公共服务的“后市场化”道路<br/>——以广州环卫服务改革为例

公共服务的“后市场化”道路
——以广州环卫服务改革为例

2018-04-02杨雅雯张育琴

天津行政学院学报 2018年1期

叶　林,杨雅雯，张育琴

(中山大学，广东广州　510275)

一、研究背景

20世纪90年代，广州作为我国改革开放的最前沿，逐步扩大环卫服务市场化领域,推行“两级政府、三级管理”的运行体制，市、区、街三级系统分别负责不同的保洁区域。在市场化改革中，广州市除将其管辖的绝大部分市政道路、高速路等区域的清扫保洁外包外，其余地区的清扫保洁模式让各区自主选择，实行不同程度的市场化改革。有的城区将区、街的清扫保洁工作全部外包；有的城区将市政道路的清扫保洁全部外包，保留部分街道的原有清扫保洁模式；有的则将一部分街道的清扫保洁外包。然而，这种“分区而制”的市场化改革在经历了十多年的实践后，遇到了重大的挑战，引发了广州市环卫服务的危机，引起了对市场化改革的反思，广州环卫保洁市场化作业模式由2013年的65%降至2015年的30%。在提高效率、节省财政开支等目标未达到的情况下，广州环卫服务市场化遭遇“回潮”，进入了“后市场化”的轨道。本文通过追溯广州市场化的发展历程，分析其最新政策，试图揭开这一现象产生的内在逻辑，为城市公共服务市场化改革提出完善政府与市场关系治理的建议。

二、文献综述

西方在20世纪80年代进行了一次大规模的新公共管理运动，其主要目的在于应对三大危机——财政危机、管理危机、信任危机，即通过汲取市场力量，运用市场机制，缓解政府与社会的矛盾[1]。在降低成本、促进创新和增加供给灵活性的市场需求下，市场化成为提高公共服务供给效率、解决传统政府供给模式弊端的良药[2](p.16)。公共服务市场化在这种情况下应运而生。公共服务市场化意味着官僚组织不再是单一的公共服务提供主体，市场竞争机制的引入使非营利组织和私人组织得以参与公共服务的供给，使其供给模式更加多元。公共服务市场化的初衷在于降低公共服务供给成本，提高公共服务供给效率[3]。公共服务外包是公共服务市场化最主要的形式。公共服务市场化的过程是政府与市场关系互动的过程，可以从以下三个角度探究政治与市场机制及其互动关系对公共服务市场化的影响。

(一)政治机制对公共服务市场化的影响——委托-代理下的内生压力

委托-代理关系的最大风险在于信息不对称以及由此引起的隐蔽行为[4](pp.35-40)。就委托人而言，因代理人信息的缺乏而难以监督代理人的行为容易使代理人采取某些对自身有利的机会主义行为[5]，导致目标的偏差或替代；就代理人而言，由于无法获取委托人的意图而容易产生揣测心理，为了迎合委托人而偏离实际目标。逆向选择、道德风险、应声虫现象是上下级政府委托-代理关系下存在的三大主要问题[6](pp.82-85)。在公共服务外包的行为选择中，下级政府在压力型体制和“政治锦标赛”中，为了确保晋升或不被淘汰而在公共服务市场化过程中偏离提高供给效率等政策目标，降低了对上级政府的回应能力[7][8][9]。这种偏差的产生是双向的，下级政府的自利趋向和上级政府本身政策缺陷共同导致了政策执行的机会主义[10]。

如何解决上述问题，使上下级政府政策目标一致，国内外学者普遍的观点是建立有效的激励机制与约束机制，如周雪光所言“所有的委托-代理问题都是激励的问题”。正向激励的缺乏会降低基层政府公共服务市场化改革的积极性。这种正向激励包括两方面：明确的改革标准与目标、晋升的确定性。其中前者的缺乏导致了基层政府摇摆不定的“应声虫”行为；后者的缺乏导致了基层政府偏离政策目标。正激励(晋升)缺乏和负向激励过高，基层政府会倾向于消极地执行政策，从而加深公共服务市场化中上下级政府的委托-代理问题。

(二)市场机制对公共服务市场化的影响——被“放大化”的市场缺陷

有学者从供需双方缺陷分析公共服务市场化的风险成因[11]。供给方缺陷是指在不完全竞争的市场环境下承包商存在的缺陷:一是现成的竞争市场不一定存在，由于公共服务的特性，原有的市场不一定能提供，很多时候市场是为了政府需要才进行生产，从而导致定向购买这一不得已之选，这实质违背了公共服务市场化强调市场竞争以提高供给效率的初衷；二是卖方之间竞争水平较低，供给方数量和服务质量相对有限[12]；三是合同外包会产生特殊的负外部性。提供公共服务长期被视为政府的天职，因而在将公共服务外包过程中，民众对其关注度和敏感度会提高，市场化改革因而必须承担更大的社会关注度，一旦产生问题，社会舆论往往会将其放大化并归咎于政府的懈怠和失职。

需求方缺陷源于三方面：政策目标不明确、信息不对称及政府能力缺陷。政策目标不明确指政府制定公共服务市场化政策时，未能根据公共服务属性来设定严格的执行和绩效标准，导致政策目标传达的模糊和难以操作，从而给政策执行者和承包商投机取巧的机会[13]。政府对合同管理能力的强弱决定了对承包商的控制能力及相应的管理工具的有效性，使政府在公共服务市场化中不过于依赖承包商而降低政府管理能力[14][15](pp.96-101)。因此，政府能力的缺陷实则是政府在供需双方中丧失了独立主权。

供给方和需求方缺陷以不同的方式结合导致了公共服务外包的失灵，从公共管理的角度看，应对供需方缺陷的方法是从作为需求方的政府着眼，使其成为“精明买主”[12]。精明买主问题是公共服务市场化面临的最大挑战，如果不解决该问题，即使在完善的市场机制下，市场化也容易走向失败[12]。因此，从供需缺陷理论研究政府在公共服务市场化过程中的行为逻辑，明确政策目标、解决委托-代理问题及提高政府管理能力显得尤为重要。

以威廉姆森为代表的新制度经济学派认为对好的制度选择的根本目的是节约交易费用，这种“成本-收益”分析法实质上是对经济效益与交易费用重要性的关注[16]。

简言之，交易费用包含三个维度，对公共服务市场化的影响机制包括以下三个方面。一是资产专用性。资产专用性越高，更换“雇主”的难度越高、成本越大，外包出去的风险越大。这体现在公共服务外包过程中，合同的终止或更换对政府带来的损失大小很大程度上取决于该项公共服务的专用性大小。专用性越大，政府承受的交易费用越高[16]。二是交易频率。反复发生的大额交易适合组织内部生产，而偶然发生的交易可以通过市场采购解决。一次性博弈(一次性买卖)容易滋生投机行为，因此，政府与企业的长期外包合同更有利于降低交易费用，这与资产专用性视角大同小异。三是不确定性。交易双方的有限理性导致交易过程中风险的存在。对市场化来说，风险分为合同签订前的不确定性和合同签订后的不确定性。政府在合同签订前由于不能完全掌握企业信息而无法具体测算财政投入，在合同签订后，因为对企业投机行为的无法掌控而较难衡量相应的监督成本。因此，这必然导致公共服务市场化中政府与企业议价成本、监督成本的提高。

(三)政府与市场的互动对公共服务市场化的影响——关系治理失效

政府与承包商除了监督与被监督的关系外，还应建立合作关系，两者信息的不对称及利益的矛盾需要通过适当的沟通机制保持利益平衡。监督与被监督关系的建立能加强承包商的自我约束，合作关系的建立则能降低合同谈判和政府监督的成本。在信息不对称的常态下，合同契约往往不完全，从消极层面看，它给拥有更多市场信息的承包商投机取巧的机会；从积极层面看，它使政府和承包商在不确定的市场环境中灵活运作、谈判并产生信任，有利于双方长期稳定的合作，弥补正式合同的缺陷。学者将这种应对正式合同缺陷的关系运作称为“关系合同”[17]。

关系治理是政府与市场双方非正式的合作，弥补正式合同治理的缺陷，建立互惠的社会交换关系的重要内容[18]。公共服务市场化的成功很大程度上依赖于政府与承包商合作关系的治理[19]。政府为避免在对承包商的信任和控制之间不能保持平衡而处于被动状态[20]，应结合自身能力与承包商建立恰到好处的信任，既建立与承包商良好的合作、降低交易成本，又有效制约承包商的投机行为[21]。

三、研究问题及分析框架

广州环卫服务的市场化改革在过去几年遭遇的回潮打破了环卫服务适于外包的原则，学者对其中的原因进行了分析：有的研究将其归结为政府责任缺失[22]；有的学者从政治和经济两个方面解释环境服务市场化的动因和阻碍因素，认为环卫服务质量最容易彰显基层政府公共服务的提供水平，而面临“政治压力强化”现象，或推动基层政府积极开展外包，或阻碍基层政府进行外包[23]；还有学者认为环卫服务市场化的交易费用降低了基层官员对上级重点考察的这类项目的回应能力，而这大部分源于中国特色的政治—行政激励机制[8]。

在环卫服务性质适合外包的理论前提下，为什么广州的环卫服务在市场化过程中出现了将外包项目收回的现象？这种看似各区“量体裁衣”的改革，为什么都会遭遇相同的阻碍？是哪些因素影响了广州市各区基层政府市场化改革？这些因素之所以能够支配基层政府的行为，其内在机理又是什么。结合国内外关于公共服务市场化动机的权威观点和广州环卫服务市场化改革特点，下文对政治机制、市场机制、政府与市场互动如何影响基层政府市场化改革的政策选择进行分析，回应环卫服务市场化改革为什么会走“回头路”这一问题。

图1　公共服务市场化问题框架

图1展示了本文的分析框架。公共服务市场化的曲折和阻碍是政府缺陷与市场缺陷共同作用的结果。上级政府政策目标和结果激励不明确，衍生出委托-代理问题——激励缺乏下的政策执行偏差；市场竞争水平低引发市场投机行为，带来以经济成本为主的交易费用的增加。基层政府在既无改革激励又无能力应对市场缺陷的前提下，同时面临来自上级政府、社会舆论以及为承办商兜底的压力，使其顺势建立与承包商合同外的合作关系，以利益互换关系来维系市场化运作。但两者不平衡的依赖关系极易导致市场化改革的失败。

四、广州环卫服务改革：从市场化到后市场化

(一)市场化开始：回应社会主义市场化需求

作为对当时政府提供并管理环卫服务诸多弊端的自然回应，广州环卫服务领域从20世纪90年代就启动了市场化改革，到2001年后全面铺开。《广州市市容环境卫生管理体制改革方案(穗府函[2001]33号)》预示着广州环卫服务市场化改革的全面逐步展开，改革范围涵盖广州市10个行政区、经济开发区，目的是通过逐步建立“两级政府、三级管理”的环卫管理体制，实现各区环卫服务管理与作业的分离。广州环卫服务市场化改革主要是通过“推出去”和“引进来”的双向改革来实现。一是按照企业化经营、社会化服务、产业化发展的方向，完成市、区、街所属事业性环卫作业服务单位的转制改革；二是逐步打破地区封锁和部门垄断，发展合资合作、集体、个体经营等多种非公有制形式的市容环卫作业服务企业，培育统一、开放、多元竞争的环卫作业服务市场，促进城市市容环境卫生服务水平的提高。广州在市、区层面建立环卫行业协会，由环卫、生产、科研、设计、教育等相关领域的单位自愿组成，起到了连接环卫服务行业与社会、政府与企事业单位的桥梁作用。

然而，从2012年起，广州发生一系列的环卫工人事件，各城区环卫质量出现起伏。广州全市环卫保洁市场化作业模式由2013年的65%降至2015年的30%。这种现象引起了政府对市场化改革的反思。

(二)市场化的逆流：政府与市场关系失衡带来的重重阻碍

广州环卫服务市场化在紧锣密鼓地展开时，却遇到了重重阻碍。2013年以来，广州各区及街道纷纷在与承包商的合同到期后，停止发包，改由以事业单位为主体直接聘请环卫工人进行作业，由政府自行管理，环卫服务市场化进入反思和改革阶段。广州市15年的环卫服务市场化改革衍生出多种问题，而问题的根源在于没有正确处理政府与市场的关系，在政府缺陷与市场缺陷的恶性循环下最终导致了环卫服务市场化改革的回潮。

1.政治机制——政府缺陷与上下级委托-代理问题

在广州环卫服务市场化改革过程中，具体的改革文件并未具体化市场化改革目标、改革标准，以适应广州经济发展程度、管理体制各异的各区的现实情况。在没有明确的政策目标作指导以及明确的激励措施的情况下，广州环卫服务市场化改革形成了以下几个行为特点。

第一，改革模式多变。改革自主权的下放使得各区决策权和对环卫保洁质量的评价权主要掌握在区领导手中，而在没有明确标准的前提下，区领导以上级领导个人思路为出发点来执行政策，在多变的政策环境下容易无所适从。

(模式)换来换去的话，最后肯定“竹篮打水一场空”。所以很怕领导换思路，一动摇就完了。还有质量的监管，什么符合标准，什么不符合标准，这个没有确定的，不一样的地方有不同的标准。(访谈资料：QK20141231-3)

第二，消极执行政策。在上级政府施压、经费限制及社会舆论压力下，各区在市场化过程中执行主动性不高，通常在上级突击检查和“创文”“创卫”期间加大保洁力度，这种应急性的突击保洁导致环卫保洁质量的阶段性反弹。

它最终出现总的问题集中爆发的时候还是要政府解决。但是作为基层，它也确实没有能力去改变这些东西，因为钱没给到位你怎么去改变？我就那么大的本事，所以原来领导说我们管那个什么的，后面出了问题就你处长的责任，我说那负责任就负责任，反正我就只有那么大的本事。(访谈资料：LC20141203)

在这种情况下，各区政府容易丧失改革的激励，不愿承担改革风险，倾向于将环卫服务限定在自己的可控范围内，但市层面关于环卫服务市场化的鼓励和区的改革实践压力，又使各区摇摆于自主管理与市场化当中，造成广州环卫服务市场化改革的问题循环往复(参见图2)。

图2　委托-代理关系下激励机制对基层政府政策执行影响

2.市场机制——市场缺陷与交易费用的提高

环卫服务市场化的典型动机是节约财政资金、提高经济效率[24]。但现实情况是市场化并没有带来财政的节约，反而因为政府的“责任市场化”[13]行为放大了市场已有缺陷，实则反映了公共服务市场化中的政府能力缺陷。广州遇到了市场机制的困境。与北京、上海等地推行的“事业单位实行国企改制，政府买断事业单位人员工龄的环卫服务市场化改革”不同，广州市的改革普遍是将市、区、街三级环卫保洁领域的服务外包给民营企业，而这些企业发展良莠不齐，很难承担起负重累累的广州环卫服务的提供。2012年，全市一千多家环卫保洁公司仅有60%实现市场化运作，其信誉、资金、资质水平参差不齐。广州环卫行业企业等级根据注册资金及规模由高到低分为A、B、C三级，其中C级企业数量比例近74%，即使是A级企业，也有24%未能达到注册资金500万的标准(参见表1)。

由于环卫服务市场竞争的不完全性，政府外包的可选范围极其有限，遭遇了鱼目混珠的企业中标前后的各种投机行为。一是投标前信息不对称导致的逆向选择。企业有意识披露有利于自身的信息来获取竞标成功，政府的判别标准又容易基于竞标价格，从而产生“价低者得”“劣胜优汰”等现象。以上现象往往导致后续源源不断的监控成本，而这种成本反过来又会降低市场化中竞争理念包含的效率。二是中标后激励和约束缺失导致的道德风险。为了弥补为中标而压低的价格，获取利润，承包商往往会降低合同规定的成本投入、降低公共服务质量。一方面，不按要求配备机械设备数量，或者仅将其作为“摆设”而不投入使用从而节省运作和维护成本。另一方面，缩减合同规定的标准环卫工人的人数，加大工人的工作量或降低环卫作业的标准。因此，为了保证公共服务供给的质量，政府反而需要增加财政投入，未能起到节约成本的作用。三是退出合同过程中的高额成本。在退出机制上，政府不论是按合同期限更换承包商还是强行终止合同，都会与承包商和环卫工人起冲突。广州市各区环卫服务外包周期一般为3年～5年，市场的不健全使得以外地迁入为主的承包商难以短时间高效投入工作。“一年适应、一年赚钱、一年撤退”的发包周期一方面使得机械设备投入大打折扣，另一方面导致新旧承包商无法有效完成交接，产生环卫工人经济补偿金无处索取、新中标公司无条件接纳上一公司的环卫工人等不稳定情况。一旦政府因承包商不规定运作而终止其合同，则会遭遇承包商的“合谋”——煽动多地环卫工人向政府索取“下家”和补偿金。市场不健全使得政府无法承担终止合同带来的经济成本(经济补偿金)和社会成本(环卫工人问题)。公共服务市场化中政府的“兜底”角色在政府无法对承包商进行有效控制的时候，会带来比经济成本更为严重的社会成本——失去市民对市场化的信任。

在市场问题以外，各级财政的紧逼也造成了市场化的困境。广州环卫服务市场化经费主要来源市、区和街道三级(参见表2)。

表1　广州市环卫行业企业注册资金情况①

数据来源：笔者根据广州环卫企业官网资料整理而得。

表2　广州环卫服务市场化经费构成

数据来源：笔者根据访谈资料整理而成。

广州环卫作业等级、作业经费和收费标准多年来未进行相应调整，仅靠政府单一的投入和服务收费模式，导致除“创文”“创卫”和亚运会期间外，全市环卫保洁一直存在巨大经费缺口。据估算，2012年和2014年全市环卫经费缺口分别为29%和32%。在政府提供环卫服务时期，政府对各街道事业单位拨款严重不足，经费大部分来源于街道单一的服务性收费。管理权力的下移使得街道责任越来越重，事权与财权不匹配使得政府欲将市场化作为政府“债务”的转移手段，既能获得财政上的补贴，又能分担政府直接管理的成本。在一定程度上，市场化成了各区政府不言而喻的“甩包袱”契机。然而，这种“甩包袱”的做法虽然增加了财政投入，但对市场化提高环卫服务供给效率的过于乐观的长期愿景遭遇了改革时期内财政不足的紧逼。这既源于政府支付意愿不强，也源于承包商投机行为带来的高成本。

我觉得(环卫服务)市场化没有按照法律法规来办事，政府搞市场化就应该把过去的账算清楚，比如以前没有给环卫工人买社保。所以市场化一定程度上是政府在“欠债”的背景下推出去的，欠(所属)事业单位的债。(访谈资料：FJ20141231-1)

从政府角度看，一方面是事权财权不匹配导致的监管无力。环卫服务的财政支出没有随着权力的下移而增多，经费的不到位使得政府监管捉襟见肘。另一方面是经费划拨标准缺乏科学性和统一性，主观性强。各区未对发包规模及配套经费进行科学的衡量，使得区财局无法把握经费的额度，导致了政府间关于财政划拨的讨价还价,经费划拨从而起伏不定。

我们车队发包的时候，确实是有些(地方做得)不足，我们给一个街道定的发包额度是6300万，实际上我们给了5600万。第二年我们向区财局申请6300万，财局最后只给我们5600万，说我们招的时候只给人家5600万，现在为什么要申请6300万？而且财局砍的时候，会把责任推给专家，说是专家砍的，其实我们都知道，这只是一种托词，没什么科学性可言。(访谈资料：HK20141231-2)

从承包商角度看，包括承包商投机行为产生的合同外额外成本和政府的监管成本。承包商通过降低环卫工人福利待遇、增加工作量来获取合同外利润。政府不仅需面对环卫保洁质量降低的现实，还要承担合同解除后本应由原承包商支付给环卫工人的经济补偿金。政府监管的无力来源于政府对市场的过度依赖，改革之初的“甩包袱”心态使广州各区政府忽视了市场缺陷，面对财政紧逼也无法加大监管来控制承办商的投机行为，最终带来成本的上升(参见图3)。

图3　政府缺陷与市场缺陷的相互加强及结果

由此可见，政府缺陷与市场缺陷是相互强化的，结果是公共服务市场化交易成本上升。首先，市场缺陷会导致公共服务市场化经济成本的上升，这是市场本身的趋利性质决定的，可以通过政府激励和监管控制在一定范围内。其次，政府缺陷会放大已有的市场缺陷，使公共服务市场化经济成本和社会成本都难以控制，交易成本上升。此处的政府缺陷是指政府开展公共服务市场化的能力和意识，表现为财政压力下的“责任市场化”行为。最后，被放大的市场缺陷使政府在投标前、中标后、退出机制上都无法发挥合同的约束作用——交易成本上升。

3. 政府与市场互动——关系治理的失效

政府与承包商之间的关系治理的有效性存在两个前提：一是彼此能建立起恰到好处的信任；二是政府能够控制承包商的行为而不产生对其过度的依赖[18]。

就理论而言，政府与承包商的关系建立在合同的基础上，承包商在环卫保洁上遵循条款运作，政府负责监管。但在广州环卫服务市场化中，政府与承包商之间形成了合同外的交换关系，维持着市场化的运作。一是政府对承包商约束力不够。对于承办商违反合同条款的行为政府通常难以按合同对其进行惩罚，因为最终惩罚会落到环卫工人的基本保障上而导致被环卫工人视为责任主体的政府为其兜底，即使终止合同，政府也很难在短时间内在重新发包。二是对承包商的依赖，在突发事件和临时任务中难以动员承包商，如“创文”“创卫”和亚运保障等。此外，上级的突击检查或考核使得城市环卫保洁工作还具有多发性、突然性和高要求等性质。而环卫服务市场化改革，很难将临时加班应对检查、扩大保洁区域适应城市化发展等细节囊括到合同当中，从而提高了承包商和政府讨价还价的协调成本，使得环卫保洁的应急能力下降。

虽然按规定连续三个月扣款达到多少(一定额度)就要终止外包合同，但这带来两个问题：一是环卫工人方面，这是最底层的人，老板会要挟说工人会到城管局要饭吃；二是长时间外包使业主(街道)和承包方之间或多或少会有人情因素，有的地方会去通融，不然承包方不配合，比如有时遇到大的政治任务，大的领导过来检查，承包商要求给加班费；有时候街道会给承包商一些额外的活，又不给他们钱，他们就会说：“你们平时用条例来监管我，现在想用我又不按照条例来给钱。”这时发包方就会寻找平衡点，该扣钱的时候可能就不扣了。(访谈资料：LZ20150128-2)

在这种情况下政府很难把握好监管的力度——如何既能保证环卫保洁的质量，又不“开罪”承包商？这种扭曲的合作关系使政府在环卫服务市场化改革中长期处于被动的局面，无法有效发挥监管的力度，改革积极性随之下降。

(三)后市场化的趋势：政府与市场关系重塑

先后出台的《广州市关于规范环卫行业用工的意见》以及《广州市环卫作业市场化运作监督管理办法》两份文件，标志着市场化改革的变迁。目前，广州中心城区的环卫服务市场化比例已大幅度下降(参见图4)。

图4　广州市中心城区环卫服务市场化比例(根据访谈资料汇总而成)②

从2015年开始，广州各级政府采取了一系列措施来应对改革出现的问题，目前由市场化改革前的事业单位提供环卫服务。这种被各方描述为走“回头路”的方法却取得了“空前”成效：环卫工人归属感增强、基层政府积极性变高、环卫保洁执行力变强，各区环卫服务质量提高。广州中心城区各级政府将其归功于一套“旧体制下的新策略”，其内涵主要体现为以激励弥补政府缺陷、以监管规范市场运作、将企业管理模式引入政府内部三方面。这种新策略实则是广州市环卫服务的“后市场化”趋势。

所以这时把环卫(服务)发包收回来自己管不存在走“回头路”的基础和说法，因为整个环境已经发生了变化。我们现在自己管理靠的主要是管理人员的责任心、一般的工作能力和完善的管理制度，现在甚至可以说政府的专业程度比目前市场(企业)的还要高，因为我们有大量的设备和人员。当然，我们最终还是会推向市场化的，只是我们逐渐意识到现在时机不成熟。(访谈资料：LC20141203)

与传统认为的“逆市场化”现象不同，这种做法不单纯限于消极意义上的收回公共服务发包或重走低效的政府自主管理道路，而是政府在内外条件不足以走向真正意义的市场化背景下的自我培育。

广州环卫服务进入了全新的“后市场化”阶段，主要呈现出以下几个特征。

1.以激励促竞争：弥补政府缺陷

广州市建立市、区、街三级环卫服务绩效管理体制。市、区两级城管系统专业监督人员每月对各区各街道的环卫保洁质量进行评分:区负责对街道的实地检查，根据环卫保洁质量评分细则进行评分；市负责对各街道进行综合考评。

在财政方面，实行动态财政拨款机制。各街道每月环卫服务质量的扣分将形成相应的财政减分，累积起来影响该街道下年的财政划拨额度；在个人晋升方面，环卫服务绩效成为各区各街道官员升迁的重要依据。为此，各街道积极提高环卫服务质量，各区加强对街道的监管。

现在我们对街道的监管是比较容易的，因为对体制内大部分人来说，提拔和升迁是最重要的。政府根据(环卫服务绩效)排名来影响他们的升迁和面子，而且现在直接和上级政府打交道，会让基层更积极、卖力地表现。总体来说，现在我们区和街道都更有干劲了。(访谈资料：HK20141231-2)

这种在财政和个人晋升方面具体明确的激励措施让基层时刻处于一种“竞争”的状态，不断提高环卫服务供给的效率。

2.以监管促规范：规制市场缺陷

政府不再盲目地将环卫服务外包，而是着眼于对市场的培育和监管，采用多元化监管手段来加强各基层政府以及承包商的责任意识。

第一，加强企业诚信体系监管。2000年广州环卫行业协会就开始在对市场化的反思中着手建立一套较为完善的企业诚信评价体系。2014年相继出台了一系列文件与细则，《广州环境卫生服务企业诚信综合评价管理暂行办法》与配套的《广州环境卫生服务企业诚信综合评价指标体系》全面规定了企业诚信评价体系的监管方、实施细则、评价结果的运用及意义等。

第二，增强市场信心。在保障环卫工人权益方面，广州市城市管理委员会建立“1+3”配套制度方案：制定广州市关于规范环卫工人用工的主体文件，并配套制定《广州市环卫保洁项目招标文件范本》《广州市环卫保洁项目合同范本》《广州市环卫保洁市场化运作监督管理规定》。环卫工人信息和环卫作业管理子系统、环卫保洁公司信息管理子系统的建立意味着政府更加注重环卫服务行业的作业规范。以上措施体现了政府致力于培养环卫服务市场化的信心，以期获得良好的社会支持，保证工作的顺利进行。

第三，采用多元化监管手段。这主要体现为常规化的政府和第三方监管以及非常规的压力型监管。以广州市天河区为例，目前市场化监管措施主要分为四种。一是加强市、区、街三级监管体制。对街道环卫服务质量的评分比例由三部分按不同比例构成，并配以相对的奖惩措施。二是引入第三方监管。聘请高校专家定期对各街道的环卫保洁质量进行调研，并提出改进方案，提高监管的客观性和科学性。三是利用网络渠道的非正式监管。城管局政府人员 “潜伏”在下属环卫作业单位的微信工作群中，随时上传环卫保洁的相关图片来发出警示，使问题获得即时处理。四是上级领导的非常规“巡查”。即通过日常的观察发现环卫保洁存在的问题时，即时责令下级单位整改，如此反复，提高各区、各街道的环卫服务水平的常态意识。

我们“偷偷”加了个(下属监管所的)微信群，我们城管局里的人在坐公车、地铁、骑自行车时一发现区里的环境卫生问题，就把图片上传到群里，给群里的人一个警示。有了微信群之后监管效率高了好多，即时发现，即时整改，如果是以文件的形式发下来，(环卫保洁问题)早就过期了。还有市里、区里的领导在工作之余会出来转转，看到哪个街道(环卫保洁)不行，就会给(城管局的)局长、街道书记、所长打电话，一次不行，两次不行，三次肯定行了。(访谈资料：QK20141231-3)

各级政府尤其是基层政府变得更加务实，灵活地运用各种手段来规范市场化运作，从注重形式的环卫服务市场化改革转变为注重效率的环卫服务提供结果。

3.政府内企业化运作：调试管理模式

广州各区在加强自身能力建设的基础上引入企业的经营管理模式。一方面，加大财政投入，建设和提升自身能力。既要扩大环卫工人队伍，又要提高环卫管理人员的能力，还要通过各区、各级政府间的交流来丰富环卫服务管理的经验。另一方面，部分街道在收回环卫服务发包后，通过聘任环卫保洁方面的有经验的管理者，将先进经验引入政府管理模式，提高环卫服务供给的效率。

我们现在(环卫服务管理)增加了类似企业经理人的管理人员，相当于政府的雇员。9条街道中有4条街道在试点企业经理人(制度)，应该说是行政手段和市场手段的结合。他们多是原发包公司的主管，因为他们对这一块比较了解嘛，是政府和企业的中间人角色。(访谈资料：LK20160120)

广州环卫服务市场化改革将政府管理体制已有的弊端显露甚至放大化，给基层政府很大的警醒。通过加强对基层政府财政和晋升方面的激励，加强对环卫服务市场化运作的监管，加强政府能力建设和引入企业化的管理方法来培育政府内部的“市场化运作模式”，是为更好地走向市场化、适应市场化做准备。

五、结论与反思

本文纵向研究了广州环卫服务市场化的十五年改革历程，作为历时长、问题复杂且发展曲折的一个公共服务市场化案例，虽然存在特殊性如区域性差别导致的市场化模式多元、改革步伐不统一等，但作为公共服务市场化的重要领域之一，总体来说反映了我国公共服务市场化普遍存在的问题。广州市在环卫服务市场化改革中主要遭遇了以下几个方面的阻碍。一是改革思路与意志的摇摆不定导致改革积极性下降。二是环卫服务市场机制的不健全导致承包商利用各方“不言而喻”的投机行为来获取额外利润，进而导致环卫保洁质量的下降。三是财政投入不足，使各区尤其是街道的改革积极性下降。四是政府无法运用合同的约束力，从而在与承包商的非正式来往中处于被动状态，最终引致市场化改革的式微。

阻碍广州市环卫服务市场化的原因是政府与市场关系失衡。政府层面由于下级政府委托-代理问题导致基层政府改革激励下降；市场层面由于政府管控能力不足、目标不明确导致“责任市场化”行为加大市场缺陷，从而引起经济与社会成本的上升，作为经济机制的财政因素成为改革阻碍；政府与市场互动方面则是合同约束力有限使政府运用非正式合同关系与承包商合作，对其依赖大、控制力弱而处于被动状态，关系治理因此失效。市场化改革的失败是政府缺陷与市场缺陷共同作用的结果，且二者相互影响、相互加强，共同塑造了基层政府公共服务市场化政策选择的逻辑，即基层政府无法也无力按照改革目标执行政策，也不能在市场化改革中有效地监督和控制承包商行为以控制市场化进程，只能偏向保守、消极，导致市场化改革的来回反复。

在遭遇以上因素的阻碍后，广州中心城区虽然将大部分环卫服务发包收回，但这种被普遍认为的“逆市场化”的做法实则并不完全是对上述阻碍的消极反馈，而是逐渐进入一种韬光养晦式的“后市场化”时代，即收回后的环卫服务提供并不完全处于传统、低效的政府管理模式下，基层政府变得更加务实，能有的放矢地弥补自身不足与应对市场缺陷，具体体现为以激励发挥基层政府主动性、以监管规范市场运作、将企业管理模式引入政府内部三方面。可见，这种追求效率的市场化姿态展现出广州环卫服务已进入“后市场化”时代。广州环卫服务市场化改革发展至今，是我国公共服务市场化理性回归的一个映射。本文所发现和分析的公共服务“后市场化”道路区别于通常所说的“逆市场化”(或“逆向合同承包”)，其内涵更突显政府市场化改革的最新趋向。地方政府在内外条件不足以走向真正意义的市场化背景下，对公共服务市场化中存在的问题需要从重塑政府和市场关系的角度入手，注重市场机制的培育，循序渐进地促进市场化改革。同时，为了避免市场化过程中供需双方力量和资源的不平衡，需要构建包含第三方监管在内的完善监督体系。只有这样，才能实现高效、合理的市场化改革。

注释：

①其中A级企业注册资金多为500万元以上，B级企业注册资金多为100万元～500万元，C级企业注册资金多为100万元以下。

②广州中心城区环卫服务市场化产生的问题及“逆市场化”现象集中于街道的清扫保洁领域，因此笔者将以上六区的环卫服务市场化比例测算限于其街道清扫保洁的外包数量上，并将六区环卫发包开始大规模收回的2013年与最新测算了市场化比例的2015年作为比较年份。

参考文献：

[1]李和中.西方公共管理市场化取向的意义及启示[J].武汉大学学报(社会科学版),2001,(5).

[2][美]萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M]. 周志忍，等.北京:中国人民大学出版社,2002.

[3]李学.不完全契约、交易费用与治理绩效——兼论公共服务市场化供给模式[J].中国行政管理，2009,(1).

[4]周雪光.组织社会学十讲[M].北京：社会科学文献出版社, 2003.

[5]刘泰洪.委托代理理论下地方政府机会主义行为分析[J].中国石油大学学报(社会科学版),2008, (1).

[6]Arrow,Kenneth.“The Economics of Agency” In Principals and Agents[M].J.Pratt and R.Zeckhouser.Cambridge,MA:Harvard Universtiy,1985.

[7]Yang K,Hsieh J Y,Li T S.Contracting Capacity and Perceived Contracting Performance:Nonlinear Effects and the Role of Time[J].Public Administration Review,2009,(69-4).

[8]黄锦荣,叶林.公共服务“逆向合同承包”的制度选择逻辑——以广州市环卫服务改革为例[J].公共行政评论,2011,(5).

[9]王卫.城市治理中的公私伙伴关系:一个街道公共服务外包的实证研究[J].广东社会科学，2010,(3).

[10]徐敏宁.纵向政府组织博弈视角下的公共政策执行失灵探究[J].四川行政学院学报,2009, (6).

[11]Donald F. Kettl. Sharing Power: Public Governance and Private Markets[M].Washington,DC:The Brookings Institution,1993.

[12]詹国彬.需求方缺陷、供给方缺陷与精明买家——政府购买公共服务的困境与破解之道[J].经济社会体制比较,2013,(5).

[13]周志忍.认识市场化改革的新视角[J].中国行政管理，2009,(3).

[14]王世强.政府培育社会组织政策工具的分类与选择[J].学习与实践，2012, (12).

[15]S.Goldsmith.The Twenty-first Century City: Resurrecting Urban America[M].Lanham, MD:Rowman & Littlefield.1999.

[16]Oliver E.Williamson.The Economics of Organization:The Transaction Cost Approach[J].The American Journal of Sociology, 1981, (3).

[17]Chen Chung An.Antecedents of Contracting-Back-In[J].Administration & Society,2009,(1).

[18]谈毅,慕继丰.论合同治理和关系治理的互补性与有效性[J].公共管理学报, 2008,(3).

[19]王雁红.公共服务合同外包的内在冲突与现实挑战[J].经济社会体制比较,2015,(4).