能，居民(特别是年轻人)的社会融入性会在某种程度上被削弱，社区自治协商能力会出现不足、不充分的状况。街区制变革促使小区向两个向度发展：一是小区与小区的融合；一是小区与商区的融合。无论何种形式，居民接触社会的频度会增加，参与公共事务的机会增多，社区自治会向大社区自治或社区商区共治的方向发展，居民必然会更多地参与公共事务，成为区域社会治理的重要参与方，在涉及愈多主体的情境下参与决策，分担公共事务和参与公共决策。这种转向会对居民当前情境下较低的社会融合形成挑战，而与社会融合、参与社会治理格局也是未来走向开放的必然要求。

三、“街区制”改革与实践依循的基本原则

“街区制”改革与实践是系统而浩大的工程，需要政府、社会组织和居民的广泛参与。改革既要注重利益协调，强化顶层设计，又要关注地域性与群体人格特质的差异，确立科学合理的改革原则，循序进行变革。

(一)改革要坚持整体性原则

“街区制”改造或型构不是一蹴而就的行为，需要前期规划和全域性的设计。改革不是简单消除物理性隔离，要结合城市的整体建设布局和基本功能设置，进行街区的新建或改造。此外，改革还需要统筹考虑小区道路的路网融入问题，具体要涵盖安全性、可行性和效用性分析；认真思索差异性区域的居住区与商业区的融合问题，特别注意塑造两者之间“互益共赢”的关系。改革切忌“单一规划”，街区建设要结合城市未来人口流动、经济发展状况、工业商业建设、生态环境需求等因素综合考虑，系统性地开展。

(二)改革要秉持规范性原则

在“街区制”改革层面，政府应承担设计者、推动者和执行者的角色，发挥主导性作用，但政府的权力要受到规范的限制和约束。一是政府人员要树立法治意识，自觉遵守制度规定，避免决策的随意性和专断性。二是改革要有据可循，认真贯彻执行中央关于街区改革的政策要求，落实实施细则，依法依规办事。三是要有规范性的机制保证改革顺利进行，如重大事项要召开听证会、交流会、论证会等，请相关专家和利益相关人参与制定规范，强化参与和监督，落实改革过程中居民参与公共事务的主体性地位。四是政府应强化对制度维权的重视，保护公众的合法权益，若因公共利益需要产生相关损失，要做好补偿工作。

(三)改革要注重差异性原则

改革要取得理想效果，必须以各地实际情况为基点，注重多维差异：一是注重地域差异，如东部与西部、城市与农村等；二是注重文化差异，这主要涉及民族、宗教、村规里约等因素，体现为民族文化、宗教文化、传统文化与现代文化的质性差别，要求同存异，尊重少数人的正当权利；三是群体的特殊性差异，如知识分子社区、富人社区等，按照马斯洛的需求层次理论而言，人有生理、安全、社交、尊重、自我实现的需求，不同群体因受教育程度和财富掌握程度等因素的影响，主要诉求的体现未必一致，改革只有体现不同群体的各自主要诉求才能实现既定目标。此外，改革也要注意不同差异间的协调，防止常态化冲突向非常态转变。

(四)改革要体现循序渐进原则

“街区制”改革是过程性的系统工程，需要全盘考虑、周密规划、认真执行和反馈修正。公共政策专家西蒙主张，决策应该包括情报活动、设计活动、抉择活动和审查活动四个环节。他将决策内涵扩大，融决策、执行与反馈于一体。“街区制”改革也应该遵循这样的程式，接纳多方参与主体，循序渐进地开展前期规划、中期调整和后期总结工作。制定政策要考虑采取渐进决策模式，充分收集信息，避免因改动剧烈而产生动荡；地方政府需要做好前期的调查、预测、规划和协调,对原有政策逐渐改进和完善；阶段目标完成后需要做好相关工作的评估，总结经验为后续工作做参考(参见图4)。

图4　工作推进规划结构图

“街区制”改革以动态发展的环境为背景，存在诸多不确定性因素。“街区制”涉及多方利益主体博弈，具有公共安全风险隐患，改革既要关注方式方法问题，又要兼顾居民的切身利益。

(一)推进立法工作，增强公众参与度

完善相关法律建设，加快法制化进程。一方面，“街区制”改革必须要遵循国家既有的政策法律等规范条文，处理好破除封闭小区过程中涉及的物权法方面的问题；另一方面，“街区制”改革需要有配套的专项法律加以规范和保障[9]。现有的物权法以及其他法律存在漏洞，根据《中华人民共和国物权法》第一章基本原则中第四条规定：国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。个人对其私人财产享有使用权和处置权，任何第三方不得侵犯这些权利。国务院颁布的条例则要求把小区道路对外开放，成为公共用路。从法理角度而言，条例与物权法在内容上存在冲突，这需要以位阶为基准，变革相关内容进行利益协调。小区道路及公共设施的开放和共享，除非集体同意或者法律作出规定，否则难达理想效果。建议立法和司法部门要及时开展调研，根据小区居民的要求和政策推进的需求，适时修改相关法律或者出台合理的司法解释。

“街区制”建设需要多方参与，如何协调好各方的权利与义务至关重要，关键是共同协商制定规范合理标准。国家法律和政策条例需要对各方的利益和义务做出明确规定，在将小区私人和集体的财产共享化的过程中，可动用财政资源对小区居民的损失做适当补偿，如关于业主物业费用的补偿。法律和政策制定后，要做好宣传工作，政策需要尽可能地得到社会公众的认可和支持。一是借助媒介手段，通过社会大众媒体，转载和刊登相关知识，邀请一些专家论证和撰写相应的评论员文章和研究性文章。二是建立意见反馈渠道，增加公众的参与机会，及时吸收和了解群众对政策执行中问题的意见和建议。

(二)政府单位统筹推动，树立街区建设决心

法国作家列菲伏尔曾说过：“住宅是居民用心投入的作品，用于保护家庭财产和个人隐私”。由此可见，住宅对于居民的重要性。政府在推行“街区制”的过程中需要扮演好角色。首先，要求政府担负必要的责任和义务，采取合理措施保障居民的个人的合法权益，对居民诉求及时作出回应。完善周边的设施配套，保障居民的生命财产安全和提升居民的生活质量。其次，政府在改革中掌握着公共权力的运行，角色特殊。而“街区制”改革涉及很多利益相关方，地方政府需要权衡和协调，民主协商推动“街区制”。地方主动与各利益相关者沟通，召开民主听证会听取居民意见和建议，减少不必要的矛盾与冲突。最后，公共安全是社会居民关心的重要问题，政府是社会安全的主要力量，有责任和义务为居民构建安全保障体系，打造应急救援机制[10](p.58)。

改革需要多方面的力量，政府要做好统筹安排工作，做好宣传工作。一是城市土地规划部门和资源管理部门需要及时做好调研，确定现有小区土地物权情况、使用情况以及价值等级，为进一步制定城市结构规划、土地征用改造的补偿方法和行政执行方案等提供依据。二是宣传部门依据政府政策以及规划部门收集的材料，制定宣传资料，通过电视广播、互联网及传统媒体等多渠道发布，让民众真正了解政策推广的意图和进程，打消因为信息不对称造成的政策误解和过度恐慌。在推行“街区制”过程中，做好信息公开，接受公民监督，避免违法行政，拓宽反馈渠道，引入非政府组织参与监督，多方共同参与，促进“街区制”的顺利推行。

(三)加强安全控制，提高居民生活安全感

安全保障是“街区制”变革中面临的最直接、最现实的问题。针对安全隐忧，可从以下方面着手解决。一是制定街区安全管理规范。以楼栋为单元，制定相应的信息采集、出行登记制度，定期检查和更新，对问题及时了解和处置。这样既方便物业规范管理，也能有秩序地开展工作。二是优化防控手段。建设安保队伍，业主自愿组织或者外聘保安人员，在小区里进行巡逻，确保街区安全，成本由居民和商户进行分担。此外，政府也应增强警力，提高对犯罪的打击力度和提升预防能力，以确保居民生命和财产安全；物防方面可以在小区建设相应的安全防护设备；技防方面则可以引进先进的监控设备，结合互联网技术，对街区形成全方位监控，有利于减少犯罪的机会。三是控制街区规模，进行合理的内部设计。街区建设在规划时就应当控制其规模，如要求新建街区不得超过一定的面积限额，进行严谨科学的空间布局。相互的楼层之间可以作为依托，对道路形成整体效应。四是做好安全意识的教育。公安可以组织人员深入街区，开展安全讲座、防护演练之类的宣讲活动，帮助居民提高防犯罪的意识和技能，保护好生命和财产安全。

(四)完善居民自治组织，促进街区自主管理

公民的参与能力决定了城市社区治理的效果，主要由参与的主观意识，公民具备的基本政治知识、利益表达渠道的选择等因素构成[11]。社区需要进一步完善自治机构，建立自己的自治程序。街区可以选举出人员(包括居民和商户)组成自治团体，参与和政府以及其他人员的交流协调工作。定期或不定期召开街区业主代表大会和自治委员会，负责小区的利益协调和安全管理工作，对内做好利益协调，对外做好信息交流，共同推进街区建设。街道办和居民委员会作为主要的管理机构，可以充分发挥与政府部门的工作关系，积极反馈居民诉求，为居民和政府沟通搭建桥梁。居民委员会可以号召社区居民、商户共同筹资，组织安全保障力量，分摊安全成本，引进安全设备和专业人员，也可采取合同外包的方式，交给物业管理公司负责，提高居民安全感。社区商户结合社区的环境资源，与居民沟通协调，主营业务应当与其他娱乐休闲功能相宜。

(五)提高公民素质，打造和谐有序的街区

公民素质是影响“街区制”改革顺利推进的重大因素，也将影响建成开放小区后的生活和谐程度。提高居民的素质可从加强社区教育入手。一是社区教育需要准确定位，强化参与性与实用性。每一个居民都是社区建设的参与者、缔造者，社区的发展与居民的素质息息相关，社区教育旨在通过提高居民素质，带动居民更好地建设自己的家园。二是丰富教育内容，创新手段方式。首先，要树立居民的社会发展的责任意识，社区是城市发展的单元，而每一个居民又是社区发展的单元。政府政策宣传者和社区管理组织可以利用网络、电视等多媒体进行宣传教育，让居民对政策有深刻的了解，支持发展。其次，要打造和谐的社区文化。结合社会主义核心价值观等积极内容，引导居民树立诚实守信、相互尊敬的品德。同时，营造诚信友爱、互相帮助的和谐氛围，提高居民的社区认同感，让社区居民充满安全感和幸福感。最后，开通社区电子图书馆，文化知识交流中心等公共服务，促进居民与社区内外的交流，树立社区“主人翁”意识，自觉维护社区荣誉和安全秩序，打造有序和谐美好社区。

“街区制”是新时期我国城市规划布局中的一项重大改革举措。改革指向融通性公共空间的塑造和多元文化空间的建构，既优化了城市交通网络格局，也能够实现居住与商业的融合，创设新型的社会沟通体系。政策设计者通过对土地资源的高效利用实现多元化的政策意图，是国家治理体系现代化的重要表征，逆境的缓解与根除是周期性的过程。在“街区制”的变革过程中，大城市治理模式的优化、人际关系的融洽都应成为重要的期冀，达到维护居民基本权益的鹄的。

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