我国儿童保护制度的发展与取向：基于国际比较的视角

李莹 韩文瑞

一、研究背景与目的

近年来，各种因抚养人遗弃、虐待、忽视导致儿童伤亡的惨剧不断被媒体曝光，每一事件均引起社会大众极大关切，我国政府亦陆续出台多项儿童保护政策予以回应。但我国儿童保护制度建设仍处于试点探索期，相关政策和理论研究均有待完善，尤其是对于国家、家庭、儿童的角色设定这一核心问题还需深入讨论。

儿童保护有广义、狭义之分。广义的儿童保护制度和广义儿童福利制度的含义类似。指现代福利国家为改善儿童状况，促进儿童福利的所有制度安排。狭义的儿童保护指国家通过一系列的制度安排，包括社会救助、法庭命令、法律诉讼、社会服务和替代性养护等措施，对受到和可能受到暴力、忽视、遗弃、虐待和其他形式伤害的儿童提供的救助、保护和服务措施，使儿童能够在安全的环境中成长。①尚晓援：《儿童保护制度的基本要素》，《社会福利（理论版）》，2014（8）。从国际经验来看，发达国家的儿童保护在采用广义还是狭义的概念界定上存在区别，突出体现为各国儿童保护制度建设中对国家、家庭、儿童角色的不同界定，以及相应表现出的不同取向（orientation）。考察发达国家儿童保护的取向变迁与理念基础，有利于我国学界和政策决策者抓住儿童保护的核心问题，明确未来儿童保护相关政策的发展方向。

二、儿童保护制度的取向变迁：国际经验与发展趋势

上世纪90年代，根据国家、家庭在儿童养育与保护工作中的不同关系和角色设定，吉尔伯特（Gilbert）等学者将欧美儿童保护分为两种类型，一种为儿童保护取向（child protection），一种为家庭服务取向（family service）。①----: Conclusion- A Comparative Perspective. In Neil Gilbert edited. Combating Child Abuse International perspectives and Trends. New York & Oxford: Oxford University Press, 1997, p232-240.前者揭示了狭义儿童保护界定下的相关政策与实践特征，代表国家为美国、英国、加拿大等英语系国家；后者更接近于广义儿童保护界定下的政策构成，代表国家包括瑞典、丹麦、芬兰、比利时、荷兰、德国。儿童保护取向下，国家主要关注位于高风险的一小部分儿童，将儿童不当对待视为父母过错，强调政府通过司法途径对高危家庭进行干涉，保护儿童免受伤害。此种模式下，政府干预通常为强制性的，与父母表现为对立关系。家庭服务取向下，国家将儿童不当对待视为家庭功能失调的结果，认为家庭功能失调由社会和心理因素导致，可以由国家通过对儿童和父母提供支持性、自愿参与的治疗性服务加以修正。②----: Conclusion- A Comparative Perspective. In Neil Gilbert edited. Combating Child Abuse International perspectives and Trends. New York & Oxford: Oxford University Press, 1997, p232-240.这些国家通常建立了完备的家庭支持服务体系，包括育儿假，对于儿童照护的经济支持、对于父母广泛提供的咨询和支持服务等。国家与父母为合作伙伴关系。

自20世纪90年代以来，针对实践中的问题，各国均对儿童保护政策进行了持续变革。吉尔伯特等西方社会福利学者的追踪研究表明，受社会投资国家理念（social investment state）以及强调儿童权利的个人化（individualization）思潮推动，之前被识别为儿童保护取向的国家已经采用了一些家庭服务的因素，与此同时，家庭服务导向的国家也在儿童保护方面做出了切实努力。如美、加等国上世纪90年代以来逐渐建立起区别回应系统（differential response systems），在传统对家庭强制调查之外提供更加支持性的干预路径并不断予以改进；③Healy K, Gai H, Venables J, et al. Collaborating with Families in Differential Responses: Practitioners’ Views. Child & Family Social Work,2016, 21(3): 328-338.欧洲国家亦从强调儿童个体权利、早期干预等多方面加强其儿童保护工作。④Spratt T,Nett J, Bromfield L, et al. Child Protection in Europe: Development of an International Cross-Comparison Model to Inform National Policies and Practices. British Journal of Social Work, 2015, 45(5): 1580.基于以上变化，吉尔伯特等学者认为欧美儿童保护出现了一个新的取向（orientation）：儿童焦点导向（child-focused orientation）。⑤Gilbert, Neil, Nigel Parton, and Marit Skivenes.Changing Patterns of Response and Emerging Orientations. In Neil Gilbert, Nigel Parton, and Marit Skivenes edited, Child Protection Systems-International Trends and Orientations. New York: Oxford University Press, 2011, p243-257.这一取向将儿童视为与国家有独立关系的个人，或者说视其为家庭中的独立存在，因而不同于家庭服务取向。且将儿童权利置于父母权利之上，强调父母作为照顾者的责任。另一方面，这一取向也不局限于对儿童遭受伤害或虐待的狭窄关切，而是关注儿童的整体发展和福祉。在这一取向的政策环境下，如果国家认为存在可能影响儿童发展的情况，将寻求提供支持或者/和强制性干预措施；强调国家在提供早期干预和预防服务方面应承担更多责任；并且，由于认为儿童是独立于家庭的存在，倾向于推动去家庭化的政策，强化国家的养育责任。国家与父母的关系既是合作伙伴，也可在父母无法履责时及时提供替代养护。

概略而言，儿童焦点取向是在各国将儿童保护取向与家庭服务取向兼容并蓄的趋势下提出的。这一取向既包含儿童保护与家庭服务取向的一些特征，又体现出新的自有特征，从而成为儿童保护的第三种取向。在国家、家庭和儿童的角色界定这一核心问题上，儿童焦点、儿童保护、家庭服务三种取向有所不同，主要维度比较如下表一。从右到左，这些取向背后的意识形态从强调政府守门人功能的不干预（laissez-faire）和新自由主义，过渡到致力于推动去家庭化的社会民主主义。之所以称其为取向，而非模型，是因为很多国家的儿童政策并非呈现出某单一取向的特征，而是多种取向的混合体。①Gilbert, Neil, Nigel Parton, and Marit Skivenes.Changing Patterns of Response and Emerging Orientations. In Neil Gilbert, Nigel Parton, and Marit Skivenes edited, Child Protection Systems-International Trends and Orientations. New York: Oxford University Press, 2011, p243-257.

表一：儿童保护中国家、儿童与家庭的角色：儿童焦点、家庭服务、和儿童保护取向的比较

三、国际儿童保护比较研究对中国的启示：一个七维度的分析框架

吉尔伯特等西方学者对于儿童保护取向的分类，是基于对各国儿童保护制度在七个主要维度的比较而得，包括：干预驱动力、国家角色、问题界定、干预模式、干预目标、国家和父母关系、以及父母和儿童权利平衡。这七个维度决定了国家、家庭、儿童的各自角色设定。笔者认为，这七个维度构成了儿童保护政策制定者需要考虑的核心要素，也为研究者提供了一个分析框架。

干预的驱动力考察国家建立儿童保护制度的初衷。如表一所示，发达国家的驱动力可能来自对于儿童需要和社会投资的关注，也可能是认识到家庭需要支持，或者认为监护人存在不当对待儿童的行为。国家角色维度考察国家相对于父母在儿童养育中的角色。问题界定维度考察政策决策者对儿童问题出现原因及其重要性的定性或总体判断，比如儿童焦点导向将儿童问题视为儿童发展不公的问题，儿童保护导向将儿童问题视为家长的个人行为偏差问题，家庭服务导向将儿童问题视为社会心理制约比如贫困、体制、种族的结果。干预模式考察不同国家儿童保护的具体措施，突出表现为强制司法干预为主、家庭需求评估和服务为主、以及需求评估和早期干预为主三种取向。干预目标考察国家儿童保护政策的目标，当前发达国家的目标从消极到积极，表现为儿童保护取向下的避免儿童伤害，家庭服务取向下重视维护家庭团结和预防伤害，以及儿童焦点取向下的通过社会投资和机会平等推动儿童福利整体发展。父母和儿童权利平衡维度考察儿童保护工作中，对父母育儿自主权和儿童受保护权孰轻孰重的考量。相较而言，儿童焦点和儿童保护取向更加强调儿童利益，儿童权利优于父母权利。家庭服务取向重视原生家庭的维护，实质是将父母权利置于儿童权利之上。

七个维度之间并非完全独立，而是相互联系：国家的干预驱动力与其对问题的界定相互影响；对于儿童保护问题的界定，又会影响具体干预模式和干预目标的设定；国家在儿童保护中的角色界定很大程度上取决于国家与父母在育儿事务上的权责分配，而这一权责分配又会受到国家应如何协调父母权利和儿童权利这一问题的制约。

四、我国儿童保护的七维度分析：儿童保护、家庭服务还是儿童焦点取向？

以下将结合我国儿童保护政策文件与试点经验，从西方学者提出的儿童保护制度建设的七个核心维度逐一探讨，分析我国儿童保护中国家、家庭、儿童的角色设定。

（一）干预的驱动力

我国1992 年成为联合国《儿童权利公约》签约国，儿童权利的观点得到认可和支持。此外，我国政府亦重视儿童教育与投资，比如《九十年代中国儿童发展规划纲要》即指出“今天的儿童是二十一世纪的主人，儿童的生存、保护和发展是提高人口素质的基础，是人类未来发展的先决条件…儿童的健康成长关系到祖国的前途命运。”①国务院：九十年代中国儿童发展规划纲要（1992），http://law.lawtime.cn/d608339613433.html，2018年5月27日。类似观点在之后的儿童发展纲要中亦得到保留和强调。②国务院：中国儿童发展纲要（2001-2010年），http://www.nwccw.gov.cn/2017-04/05/content_149164.htm，2018年5月27日；国务院：中国儿童发展纲要（2011-2020年），http://www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_1927200.htm，2018年5月27日。从这些基础理念来看，我国儿童保护政策的驱动力应与儿童焦点取向较为接近。然而，社会投资和儿童权利理念对于现实政策进展的指导力度，受到我国特定社会文化环境和历史发展阶段的制约。事实上，我国政府1992年即签署联合国儿童权利公约，而密集的儿童保护政策的出台却在近几年，比如2013年，民政部出台未成年社会保护试点方案，意味着儿童保护被正式纳入政策议程，2014年，民政部出台文件进一步开展试点工作。③民政部：关于开展未成年人社会保护试点工作的通知（2013），http://www.gov.cn/zwgk/2013-05/14/content_2401998.htm；民政部：关于开展第二批全国未成年人社会保护试点工作的通知，http://www.chinalawedu.com/falvfagui/21752/jx2014082008465027502750.shtml，2018年5月27日。这一趋势提醒我们应对近年来我国儿童保护政策所处特定社会环境予以关注，以发现其发展的直接驱动力。

回顾近年来儿童保护政策出台前后的社会环境，可以发现，2000年以来，国家整体社会福利政策出现重大发展。我国政府对于民生问题日益关注，医疗、养老、最低生活保障等制度逐步覆盖全民。④王绍光:《中国仍然是低福利国家吗？》，《学术研究》，2013（11）。且民政部于2007年前后提出适度普惠型社会福利的概念，国家开始建设覆盖全民的社会福利体系。这为儿童保护的发展提供了良好的政治环境。此外，近年来媒体频繁报道各种儿童基本权益受损案例，比如留守儿童闷死垃圾箱、袁厉害收养孤儿失火致死、南京女童饿死事件、南京养母虐儿案等。这些惨剧经媒体报道，均引起广泛社会公愤，推动政府研究出台相应政策措施。

以上分析表明，进入新世纪以来，国家经济实力增强以及对于社会福利的重视为儿童保护政策发展提供良好物质和政治环境，媒体对于个别儿童遭受严重伤害甚至死亡等案例的报道则构成儿童保护政策发展的催化剂。而媒体报道的个案均是儿童因父母丧失、吸毒、或外出打工等原因，被虐待或严重忽视，导致生命安全受到威胁、甚至死亡。公众对于这些悲剧的关切，以及政府部门随后开展的政策反应，说明当前我国儿童保护最基本的驱动力在于认识到相当数量儿童面临严重风险，需要国家干预。从这一点来看，我国儿童保护的驱动力更加接近于儿童保护取向。

（二）国家角色

虽然我国儿童保护政策近年来表现出较大进展，但学者多认为，在国家、家庭与儿童的关系上，家庭仍被赋予了最主要责任；国家的关注点主要在于满足孤残、流浪儿童等特殊群体的基本生存需求。①李迎生、袁小平:《新时期儿童社会保护体系建设：背景、挑战与展望》，《社会建设》，2014（1）。笔者同意这一观点。当前国家角色更接近于儿童保护取向，也即担任守门人的角色，致力于解决处于各种形式困境当中儿童的生存问题，保护其基本权利。这一点可从下文关于国家干预模式、干预目标、国家与父母关系的分析中得到更具体的体现。

（三）问题界定

2013年，民政部出台未成年人社会保护试点方案，2014年，进一步开展试点工作。从民政部关于试点工作的指导文件来看，之所以需要探索未成年人社会保护制度，是因为“受经济贫困、监护缺失、家庭暴力、教育失当等影响，一些未成年人遇到了生存困难、监护困境和成长障碍”。②民政部：关于开展未成年人社会保护试点工作的通知（2013），http://www.gov.cn/zwgk/2013-05/14/content_2401998.htm，2018年5月27日。昆山市民政局:《“四大新招”力推困境儿童保护救助工作》，《中国民政》，2016（12）；门建林:《安徽蚌埠市：“四个推进”助力未成年人社会保护试点工作》，《社会福利》，2016（4）；叶蓓:《创新中突破 探索中前行-湖北荆州市未成年人社会保护试点工作探索》，《社会福利》，2013（12）。这一问题界定中所提到的经济贫困可视为社会因素，而后面的家庭暴力、教育失当则更偏向于将儿童问题归因为家长的个人问题。由此可以判断，我国政府对于儿童保护的问题界定，既含有家庭服务取向下关注社会体制因素的不利影响，又包含儿童保护取向下对父母个人心理、不当行为的考虑。

（四）干预模式

由于我国儿童保护对象类型多样，包括流浪儿童、因监护人服刑、吸毒、重病重残等原因事实上无人抚养的未成年人，遭受家庭暴力、虐待、遗弃等侵害的未成年人，缺乏有效关爱的留守流动未成年人，因家庭贫困难以顺利成长的未成年人，以及自身遭遇重病重残等特殊困难的未成年人。2014年民政部关于儿童保护试点的通知中，指出通过建立风险评估、实施分类帮扶的方式予以干预。从当前试点地区的实践来看，主要的工作包括③白善舵:《安徽五河县：部署未成年社会保护试点工作》，《社会福利》，2015（9）。：（1）出台未成年人保护试点专门文件，成立未成年人保护领导小组。（2）建立未成年人保护工作网络，通常包括市、区县儿童福利中心/站，社区或村设立儿童福利办公室或指定专门未保专干；其中，社区层次人员在监测、报告、摸底、动态追踪困境儿童方面承担重要任务。市区未成年保护单位负责规划、指导、服务协调等。（3）建立儿童保护问题的发现机制：包括通过社区未保专干的排查、摸底，发现隐藏问题；设立咨询举报热线，社区未保机构和热线均接受家长和儿童主动求助;同时，强化医生、教师、社区工作者等的报告义务，开始探索建立强制报告制度，但具体规定比如违反强制报告义务的罚则等仍有待细化。①中华人民共和国反家庭暴力法，http://big5.gov.cn/gate/big5/www.gov国家卫生计生委：关于做好农村留守儿童健康关爱工作的通知，http://www.gov.cn/zhengce/2016-05/25/content_5076670.htm;（4）探索建立儿童需求与风险评估工具、探索建立困境儿童的数据库。（5）对于发现的权益受损儿童，根据分类施救原则予以帮扶。包括提供家庭教育与心理辅导、其他相关福利服务转介、以及问题严重时提供替代性养护或通过司法干预申请撤销监护权。（6）注重与民间组织的合作，包括民间专业社工机构、大学科研机构。通过政府购买服务方式调动社会资源，开展服务项目。

以上政策规定和试点经验显示，我国正在探索的儿童保护的干预模式既包含儿童保护取向中调查/法律规制的内容，如对严重侵害儿童权益的监护人实施行政和司法干预，提供替代养护或转移监护权；也包含一些家庭服务取向下的需求评估和治疗性服务的内容，比如对于社区儿童状况进行排查、接受主动求助，对重点儿童及其家庭进行走访和风险评估，并提供相应服务或转介。

（五）干预目标

根据2013、2014年民政部关于开展未成年人社会保护试点工作的通知文件，儿童保护试点的目的在于维护困境儿童的合法权益。困境儿童合法权益获得维护的内容和程度，则与实践中干预和服务提供的广度与力度有关。

司法干预方面，由于我国儿童保护法律操作性不强、以及替代性养育措施的缺乏，司法实践中对于严重侵害儿童权益的监护人，鲜少剥夺监护权并提供替代养护或其他永久安排。②钱晓峰:《儿童虐待国家干预机制的构建》，《预防青少年犯罪研究》，2014（6）。这种情况下，家庭需求评估和治疗性服务、以及临时替代性照料的提供至关重要。这也是儿童保护服务的核心内容。但是，试点地区的实践表明，这些方面虽有初步进展但是依然问题重重：③彭文洁、朱勇:《湖北省：直面制约因素完善未成年人社会保护试点工作》，《社会福利》，2016（3）。第一，虽然试点地区普遍建立起了基层儿童保护的专门工作人员队伍，但儿童保护服务人员的数量和专业性缺乏。第二，家庭需求和儿童风险评估工具和标准尚待提高。我国困境儿童包含多种类型，试点中，不同类别困境未成年人的分类存在困难，专业评估和干预帮扶措施不够细化。第三，为了提高服务的专业性，当前政府部门的策略之一为加强与社会组织尤其是专业社工组织的合作。但是，提供专业家庭干预服务的专业社会组织匮乏，且呈现明显的地区差异。发达城市地区较多，欠发达地区和农村较少甚至没有。

可见，虽然我国儿童保护政策文件中明确表示儿童保护的目标为保护儿童权益，最终结果恐怕如同其他学者指出的，当前重点在于为孤残、流浪儿童等特殊儿童提供基本生存保护，以维护生存权为主。④李迎生、袁小平:《新时期儿童社会保护体系建设：背景、挑战与展望》，《社会建设》，2014（1）。这与儿童保护取向下的保护儿童安全、减少伤害的目标基本相似。儿童更高层次的权益维护比如发展权、社会参与权等尚未获得足够资源和手段加以维护。

（六）国家与父母的关系

儿童保护取向下，国家将儿童问题归因于父母存在的各种不当行为或问题，倾向于对违规父母进行强制干预，双方为对立关系；家庭服务取向下，国家将父母视为合作伙伴，强调通过提供各种家庭服务，与父母共同分担育儿责任。儿童焦点取向下，国家在提供家庭服务、与父母共同养育儿童的同时，亦在家庭无法承担育儿责任时，及时采取强制性干预和提供替代服务，二者关系为合作与替代双重成分。虽然不同取向下国家与父母的关系有别，但发达国家的儿童保护立法普遍接受国家亲权原则，也即国家公权力对父母自然亲权的干预，强调在父母或者法定监护人没有或不能适当履行监管和保护职责时，国家支持、监督乃至代替父母或者法定监护人对未成年人进行监管和保护。①童小军：《国家亲权视角下的儿童福利制度建设》，《中国青年社会科学》，2018（2）。

检视我国在儿童养育方面的国家与父母关系，可以发现，长期以来国家采取了一种与以上三种取向均不同的选择。简单而言，即为放任不管，充分强调家庭的育儿责任，国家在儿童养育中处于角色缺位状态。首先，我国替代性养护服务缺乏，仅对于孤儿通过儿童福利院提供集中养护服务。其次，在家庭无法正常履行育儿责任时，比如虐待、忽视儿童，未建立起有效制度予以干预，一般仅在出现严重致残致死案例时，予以司法干预。再次，家庭政策在我国发展程度不高。一般而言，家庭政策是指通过制度、项目、服务等影响家庭功能和家庭福利的政策。②何欢：《美国家庭政策的经验和启示》，《清华大学学报》，2013（1）。家庭政策有广义与狭义之分，但无论何种定义的家庭政策，针对家庭养育儿童提供的服务和支持均被包含其中。③陈卫民：《我国家庭政策的发展路径与目标选择》，《人口研究》，2012（4）。由于儿童养育是家庭责任的重要部分，西方福利国家尤其是斯堪的纳维亚国家，家庭政策中多包含儿童津贴、免费或低价的儿童照护、育儿假等内容。然而，在我国，类似育儿支持服务基本不存在或力度很小。④马春华：《重构国家和青年家庭之间的契约：儿童养育责任的集体分担》，《青年研究》，2015（4）。

以上分析表明，我国国家和父母在儿童养育方面的责任划分失衡。国家未能为家庭提供育儿支持，且未能对风险中儿童提供及时干预与替代养护的兜底机制。后者表明国家亲权这一重要理念在我国的贯彻亟待深入。⑤颜湘颖：《国家亲权理念的植入、困境与突破——以弃婴“安全岛”的争议为视角》，《中国青年社会科学》, 2017(1)。近年来，学界对于国家亲权理念的必要性研究增多。⑥童小军：《国家亲权视角下的儿童福利制度建设》，《中国青年社会科学》，2018（2）。国家的养育责任，尤其是为有需要儿童提供替代性养育服务的责任获得重视。我国政府逐渐开始重塑与父母的关系。首先，《中国儿童发展纲要2011-2020》、《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》明确了家庭监护无法保障时，国家应承担监护责任；加强通过未成年人保护中心、儿童福利院为需要的儿童提供临时照料、长期照料或安排收养。其次，开始探索提供瞄准性的针对特定弱势儿童及其家庭的服务。比如前文提到的建立困境儿童的发现机制、针对监护失当家庭提供育儿指导、咨询服务。再如，针对学前教育服务的不足，中央财政提供专项经费，支持农村等困难地区扩大学前教育供给、为家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童提供入园资助。⑦财政部、教育部：中央财政支持学前教育发展资金管理办法（2015），http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengwengao/wg2015/wg201508/201601/t20160107_1645712.html，2018年05月27日。此外，2011年，以贫困地区和家庭经济困难学生为重点，启动实施农村义务教育学生营养改善计划，为贫困儿童提供营养餐，2017年该计划将覆盖全部国家扶贫开发重点县。①教育部：关于农村义务教育学生营养改善计划实施情况的报告，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201703/t20170302_297934.html，2018年5月27日。虽 有进展 普惠性的家庭服务看似不是当前关注重点。近期及可预见的将来，育儿支持政策的目标仍然将聚焦各种困境儿童或贫困地区儿童的基本需求。这与我国发展阶段和人口状况有关，包括人口规模庞大、经济和社会发展均有待加强，推动决策者将有限资源集中于主要矛盾和问题，以维护弱势儿童基本权益和社会稳定。

（七）父母和儿童的权利平衡

儿童保护政策的一个核心维度为如何平衡父母和子女的权利。对二者关系的处理可从两个关键环节得到体现：包括在何种情况下国家提供强制干预，以及在何种情况下剥夺父母监护权。提供强制干预、剥夺父母监护权的门槛越低，父母和家庭的育儿权利将受到更多限制和约束，儿童权利获得更多优先权。

我国传统文化强调家庭自治，养育儿童被视为家庭责任和事务；此外，我国传统文化强调父母对子女的绝对权威以及子女的服从义务，“不打不成器”“棍棒之下出孝子”直至今日仍被许多人认可，父母对子女的暴力行为常被合理化为管教权力。②乔东平、谢倩雯：《中西方“儿童虐待”认识差异的逻辑根源》，《江苏社会科学》，2015（1）。近年来被媒体热炒的“虎妈狼爸”也某种程度上反映了大众对权威型教养方式的认可。③程广鑫：《关于虎妈狼爸的社会学分析——以家庭教育对儿童社会化影响为视角》，《学理论》，2013（27）。这一文化环境下，家庭自治和父母的育儿权力被置于儿童权益之上，且国家和社会对于父母惩戒子女行为具有较高容忍度，鲜少予以干预。这一点可从给我国的司法实践中得到明显体现。我国刑法对于虐待罪的量刑偏轻，并且对于儿童虐待在总体上采取的是‘不告不理’的消极立场；虽然2014年的《刑法修正案（九）》（草案）对虐待罪“告诉才处理”的方式进行了限缩，但缺乏操作性。④乔东平、谢倩雯：《中西方“儿童虐待”认识差异的逻辑根源》，《江苏社会科学》，2015（1）。 李文军：《虐童行为刑法规制的困境及其解决》，《青年研究》，2015（2）。此外，家庭内部更多地讲人伦和感情，对于家庭纠纷，“调解”成为重要的司法传统，这是司法机关一般不剥夺父母监护权的原因之一，即使《未成年人保护法》规定可以剥夺侵权父母的监护权，实践中也难以执行。⑤

近年来，国家加强了对家庭侵害儿童权益的干预，儿童权利开始获得重视。《中国儿童发展纲要2011-2020》在关于监护权的条款中写明，“完善并落实不履行监护职责或严重侵害被监护儿童权益的父母或其他监护人资格撤销的法律制度”，明确了家庭监护为主、国家监护为补充的制度。2014年最高法等出台《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》，对公安机关进行强制调查干预包括撤销监护人资格给出专门说明。此外，对于家庭暴力的司法干预力度加强。最高法等四部门于2015年3月4日联合发布了我国首份反家暴意见《关于依法办理家庭暴力犯罪案件的意见》。该意见明确了对家庭暴力加强司法干预，虐待可按故意伤害罪或者故意杀人罪定罪处罚。

实践方面，近期媒体报道剥夺父母监护权案例开始增多。⑥娄银生、夏友峰、吴磊：全国首例民政部门申请撤销监护人资格案宣判，http://wxbhfy.chinacourt.org/article/detail/2015/02/id/1552825.shtml；秦妍、张源源：南京首例撤销监护权案宣判生母失去监护权，http://weibo.com/ttarticle/p/show?id=2309614107962372199145；张建亚、张伟：全国首例异地撤销监护权案宣判：剥夺失职父母监护权，http://wemedia.ifeng.com/17592843/wemedia.shtml，2018年5月27日。但是总体来看，我国对于公安、司法机关介入进行强制干预、甚至撤销监护权的规定，适用情况为对儿童造成严重伤害的案例。其他未构成严重伤害的，还是倾向于提供家庭支持，促进家庭功能完善和育儿职能履行。因而，国家对于父母和儿童权利关系的处理，更接近于家庭服务导向下，对父母权利和家庭完整性的重视优于儿童权利保护。

五、讨论：我国儿童保护的取向、特色与发展建议

发达国家儿童保护的发展趋势表明，狭义儿童保护与广义儿童保护并非互不兼容，反而在近年来体现出相互融合的趋势。采用狭义儿童保护的国家如美国、加拿大等均开始扩展家庭服务内容，从而一定程度上体现出广义儿童保护的特征。与此同时，传统家庭服务取向国家在提供家庭服务之外，亦普遍加强了针对处于风险中儿童的保护服务。认识到这一发展趋势，西方学者对于发达国家儿童保护取向的分类，从上世纪90年代提出的分别代表狭义和广义儿童保护界定的儿童保护、家庭服务取向，到近些年提出同时包含狭义与广义儿童保护要素的第三种取向，也即儿童焦点取向。

我国的儿童保护制度建设还处于起始阶段。从当前政策和试点地区经验来看，我国儿童保护体现出多种取向的混合特征。简单而言，儿童保护的理念，更接近于儿童焦点取向，倾向于满足儿童需要和对儿童进行社会投资。而在实践中，受制于经济条件和社会发展阶段，儿童保护的问题界定和干预模式则体现为儿童保护和家庭服务取向的混合体，认为儿童问题的出现既有体制原因亦与家庭成员个人因素有关，干预模式既包括家庭服务成分也包括强制公安司法干预；干预目标在相关法规中界定为保护儿童权益，但当前实践中目标重点在于保护儿童的基本生存权和免受伤害，接近于儿童保护取向。在国家和家庭的关系上，呈现出不同于发达国家所有三种取向的特征，也即国家角色长期处于缺位状态，近年来才开始通过儿童保护政策加强监管和服务家庭的角色。在父母和儿童的关系上，强调家庭的自治和完整性，若非对儿童安全造成严重伤害，较少考虑强制和司法干预，对于父母权利的重视看似优于儿童受保护的权利。此外，受制于当前家庭服务能力的缺乏、以及社会福利整体发展不足，国家在儿童保护中扮演的角色更接近于儿童保护取向下的守门人、以保护儿童基本安全为主要任务。

总体来看，虽然与很多发达国家一样，我国政府签署了联合国儿童权利公约，亦重视对儿童的社会投资，但是受制于发展阶段和资源可得性，当前实践中的儿童保护更偏向于儿童保护取向，也即主要关注各类困境儿童的基本权益维护，基本属于狭义儿童保护的范畴。这构成现阶段我国儿童福利制度的主要特征。①中国公益研究院：《建立保护型现代儿童福利体系》，中国公益研究院与联合国儿童基金会， 2016。这一取向在维护困境儿童基本权益、尤其是生存权方面发挥重要作用。但是国际经验表明，狭义儿童保护政策的效果并不理想。②UNICEF Office of Research.Building the Future: Children and the Sustainable Development Goals in Rich Countries. Innocenti Report Card 14, UNICEF Office of Research - Innocenti, Florence, 2017.综合狭义儿童保护与广义儿童保护要素的儿童焦点取向才是未来发展趋势。基于我国当前试点中的问题以及发达国家的经验，建议在继续推进狭义儿童保护的同时，还应持有广义儿童保护的视角，尽可能扩展普惠儿童福利和家庭服务,构建儿童焦点取向的儿童保护体系。具体建议如下：

其一，加大儿童保护核心服务的发展，包括对处于风险中儿童的甄别机制、需求评估机制，对于监护失当家庭及时提供教育指导、随访监督、替代性照料，以及必要时采取强制措施。这就要求应尽快在部级层面建立儿童保护的专门部门、加大儿童保护财政投入、明确基层主管机构和工作机制、加大对于一线儿童保护部门的人力资源配置和培训。①乔东平：《地方政府儿童保护主管机构建设研究-基于A县和B市的儿童保护试点实践》，《社会建设》, 2016-3(2).李迎生、袁小平：《新时期儿童社会保护体系建设：背景、挑战与展望》，《社会建设》，2014（1）;陆士桢：《从福利服务视角看我国未成年人保护》，《中国青年政治学院学报》，2014（1）。

其二，加强瞄准性福利服务，削减弱势儿童群体所面临的风险因素。其他国家的经验表明，社会经济边缘化（比如贫困、失业、教育水平低下）、单亲家庭、社会支持缺乏、或父母存在家庭暴力、药物或酒精滥用、具有精神疾病等是儿童受到忽视和伤害的常见风险因素。②Patwardhan, Irina, Kristin Duppong Hurley, Ronald W. Thompson, Walter A. Mason, and Jay L. Ringle, Child Maltreatment as a Function of Cumulative Family Risk: Findings from the Intensive Family Preservation Program. Child Abuse & Neglect, 2017 (70): 92-99.对此，应完善儿童保护工作人员与相关福利服务的转介机制，提高对于贫困、失业、精残家庭的福利救助水平，发展对父母不当行为的矫治与心理干预服务，削减儿童所面临的风险因素。

其三、选择关键项目、推进适度普惠儿童福利的发展。我国于2013年提出发展适度普惠儿童福利。虽然在我国当前发展阶段，不可能如欧洲一些发达国家为家庭提供普遍性的育儿津贴、育儿假等去家庭化政策，但应在保障儿童生存权、发展权的关键项目上做出努力。建议优先推动学龄前儿童的早期照顾和教育服务，包括3岁前幼儿的早期照顾服务。欧美发达国家已有大量证据表明，高质量的早期照顾与家庭服务对于儿童入学后的学习、成年后的就业、社会融合表现具有正面作用，尤其是对于弱势家庭的儿童，具有减少社会劣势促进平等的作用。③Esping-Andersen,Gosta, Irwin Garfinkel, Wen-Jui Han, Katherine Magnuson, Sander Wagner, and Jane Waldfogel. Child Care and School Performance in Denmark and the United States. Children and Youth Services Review, 2012, 34(3): 576-589.推进儿童社会照顾体系，亦有助于应对我国社会转型背景下因人口流动、社会竞争加剧、家庭照顾能力缺失导致的流浪、留守等类型的儿童所普遍面临的儿童忽视问题。④邓锁：《从家庭补偿到社会照顾：儿童福利政策的发展路径分析》，《社会建设》，2016（2）。

其四、培育、动员社会组织参与儿童保护，加强服务的专业性和多样性，弥补政府力量的不足。包括为有需要的家庭提供心理咨询、行为治疗、替代性养育服务等。美国等国的实践表明，各国儿童保护服务中民间包括非营利、营利部门均发挥重要作用，尤其在寄养等临时看护措施的提供上。

其五、在重视家庭支持与服务的同时，积极而审慎地开展监护权转移的探索和司法实践。国外经验表明，家庭修复不可能时，应及时转移儿童监护权，以避免惨剧发生。长期以来，我国法律中虽有剥夺监护权的条款，但实践中鲜少采用。2014年最高法等出台《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》明确了剥夺监护权的七种情形，但是具体标准比如对儿童造成严重伤害的“严重”如何界定，还需在实践中继续探索明确。此外，这一工作的进展亦有赖于前述儿童保护核心机制包括儿童不当对待的报告、发现与监测及处理机制的系统构建与完善。

六、未来研究建议

本文所应用的儿童保护七维度分析框架，涵盖了儿童保护的核心要素，有利于我们深入审视我国儿童保护制度中国家、家庭及儿童的角色定位。本文就此七维度的分析仅做抛砖引玉，希望引发更多学者和决策者对于我国儿童保护关键问题的深入思考。首先，由于本文的分析主要着眼于我国儿童保护整体，建议今后可以应用该分析框架，就特定类别儿童或某一特定儿童保护政策、或对七维度中的某一特定维度展开更深入具体的分析。此外，我国的儿童保护制度建设还处于改革发展阶段，今后可围绕这七个关键维度做更多一手数据收集，以持续追踪和探讨我国儿童保护中家庭、国家的关系塑造以及达致儿童最大利益的政策路径。