寻租视角下国有企业领导经济责任审计的缺失与补位
2018-04-01王江波
◇王江波
寻租行为起源于西方国家,在市场经济框架内,权力与利益之间出现了交集,让权力拥有者觊觎更多的利益。在我国国有企业改制和改革的进程中,觊觎利益管理的“寻租”行为也日渐明显,但针对国有企业审计工作的独立性越来越差,难以发挥应有的界定与保护产权功能。同时,审计寻租行为的大量出现,让审计寻租者贡献出了大量超额利润(租金)。以社会学的角度加以衡量,这部分非生产性支出并不会导致社会财富的增加,相反却会导致经济资源配置的低效甚至无效。如果不对审计寻租加以遏制,腐败问题会始终困扰我国经济社会的发展,会有更多的非理性“经济人”借助手中的权力冲破道德底线,引发更大的道德风险和逆向选择行为的发生。
一、寻租危害及在国有企业经济责任审计中的表现
1.寻租及其危害
“租”的获取有两种形式:一为“创租”,指的是借助生产活动创造出的超额收入。创租要借助生产经营活动,通过提升企业经济利益的形式,为社会创造更多价值,这一直被视为社会普遍倡导的行为。二为“寻租”,指的是借助非生产性手段,对社会既得利益进行追逐或者对既得利益实施有利于自身的“再分配”。可见,寻租行为不仅不会创造出新的经济利益,还会因为破坏了“Pareto有效状态”而浪费掉经济资源,当然也不会因此而增加社会福利。此外,因为寻租属于非生产性活动,无法创造新的社会财富,也不能让社会资源有所增多。在寻租行为中,受益者通常为个体,损失者通常为整体,甚至是整个社会。所以,寻租被视为典型的“负和游戏”。在市场经济社会中,寻租行为的存在是客观事实,它不但破坏了市场经济要求的公平竞争秩序,还让人们对市场经济的资源配置产生疑惑,出现了“市场失灵”,使国有资产的流失速度加快,还会滋生贪污、受贿等腐败现象。
2.国有企业经济责任审计寻租的表现
①审计人员和国有企业领导人之间的寻租行为,也即“联合寻租”。在审计实践中,审计人员可以发现审计对象存在的非法经济利益,同时具有对外报告和自行处置的权力。这样一来,一些审计人员就会通过暗示或者明示的形式,让国有企业领导人出让部分既得利益与自己“分享”。这样,虽然审计人员与国有企业领导都从中“获益”,却破坏了审计结果的公正性,给更多利益相关者造成了经济损失,甚至会影响到国民经济的健康发展,加重道德危机与信任危机;②国有企业领导人的寻租行为。指的是国有企业领导人借助所拥有的权力优势,通过权钱交易的形式获得“租金”。比如,以职务之便把本不具有工作能力的人员安插到本单位工作、通过“权力交换”让更多不具备工作能力的人到“特定的”单位工作或者以设立小金库的形式把国有资产据为己有。
二、寻租视角下国有企业经济责任审计的缺位
1.经济责任审计及时性缺位
国有企业经济责任审计的一个明显不足之处是单纯针对成型的“租金”开展审计工作,而对那些“初具形态”的权钱交易领域却缺少预见性,无法在第一时间安排审计介入。比如,过去一段时间,我国国有企业与当地官员之间的勾结一直存在,让特定市场(例如房地产市场)成为腐败的高发区。而在利益的驱使下,一些大宗商品的价格居高不下,商家将腐败成本转移到商品的价格中,并最终转嫁至消费者身上。但在这一过程中,针对国有企业领导的经济责任审计并没有很好地发挥作用。这是因为部分地方政府官员采取了“设租模式”——将手中掌握的资源(比如土地的审批权)趁机开展权力寻租工作,以权钱交易的形式破坏市场秩序,由此制造了大量腐败案件。
2.经济责任审计前瞻性缺位
对国有企业开展经济责任审计时发现,借助多种途径影响政策走向的“事前寻租”已经屡见不鲜,当其与“事后寻租”形成“合围之势”时,就会产生“1+1>2”的严重危害。这是因为,经济责任审计的前瞻性缺失,会在未来很长时间内让社会各方利益进行重新分配、权力格局进行重新布局,并进一步影响到社会的公平正义,甚至会对国家未来的政治走向与经济发展模式产生消极影响。在市场经济持续繁荣的今天,包括国有企业、地方政府等在内的多种利益集团都提高了对政策的预见性,市场竞争也因此变得越来越激烈,“事前寻租”和“事后寻租”的合围一定会让权力寻租上升到更高层次,只有防微杜渐,在政策制定之前对利益相关者开展有效监督和经济责任审计,才能有效遏制寻租行为的发生,让各项政策和制度的实施更加合理。
3.审计独立性缺位
对国有企业进行经济责任审计时,寻租行为指的是借助审计公共权力对审计信息的形成进行主观干预,以此获得和维持其特定经济利益或者影响利益再分配的过程和行为。依照我国《宪法》以及相关法律规定,各级国家审计机关为地方人民政府的组成部门,要受地方政府和上级国家审计机关的领导,实行的是双重领导模式。更为重要的是,审计机关在人员配置方面受地方政府的影响,由于审计经费通过地方财政划拨,这就让针对国有企业进行的经济责任审计缺乏独立性,无论是在权限划分还是机构设置方面,都表现出较低的独立性与权威性,这为审计寻租提供了“良好的条件”。
4.审计控制过程性缺位
从经济学的角度讲,寻租和制度、体制以及产权之间存在十分紧密的关联。在对国有企业进行经济责任审计时,审计模式以事后审计为主,也就是“先离任,后审计”。这种做法在一定程度上能够查出国有企业领导干部在任职期间产生的经济问题以及决策失误等问题,可是却让经济责任审计的功能只在事后监督方面有所体现,在全程控制方面的作用十分有限,而这也势必无法对审计中的权钱交易形成有效的抑制。特别是,这种审计模式下的国有企业领导者的经济责任无法具体确定,尤其当审计单位或者国有企业领导者违反了财经纪律以及由于决策失误而产生了重大经济损失时,如果实际决策中存在个人决策和领导班子集体决策,就难以界定领导者在其中所发挥作用,也就无法界定其责任程度,导致经济责任区分不清,在对权力寻租者进行处罚时也困难重重。
三、寻租视角下国有企业经济责任审计寻租的补位
1.构建有效的权力制约体系
从社会学角度讲,没有制约的权力势必产生腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。因此,对国有企业进行经济责任审计的过程中,需要通过内部监督和外部监督相结合的形式,构建有效的权力制约体系,并做到以下几点:①为了防止寻租事件的发生,要充分发挥新闻媒体和舆论监督的作用。要通过新闻媒体对搜集到的能够反映审计寻租的线索予以探究和公开报道,并通过追踪报道的形式让问题得以查实与处理;②让审计过程、审计结果和审计报告向社会公开,对那些不涉及国家机密和企业商业秘密的信息都要让公众知晓,为外部监督创造必要条件,以此提升国有企业经济责任审计寻租的“曝光率”,提高国有企业领导的心理压力,以此降低审计寻租发生的可能;③通过设立独立的审计复查机构,使之能够在复查决定和意见出具方面具有法律效率。对独立于审计机关的审计复查机构来说,审计人员以资格制形式确认,通过实行回避制度,降低领导者的主观参与程度。
2.完善经济效益审计制度建设
对任何社会制度而言,均要镶嵌在制度框架内才能发挥作用。所以,寻租视角下的国有企业经济责任审计功能的完善与发挥要得到有关制度的支撑。尤其在经济责任审计在高效廉洁政府建设中扮演越来越重要角色的前提下,需要加快和经济责任审计有关的制度构建,通过调整制度整体结构,提升国有企业经济责任审计的成效。为此,需要进一步改进对国有企业经济责任审计制度建设中存在的问题,比如改变审计双重领导制和审计权限范围的强化机制,提升审计信息的披露力度和审计效果的利用效率,同时要强化经济责任审计的处理惩罚机制,让寻租相关主体在完善的审计制度面前能够主动放弃寻租,更好地发挥经济责任审计的经济效益和社会效益。
3.提高寻租成本
当前,我国正处在社会转型的关键时期,不同利益诉求者之间形成了隐性或者显性的利益冲突,国有企业参与市场竞争的压力越来越大,一些传统道德观念在和社会现实碰撞的过程中,使部分国有企业领导的心理产生浮躁情绪,道德观念越来越淡薄。基于这样的背景,为了最大限度提升国有企业经济责任审计的成效,防止寻租行为的频繁发生,首先需要提高审计人员的诚信水平,以便能够进行自我道德谴责,并在社会舆论的压力下,不断提升心理成本和寻租成本。同时,还应注重提升审计人员的职业道德水平,通过法律建设加强对审计违法违规行为的查处力度与处罚力度,通过对自律与他律结合的约束机制的构建,全面提升寻租成本。
4.通过共同治理遏制审计寻租行为
为了提升国有企业的发展成效,需要在其治理结构中把利益相关者(潜在的或现存的)纳入至企业治理结构内,以便通过推行共同治理模式,降低寻租行为的发生。具体而言,需要加快推进股权分置改革,让国有股在上市流通之后,使之前模糊的产权向着明晰产权的方向转变,达到真正的“同股同权同利”。同时,在共同治理模式下,权力机构和决策机构以及经营者之间就能够进行彼此制约,利益相关者极有可能因为会计信息的不对称而出现受益或者受损情况,就会主动要求相关机构发挥其对管理当局的监督职能,这对进行高质量审计服务是大有裨益的。