香港“三社联动”发展机制对内地的启示

刘振杰

社区、社会组织、社会工作专业人才简称“三社”。在基层社会治理中，社区是平台，社会组织是依托，专业社工是一支不可或缺的力量。“三社联动”不是三项业务的简单拼盘，而是三个主体有机融合、相互促进，形成资源共享、优势互补、相互促进的良好局面。目前，“三社联动”在全国各地渐成气候，已然成了构建和谐社会、进一步提升社会治理水平、实现社会治理现代化的重要抓手。通过加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，共同打造共建共治共享的社会治理新格局。但由于多种因素的制约，在政府职能转型、城乡社区建设、社会组织培育以及社会工作人才队伍建设等方面还有很多不足之处。香港地区在有关方面的成熟经验和做法，为当前和今后一个时期内地开展相关工作提供有益借鉴，希望内地能够尽快走出一条创新和实践“三社联动”的新路子。

一、香港地区“三社联动”机制形成的社会背景

香港城市发展历史悠久，经济发展与社会建设较为成熟，属于典型的“小政府大市场”运行模式。与欧美发达国家和地区相比，政府的社会事务支出并不大，仅占GDP的16～20%，其余均由私人基金和社会组织承担（OECD国家这一指标通常占40～60%）。因此，社会组织活跃、社会工作完备、社区建设成熟、“三社联动”发展便成为香港社会的一大特色。当然，这与香港独特的历史背景、地理环境、经济体制等因素密不可分。

首先，受英国等西方资本主义自由放任的思想影响。香港作为英国长期的殖民地（1842-1997），深受英国当局自由市场主义思想的深远影响，港府对社会福利放任不管。政府的不作为无意中为社会组织发展壮大腾出了足够的发展空间。二十世纪六、七十年代，香港也处于社会转型时期，面对日益突出的社会问题，港府没有选择另起炉灶设立相关治理机构，而是因势利导扶持社会组织，充分发挥社会组织作为密切联系政府与居民之间的纽带作用。与此同时，逐步建立起一套与市场经济体制相适应、与现代社会发展水平相匹配的专业社会工作体系，各种旨在提高居民生活质量和解决社会问题的社会服务，深入到社区生活的各个层面。

其次，宗教文化对香港的社会组织、社区建设影响深远。由于香港是一个自由开放的精神天堂，因此世界各大宗教在香港几乎都有人信奉。这些宗教均以扶危济困、博爱济世为宗旨，再加之社会组织和社工机构具有同源性，大多起源于宗教团体或有宗教团体背景，因此在这些宗教教义的感召下，各类社会组织、民间社团纷纷成立，相应的公益慈善事业也很发达，志愿者或义工队伍十分庞大。①中国大陆自古以来不缺少宗教文化，但我们还没有将这一传统文化的内核优势发掘并充分利用起来。

最后，与香港发达的市场经济有关。无论是政府还是民间，无论社会组织、社工机构开展救助，还是社区服务及建设，都需要坚实的经济基础作支撑。二战后，香港经济和社会迅速发展，逐渐成为一个市场经济发达、具有现代文明的都市社会。到了1980年代，香港不仅成为亚洲四小龙之一，也是全球最富裕、经济最发达和生活水准最高的国际大都市之一，成为仅次于伦敦和纽约的全球第三大金融中心，与美国纽约、英国伦敦并称“纽伦港”。香港经济的持续繁荣无疑为“三社联动”提供了经济保障。

二、香港地区“三社联动”发展的历史沿革

香港地区在加强社区建设以提升社区管理水平、积极培育社会组织以充分发挥社会组织的纽带作用、推进社会工作专业化职业化，实施“三社联动”、协调发展方面也是一个由弱到强、由分散趋于整合的渐进过程。

（一）香港社区建设的历史沿革

香港人口稠密，人多地少，拓展不同形式的社区让市民得到安居是香港政府的重要议题。在香港，针对社区开展的服务是以20世纪50年代肇始的街坊运动为开端。每个社区以街坊会的形式将社区内的居民组织起来，发挥守望互助的作用。这样做不仅解决了民众的实际问题，还大大减轻了政府的负担。

到了20世纪60年代，港府社会福利署制订了社区及青年事务计划，扩大了社区中心、屋村社区中心和社区会堂的服务网络。社区服务的范围也扩大到了劳工教育、社区健康和私人楼宇等领域。1976年，港府正式提出“社区建设”的概念，随后成立了负责制订政策和指导地区协调的专门机构——社区建设政策委员会。一些志愿机构运用社区组织和社会行动来改善社区关系、培育社区组织、维护社区居民权益。

从1982年开始，社会福利署在人员编制、设施配置等方面加大投入，逐步改善所有由志愿机构成立的社区中心。福利署还规定，每8～12万人成立一个社区中心，中心向社区居民提供多元化服务，如社区工作、自修或阅览室服务、特殊幼教服务、智障人士护理、为老文化康乐活动等。

1997年香港回归后，政府执政理念渐趋保守，加上经济的衰退，社区发展出现新的问题。新世纪以来，随着新保守主义的兴起和福利资源的紧缺，社区工作者逐渐放弃了社会行动的工作模式，转而以地区发展和社区照顾为主，侧重于面向社区中的困难群体提供具体服务，鼓励社区居民自助、互助。

（二）香港社会工作发展的历史沿革

香港的社会工作起步于二战之后，大体经历了三个发展阶段：从战后到1970年代初属于起步阶段，此后到1997年香港回归是专业化发展阶段，1997年后进入上升发展阶段。

二战之后的香港百废待兴，加上大批新移民的涌入，使香港人口数量急剧增加，由此所引发的就业、住房、饥饿、犯罪等社会问题十分严重。因此与大多数西方国家的社会工作一样，香港初期社会工作也是以福利性救济服务为主。但由于经济的不景气和物质的匮乏，在民间社团的推动下，香港开始采用经济成本较低的社会工作方式来解决这些社会问题。1965年，港英政府发表了首个社会福利白皮书——《香港社会福利工作之目标与政策》。同年港英政府又和社会工作机构、其他社会团体以及从事社会工作教育的高等院校，共同研究制定了香港第一个社会福利服务五年计划，具体落实白皮书的要求，为此后社工的进一步发展和走向专业化、职业化奠定了基础。

从20世纪70年代起，香港大力推行社会工作专业化。进入70年代，香港的经济逐步起飞，金融业、房地产业迅速崛起，香港开始成为东南亚乃至世界的金融、航运出口的中心之一。经济的飞跃也带动了社会的发展。1972年香港正式宣布实行社会工作专业化，社会福利工作的发展由此进入“提供多元服务，引进社工专业”的新阶段。1973年港英政府发表了系列白皮书、绿皮书，针对青少年、老人、残障人士等群体的多元化、个性化专业社会工作,提出了青少年社会工作、老年社会工作和康复社会工作的发展目标及实施方略。

1997年7月1日，香港实现回归，香港的社会工作也进入了一个新的历史机遇期。特区政府采取一系列措施，大力推进专业社会工作全面革新，比如实行注册制度，促进与内地的合作与交流等。目前，香港社会工作力争打造一个充满人文关怀的社会，使每位公民都能够自尊自强，和睦相处。

（三）香港社会组织发展的历史沿革

早期的社会组织都是由华人社团演化而成。而最初的华人社团以同乡会、商会的形式出现，仅仅担负着关怀同胞、服务社团成员的责任。随着规模和实力日益壮大，其服务对象已远远超越了同乡范围，而逐渐惠及社区大众，其中的东华三院、保良局就是典型代表。

上世纪60、70年代，香港社会问题突出，港英政府开始重视社会建设与社会管理，因势利导扶持社会组织，发挥其作用，社会组织在与政府的合作中蓬勃发展起来。80年代后，香港社会组织开始朝专业化、多元化、制度化、规范化方向发展。它们不仅仅单纯提供慈善救助服务，还派生出家庭服务、儿童照顾、青少年服务、长者服务、康复服务等内容。

目前，全香港共有接近1万个社会组织，覆盖着社会的方方面面。这些组织为香港运转着85%的小学、几乎全部的特教学校，管理着上百家医院和健康中心，提供了2/3的公共服务。香港居民平均每人每年接受来自社会组织的各项服务超过4次，这项指标在世界上都是很靠前的。

（四）香港“三社联动”的历史沿革

随着社区服务的多元化、社会组织的发展壮大以及社会工作的专业化职业化，三者之间的联系互动也变得日益紧密，联动的方式也呈现出递进和上升态势。从历史进程上看，香港“三社联动”经历了从民间主导到政府支持，再到社会共治三个演进阶段。

早期的香港，无论是社会组织还是社工机构基本上都是以志愿者或者义工形式出现的，救助对象也仅限于难民及生活困难群体，救助形式包括教育、医疗等。由于救助资源绝大部分来自民间，缺乏政府的支持，在对社区居民开展服务或者实施救助时，难免存在资源筹措不足、活动范围狭窄、服务效果不理想的问题。

第二个阶段则是在政府的支持下，社会组织及专业社工机构全面参与社会公共服务和民政建设，专业化能力和规范化水平逐步提高，购买服务、整笔拨款等构建起政府与社会组织的合作体系。在这种情况下，无论是开展服务的范围还是服务的精细化程度都大大提高。

到了第三个阶段，由于有了政府的支持以及社会各界的共同参与，香港的社区建设、社工服务、社会组织发展等形成了联动、共治的良性格局，社会组织及社工机构更加关注社区居民乃至全体公民的社会权利、公共治理、国际交流和全人类的福祉。

三、香港地区建立“三社联动”机制的主要做法

在“社会协同”“三社联动”方面，香港地区确实有很多独到之处。社会组织与政府之间的伙伴关系、自下而上的社会服务规划，被公认为是香港社区服务成功的关键。在典型的“小政府，大市场”的行政架构及社会治理模式下，香港能以较少的行政成本维持着庞大的公共服务系统，有许多好的做法都值得我们探讨、研究和借鉴。

（一）建构密不可分的多方社会合作联动机制

首先，政府及社会组织为社会工作机构提供资金支持。香港的社会合作机制主要体现在：政府出政策，整合场地设施，提供稳定持续的资金投入，专业化的社会工作机构承办各类服务。香港社会组织经费来源广泛，主要包括政府资助、社会捐助和服务收费。就像大陆的许多社工机构，主要依靠政府购买服务资金才能勉强生存下去，同样在香港，社会组织在开展社会工作时，要想取得巨大成就，没有政府财政的持续支持也几乎是不可能的。但在具体的服务方面，则是放手由社会组织去承担。不过，香港社工机构的服务项目，如果要接受政府资助，那么其人员编制、薪资标准等环节都必须严格按照社会福利署的规范要求来做。当然，这套规范也是根据众多社会组织长期实践总结出来的，因此容易被接受。而且由于大部分社会组织机构内社工的薪资水平和同期政府公务员编制的社工人员的薪资水平没有太大区别，这样就容易保持这些社工队伍相对稳定。

其次，大型社会组织通常会充当协调政府及社会工作机构关系的角色。在制定社会政策和发展社会服务方面，一些大型的枢纽型社会组织可以承担起协调社会工作机构与政府之间关系的责任。在发展专业化的社会工作过程中，它们较好地解决了政府、社会工作机构和社会公众之间的关系，明确提出在开展社区服务时，政府和社会工作机构是合作伙伴，形成了以政府为主导、以非政府的社会工作机构为主体、由社会志愿者广泛参与的社会工作良性运行和协调发展机制。这种机制是香港社会福利工作得以健康发展的制度保证。①吴亦明：《香港的社会工作及其运行机制》，《社会学研究》，2002（1）。

再次，社会工作机构为社会大众提供专业化服务并较好地解决政府、社会组织和社会公众之间的关系。根据专业社会工作者的价值中立原则，香港社工在处理许多社会问题时，由于尽可能地坚持这一原则，不把自己的情感、道德或先入为主的价值判断强加在他人或外部系统之上，他们在代表民众向政府表达诉求的同时，也为政府化解了诸多矛盾，于无声处化解各种社会矛盾，较好地解决政府、社会组织和社会公众之间复杂的关系。在开展社区工作方面，政府非常注意发挥社会组织的积极作用。政府以购买服务的方式维持着社会组织的持续运转，并确保居民能够享受较好的社区公共服务，从而形成以政府为主导、以社会组织为载体、由社工义工和志愿者广泛参与的社会工作良性运行发展机制。

（二）注重提高社会资源的配置效率

港府非常重视社区资源及设施配置的均衡化，并采取多种措施避免资源的闲置和浪费。通常，港府建设社区基础设施是由当地居民数量来决定的，并采取多元化的运营模式，引入民间社团经营来提高设施的利用率。主要内容包括：动员社区资源解决公认的社区问题；改善社区环境或促进居民的身心健康；通过社区教育程序增进居民对社区的认同及加强公民责任意识；通过改善医疗卫生服务来改善居民健康和居住环境。

香港社区设施的利用效率非常高，不仅满足了香港居民多样化的社区生活需要，而且充分利用了社区资源。为了提高社区活动和服务设施的利用率，香港采取了一些灵活的管理措施。如团体租用、对学生和老人半价优惠；在社区设施非繁忙时段，对学校受资助的非政府机构及下属团体或机构、体育总会实行“免费使用计划”，鼓励学生和老年人多参与活动。②申利侠：《社区建设-香港是这样做的》，《社区》，2009（3）。

只要开展的项目活动是有价值有意义的，社工机构申请经费并不难。这样就能够保证这些机构围绕自身的使命专心致志做服务，而不像大陆的一些机构为了得到政府的资金支持而倾向于行政化，或者主要依靠政府购买服务来生存。但是，在政府提供资助之前，社会组织必须有自筹资金的能力，通过开展相关服务项目试点，向政府证明相关服务及获得资助的必要性。

（三）通过社工与义工组合编织良好的社区服务网

在香港，就像取得医师、律师、会计师的资格一样，社工是一个必须经过严格资格认证的职业。目前，该职业已经变得相当专业化和职业化，凡从事社会工作的人与从事教育、医疗等工作的人一样，必须通过系统的专业训练并获得相关文凭后才允许上岗。据了解，香港的专业社工机构通常分为两大类，一类是属于社会福利署举办的官方机构；另一类是非政府的民间机构。其中，绝大部分属于非政府性质，成为香港社工的主体力量。

和专业社工相比，香港义工的发展也相当出色，并提供了全港70%以上的社区服务，成为推动社区发展的重要力量。在香港的社会服务体系中，除了政府和专业社工机构外，由社会成员广泛参与的义工组织也是不可或缺的重要组成部分。在专业社工机构的带动协调下，广大义工从事着各类社会服务，如社区特殊人群照顾、青少年心理辅导、各种公益慈善活动募捐宣传等。不少企业为了培养员工的团队合作意识和社会责任感，往往会鼓励员工走出去专门从事义工活动。香港的大中小学都要求学生做义工，义工的服务记录要作为学生的品德评定和升学的依据之一。义工的志愿服务与社工提供的专业服务相结合，编织了一张相对完善的社区服务网络，使香港的社会服务有了更广泛、更深厚的社会基础，也成为推动香港地区社区建设和服务发展的中坚力量。

因为有着专业的社工队伍和遍布全港的义工组织，香港的社区服务得以普及和成熟。社区内从为老服务、特殊教育到卫生保健等个性化服务应有尽有，而且收费低廉，对部分群体甚至可以提供免费服务。

（四）鼓励官、商、民合作共建

在推动政府、商界和社会组织三方合作，建立伙伴关系，共同扶助弱势社群方面，为了鼓励商界承担更大的社会责任，港府设立了“携手扶弱基金”。其中规定，社会组织如果获得了商业机构现金或实物捐赠该基金认可的计划，政府会给予等额的资助。社会组织为了提高筹款能力，他们不但要了解不同商业机构的基金所热衷的服务领域、做预算的时间，也需要提高自身的知名度和公信力，让工商企业知道他们在做什么服务，便于取得工商企业、基金会的支持。

扶持社会组织创新发展。香港社会组织的社会参与欲望强烈，活动能力强，大部分社会组织是具有公益性质的社会事业团体。在它们发展过程中，形成了“整笔拨款制度”和“服务表现监察制度”的双重管理体制，从资助和监察两方面保证社会组织健康、有序、有效发展。同时，引入市场机制，注重服务品质的评估，鼓励官、商、民三方合作，倡导社会组织的创新，尤其是鼓励一些大型的社会组织极力延伸自己的触角。①成元君、陈锦棠：《经验与启示：香港民间社会组织的发展》，《社团与管理》，2004（12）。

社会组织分支机构的延展成为近年来香港各类不同规模的公益组织运行的常态。这些分支机构在开办、运营的过程中，都会得到来自政府的支持，包括手续办理、场地选择、税费减免以及人力资源提供等重要环节。通常情况下，一些大型社会组织，其延伸出来的分支机构数量惊人，员工数量庞大，能够涵盖全香港区域，甚至在临港的部分内地城市。在内地城市，借助政府的优惠政策，往往体现出明显的公建民营、民办官助等官商民合作特征。例如成立于1948年的香港工会联合会（简称工联会）经过多年发展，已经成为香港最大的劳工团体，目前，属会会员人数达到36.8万人。经中央政府批准，建成了遍及整个香港甚至广州、深圳、东莞、惠州等毗邻内地重要城市的服务机构网络，也建立了咨询服务中心，为港人在内地开展工作、经商等提供咨询服务。

（五）将社区建设作为社会工作的一项主要内容

在香港，专业社工机构或者专业社会组织，无论开展多元化的社区服务，抑或解决复杂的社区问题，都能在资金、场地等方面得到政府的大力支持，从而形成互动联动、协同发展的良好局面。

香港的社区发展被当做一项重要的社会工作，依托社区资源，利用专业方法解决社会问题，并在1990年代提出了“发展有华人社会特色的社区工作”的理念（莫泰基等，1995）。通过多种途径把社区工作与其他专业社会工作结合起来，为社区居民提供多元化的个性服务，鼓励居民参与和解决社区问题，增强社区的归属感，促进社区居民的身心发展，改善社区生活质量。

香港政府为了给社区服务提供必要的设施，根据《城市规划条例》，把服务设施建设纳入新建公共房屋和私人房屋发展计划，根据服务设施的布点需要，拨出土地建设服务设施或购买已建楼房用于服务。这些服务设施的相当部分是依照一定的法律程序，提供给被确定承担服务项目的社会组织或者社会工作机构使用的。①黄利国：《香港社会工作公益性收费服务的启示》，《中国社会工作》，2015（2）。

（六）注重对社会服务的评估与审核

凡是有公共服务的地方就必须委托专业机构进行评估与审核，目的是监督、改进服务，使服务做得更好。通过评估也能够为政府制定政策、规划服务项目、优化社会治理提供咨询参考，为别的社会组织创新服务提供经验借鉴，以利于更灵活地调配资源、激励服务创新，以应对社会不断变换而产生的新的社会需求，更好地检验三方合作模式中存在的问题与改进之处，促进“三社联动”良性发展。香港地区非常重视对政府部门、社会组织、社工机构为社群开展的服务进行评估。评估结果主要通过发布《社会福利白皮书》的形式进行，重点对政府与民间机构在福利资源上应承担的责任进行测量；评估资源的投入（input）与产出（outcome）之间的对比关系；对评估中发现的问题进行问责等。

四、香港地区建立“三社联动”机制的成效和问题分析

在“三社联动”社会建设、社会治理模式推动下，符合时代需要的社会创新服务项目不断涌现。由于社会组织、专业社工的关注与介入，让社区成为社会与政府之间的缓冲地带，政府在处理社会问题时有更多的回旋余地，使得大量社会矛盾和问题在萌芽阶段即得到控制和化解，也使得香港几十年来虽历经多次政治经济危机仍能保持整体稳定。

（一）取得的成效

香港“三社联动”工作的发展历程是和战后香港社会转型与经济发展紧密相关的。它之所以能够沿着系统化、专业化的道路不断发展，完全是香港社会和经济发展的客观需要。其中的社会工作之所以能在专业化优质服务的道路上不断前进，并取得出色的社会效益，又是与香港社会工作本身有一套合理规范、行之有效、管理成熟的运行机制密不可分的。这就使得社工虽然起源于西方，但香港的专业社工十分发达，大有后来居上之势。比如，西方国家平均每1000人拥有一名社工，在香港每500人就有一名社工，这一指标远远超过西方国家。

“三社联动”保证了社会建设的资金需求。在自下而上的发展模式下，众多社会组织、社工机构所选择的试点项目只要被证明是必需且有效的，一般都可申请到政府或企业基金的资助。在此情况下，他们就能围绕自己的使命与社会需要，专心做社会服务，不会像大陆的有些机构一样出现行政化倾向。而且，香港许多大企业、名人都有着较强的社会责任感，他们热衷于设立慈善基金，凭借捐资金、做义工等方式参与社会服务。

“三社联动”充分调动了社会组织社会参与的积极性。宽松的制度与政策环境、政府及社会各界源源不断的资金支持、相对成熟的管理运作机制，使得香港地区的社会组织众多，社会号召力、影响力巨大，在慈善公益、公共治理、社区发展等领域发挥着不可替代的重要作用。目前，在香港，社会组织已经涵盖了社会的方方面面，人与人之间的高度组织化形成了香港社会的一大特色。

（二）存在的问题

首先，整笔拨款制度给予了社工机构更大的自由，但负面效应也很明显。随着香港的社会服务覆盖面日益广泛，财政支出压力不断加大，港府决定改标准资助额代之以整笔拨款模式。在香港，谈起社会工作的发展史，几乎每个人都会提到2001年开始实施的“整笔拨款津助制度”。这被视为香港社会工作发展的分水岭。具体做法是：当社会福利署发现市民需求准备新增社工服务项目时，就会设定项目服务价格，通过征求建议书的方式广邀社工机构参与竞投，最终承诺服务数量与质量最高的机构获得服务资格。这样做的结果，无形中那些把价格压得极低的组织机构或者服务项目会得到这笔资金。政府对社工机构的人员编制、薪酬水平不再严格要求，只考核服务效果。这样看来，整笔拨款制度在促进机构效率的同时也不可避免地影响了整个服务业的长远发展。政府放弃以往的规划机制，不再做社会服务长期规划。而且资助的新增服务项目，多半是两三年时限的短期项目，没有时限的规范性服务项目减少。社工机构员工大多从无固定期限的合约制变成具有时限的合约制员工。机构社工流失率增加，社会服务的持续发展受到冲击。①曾庆斌：《香港NGO发展启示录 社会组织协同政府》，《佛山日报》， 2011年9月10日。在数量众多的组织机构的激烈竞争下，一些社工机构因为担心未来拿不到服务合同，也就意味着得不到应有的资金支持。于是他们更注意存钱，而不是将所有经费都用于服务项目和人员工资上，这些机构试点创新服务项目的动力减弱。民间机构社工薪水不再媲美福利署社工，对专业人才尤其是高层次专业人才的吸引力大大减弱。近年来，民间组织对整笔拨款制度非议四起，甚至罢工抗议。

第二，为刻意追逐政府补贴项目，意味着出现社会服务的漏洞。由于社会组织的相当一部分费用来自政府补贴，而政府的补贴并不是针对所有服务项目，这就导致社会组织在开展活动时很容易选择那些能够拿到政府补贴的项目，政府不愿意或者很少提供津贴的项目就不愿意做。这就可能会出现社会服务的空档，而导致诸如贫富悬殊之类的社会问题。虽然很多社会组织一再宣称自己是民间的非政府组织，但开展服务的趋利性实际上已经让他们成为了政府执行政策的工具。长此以往，这些组织的筹款能力及生存能力就会弱化。

第三，既要取悦政府又要对政府施压的矛盾处境，影响社会组织开展工作，甚至影响“三社联动”效果。一些大型的社会组织一方面尽量体现自身的公益性质以利于争取到更多的政府补贴；另一方面在政府的许多施政行为上也要实施监督，甚至提出反对意见，组织游行示威，浓厚的政治色彩使他们成为政府的主要压力来源。这令双方很多时候陷于尴尬境地，从而影响“三社联动”的实施效果。

五、香港地区建立“三社联动”机制对内地的启示和借鉴

特殊的中西文化融合交汇之地，相对完整的历史传承背景，使得香港既有浓郁的西方基督教文明和结社自由，又有着丰富的中华传统儒释道基因。开放性、自由性、包容性决定了香港地区社会建设的完整性，这些都是短期内难以复制的。虽然香港的“三社联动”也存在上述介绍的某些不足，但优质的社区环境、专业的社工队伍、发达的社会组织、全面的社区服务，廉洁、高效的“三社联动”机制等，却值得我们从中汲取有益的经验。

（一）构建政府主导下的多元化社区参与主体

香港的社区工作是政府组织、社会组织与广大市民共同参与的一项改善基层民生、促进社会稳定的系统工作。这种多元化主体的参与模式有效回应了香港市民多样化的社会福利需求，也在一定程度上提高了社会工作专业的公众认可度。而在中国内地，社区工作绝大部分仍然是由政府部门组织实施的，民间社会组织的发育严重滞后于民众的服务需求，广大居民对政府主导下的社区工作参与度非常有限，从而严重阻碍了专业社会工作在内地的发展，因此构建多元化的社区工作参与主体非常重要。①黄智雄：《香港社会工作》，北京：中国社会出版社，2012。

但是，“三社联动”不会自行联动，仍然需要政府出面，并适时承担宏观主导责任。在这里政府扮演着“三社联动”事业的规划者、组织者、监督者和经费主要提供者的重要角色。政府的角色将呈现三大转变：由服务的提供者转变为服务的管理者；由服务的生产者转变为服务的购买者；由福利服务的规划者转变为福利服务的审查者。比如，制订各项有关法规、条例、考评指标，明确规范政府、专业社工机构与社会公众在福利实施过程中的责权利关系等。这样既培育了一批相对独立、又具有专业化、职业化色彩的社工机构，又强化了政府的主导作用和财力支持，有效克服了政府包办福利的积弊，而且还对社工机构形成一定的约束力。这或许正是香港社会工作专业化的成功之道。

（二）注重发挥社会组织作用

和前述针对专业社工机构的态度一样，港府在社区发展中同样较为恰当地承担着政策创制、资源配置和服务监管的职责，而具体运作实施多由社会组织去执行。在香港，众多的社会组织由于管理科学规范、项目运作灵活、服务个性多元、社会认同度高，不仅提供了数量众多的专业化的社区服务，更重要的是能够及时将基层民众诉求传递给政府，以利于政府能够更好地改良政策。因此，适时有效地培育社会组织，充分激发社会组织活力，采取机动灵活的运作模式，可以最大限度提高社区公共资源的利用率，尽量避免社会资源的浪费。

对内地来讲，当前及未来一个时期内，应不断加大对各种服务类社会组织的培育力度，支持社会力量投资兴办社区服务类的公益设施，并设法提供政策、资金等辅助。待这些组织发展成熟时，可以政府购买服务的方式将一些适合市场运作的服务事项（如社区居家养老等）交由发展成熟的社会组织承担，政府则负责对其运作进行监管。这样不仅可以提升服务效能，更重要的是能够降低政府社会管理的成本，使政府腾出更多精力来把控社区总体事务。

积极推动和鼓励有条件的社会组织走实体化发展的路子。香港社会组织的一个显著特征，就是组织的实体化。医院、中小学校、幼稚园、青少年活动中心、安老院、疗养院、心理治疗所等机构组织都是实体的。社会组织的实体化是人民群众信赖感的主要来源，也是它们关爱民众并赢得民众衷心拥护和社会公信力、影响力的必然通道。学习香港大企业设立各类社会组织做法，鼓励企业注册成立专业化、规模化的社会组织，可在社区内开展冠名非赢利性活动，在为社会提供公益服务的同时，又可提高企业的声誉，提升企业员工的社会责任感，打造良性互动的劳资关系。特别是公益慈善类社会组织，实体化更不可少。对慈善公益类社会组织，政府要视情况给予一定补贴。能否得到补贴或者补贴多少要看该组织向社会提供服务的质量和数量，而不是看出身。营造积极向上的社团文化、慈善文化，鼓励社会精英、名人、爱心人士和团体成立自己的公益实体来参与社会、服务社会，承担社会责任。

（三）培育专业社工机构，注重社区社工队伍的建设

大力培育和发展专业化、职业化的社工机构，是市场经济条件下建立现代社会公共服务体系和调节机制的重要途径。在市场经济条件下，香港地区实现社会福利服务社会化最成功的经验之一，就是建立起了一个发达的专业化的非政府社会工作机构体系和一支高素质的专业社会工作者队伍，这是香港社会福利社会化的主要基石。社工在服务社区，反映社情方面，起着非常重要的作用。为更好地做好社区服务工作，有必要培养一支文化素养高、更加专业、对社区充满激情的工作者队伍。社区义工队伍充分调动社会资源和社区居民参与的积极性，促进社区各群体之间的理解帮助，提升居民之间的交流合作，构建和谐互助的社会氛围，形成社会组织、社区工作者、志愿者相结合的社区服务力量。

尽快确立社会工作者的专业和职业地位，逐步实现社会工作理论和方法的本土化，从而形成一个具有中国特色的社会工作专业体制，这是奠定中国专业社工地位，增加社会认同度的有效途径，也是推进中国社会服务和调节机制的现代化的必然选择。社会是在不断发展变化和进步的，新的社会矛盾和问题也不断涌现，那么要为社区提供更好的、更有效的服务，广大社会组织及其从业人员就必须与时俱进，不断提升自我，不断学习、不断更新知识。同时还要将当前救助型的社会工作转化成综合性的社会服务，这也是社会工作及社会政策未来的发展方向。

（四）以完善的法治规范“三社联动”

政府应该顺应社会发展多元化的大趋势，降低门槛鼓励开办大小不一、范围不同、能量有别的各类社会公益慈善组织，要抓好“两头”的工作：即严格立法监管社会组织面向社会的资金筹措环节和面向社会的资金支出环节。①靳环宇：《香港社会组织的特征及对内地的启示》，《中国社会组织》 ，2013（8）。香港对社会组织的最有效监管，不是制订繁杂的考核指标，而是通过完善法律制度、狠抓法治教育、培育法治精神，打造出一个“法治的大社会”。实践证明，这是个十分有效的硬约束。

在内地，无论是社区建设、社会组织培育还是社工机构规范、社工人才队伍培养，均处于上升阶段。在这个阶段，加强制度建设和法制完善都是必不可少的。在此基础上，加快修订出台慈善法配套政策、社会组织法、社区建设条例等正当其时。力争在“十三五”时期内使上述各项工作更上一个台阶，到2020年中国全面建成小康社会的时候，国内社会组织、“美丽社区”的数量、活力、效率以及社会认同度等都将发生质的飞跃。

（五）开展必要的事项评估

在一个社会建设资源相对稀缺的环境里，开展项目评估已成为一个不可或缺的程序。“三社联动”是一项复杂而又系统的社会建设工程，因此有必要对“三社联动”的综合项目、各个子项目等开展细致的绩效评估。当然，我们不是为评估而评估，而是要通过评估来协助政府及社会机构进行资源投放做出科学合理的决定。对于评估的结果，要真正能够为决策者和其他项目所引证并及时落实，确实能够改善服务方式，改进政策设计水平，进而提高人民群众的福祉。