从西汉兴衰看中央与地方势力的财政分权

黄 燕

(山东工商学院 金融学院,山东 烟台 264005)

从华夏几千年历史看,现代中国史学界通常把秦王朝建立的中央集权帝国之后至清王朝结束称为封建时代,而把先秦的夏商周称为奴隶时代。鉴于我国的奴隶制度相较于西方国家有明显的差异,一些历史学者曾就此提出,中国的奴隶和西方国家的奴隶完全不同,是否可以一概而论似乎应该再讨论。而且,西周初期的中央政权以宗法制、分封制为主导,本着“亲者必贵,贵者必富”的思想,将王室宗亲、功臣、先代贵族裂土封国,实则是真实意义上的封建制,而且这种以政治制度为背景所形成的财政、经济制度,为中国之后几千年地方与中央政府的抗衡埋下了深深的隐患。之后,权力不停地在中央与地方之间轮转,地方势力与中央争夺经济、政治与军事权力的斗争成为中国封建王朝权利轮回的最深线程。往往是王朝初期,取得胜利的势力挟军事优势建立新政权,恢复社会经济秩序的同时建立新的中央集权制度。此时,原有的地方权力一般已被混战摧毁或严重削弱,而新生政权也会迅速打击残存的旧有势力使之彻底瓦解,因此会存在四五代人的稳定阶段(本文所讨论的地方权力包括地方政府、地方封建政治势力(如藩王)、地方宗法势力(如地方豪门大姓)与地方经济实力(如地方富绅)等)。之后或由于地方权力坐大,或由于中央政府的决策层设计出现偏差,二者的平衡开始逐渐被打破,一般表现即是地方为了本地区的集团利益谋求更多的权力,使得建朝之初的种种制度设计无法继续执行,中央政府针对这种局面不得不尝试各种变革,希望在新形势下建立更好的均衡。

公元前221年秦王朝统一六国建立了中国历史上第一个大一统中央集权的帝国,设计了以皇帝为核心,三公九卿相辅佐的中央政府机构,在全国设四十余郡,郡下层层设置了县、乡、里的地方行政体系,郡县等地方政府的主要官吏完全由中央任命和控制。这套制度框架绵延使用了两千年而基本未发生大的变革,使得中央集权的政治思想深刻地渗透入中华民族的文明传承之中。在此基础上,秦王朝推动了以货币统一、度量衡统一为核心的经济统一制度,以车同轨、书同文、行同伦为核心的文化统一制度,以及以秦国律法为主导的法律制度的统一,诸项制度的统一有力地推动了中央权力的权威性和中央政府的控制力,彻底剥夺了原分封势力的各项权力。但是由于秦王朝在大力搭建政治制度集权的同时极力扩边,在其短短十五年的时间里无法兼顾经济秩序的修复,或者说,由于时间过短,实际上经济的集权架构尚未搭建完成形成秦朝即告灭亡,成为昙花一现的短命王朝。秦朝的迅速灭亡通常被认为是“过度使用民力”造成的,但分析秦末的诸多反秦势力,不难看出旧六国贵族的巨大影响。固然在秦末战争中农民阶层成为主力军,但真正行使指挥权的仍然是从春秋战国争霸中败北的封建贵族阶层。因此笔者认为,秦王朝的早夭可以认为是中央政治集权面对地方势力抗争的第一次挫败。从历史千年的高度看,战国末期无论是经济发展面对打通各诸侯国壁垒的需要、与外族竞争对统一军事指挥权的需要、人民经历了几百年争霸对和平的需要,秦王朝的统一是具备历史必然性的,因此,秦政府被迅速灭亡后,继而登上历史舞台的不是落后的原六国贵族,而是代表着历史进步的新政治势力——西汉平民政府。

一、西汉各方经济势力对财政收入分配的参与

汉承秦制,西汉初的平民政府继承更完善了秦王朝的政治制度,同时构筑了一个天子“皇权”与朝堂中枢“臣权”相互制约的中央集权的君主专制政体。在这个体制中,君主“皇权天授”,拥有最尊贵的地位和最高的权力,而以朝堂为核心的中央与地方官僚体系既要辅佐皇帝治理国家,同时也发挥着监督皇权不过于侵扰国家利益从而保证政府正常运转的作用。这套皇权与臣权相辅相成的政治体系一直维系到清末,时而皇权占优势,时而臣权占上风,但我们可以发现中国历史所出现的几次巅峰期都是二者配合和谐的所谓“君圣臣贤”的时期。在经济管理上西汉建立了分级的财政管理机构,但是因为在治国思想上没有继承秦的高度中央集权管理,而是执行了放任自由、无为而治的治理思想,因而其财政管理的行为屈指可数,中央政府对于各分封国及郡县地方政府从人事任免到财政税收均赋予了极大的权力。这种政府不干预自由经济的与民休息政策效果卓然,使国家迅速地从“天下既定,民亡盖臧,自天子不能具醇驷,而将相或乘牛车”[1]1417的经济贫困中复苏,文景之治后至汉武帝时代,国家财政已经得到了相当的发展,“汉兴七十余年之间,国家无事,非遇水旱之灾,民则人给家足,都鄙廪庚皆满,而府库余货财。京师之钱累巨万,贯朽而不可校。太仓之粟陈陈相因,充溢露积于外,至腐败不可食。众庶街巷马,阡陌之间成群,而乘字牝者傧而不得聚会。守闾阎者食粱肉,为吏者长子孙,居官者以为姓兮”[1]1420。

汉的政府财政收入主要由土地收入、人口税、官营收入、财产税、工商税、徭役及政府权利出售等几大部分组成。如果分别中央与地方考察,就会发现在这些税赋中,有些是由中央政府秉持优势,有些则被地方势力截流。

(一)以田租为主的中央政府土地收入与以地租为主的地方豪强土地收入

西汉的田租始终贯穿了“与民休息”的轻税思想,从汉高祖“天下既定……上于是约法省禁,轻田租什五而税一,量吏禄,度官用,以赋于民”[2]950。十五税一相比较号称“中正”的周代十一税已经是税率更低,何况之后还有汉文帝为劝课农桑,将税率又降低到三十税一甚至免税十三年之久。汉景帝之后,三十税一直至汉终。纵观整个中国历史,西汉田租的低税率也是各朝代无法匹敌的。十五税一名义上是以土地产量为课税标准,实际上征税过程中是以土地面积为标准课税的。按照翁礼华估算,西汉垦田827万顷,平均产量每顷百石产量,三十税一,国家田租岁入约4 000万石[3]。

但是,在土地收入方面,西汉农民除了自耕农之外,更多的雇农却担负着比秦王朝低不了多少的负担,这就是被地方豪强征敛的地租。始建国元年(公元9年),王莽指斥西汉时期“汉氏减轻田租,三十而税一,常有更赋,罢癃咸出;而豪民侵陵,分田劫假。厥名三十税一,实什税五也”[2]3019。这里面的分田劫假是指政府为了安置无地流民,将国家公田“租借”给无地贫民耕种,而其税收仍然是按照三十税一的税率征收,是一项救助贫民,稳定社会秩序的德政。西汉政府曾多次大规模假田于民,如汉宣帝亲政初,曾于地节三年(公元前67年)十月下诏说[2]175:“池籞未御幸者,假与贫民……流民还归者,假公田,贷种、食,且勿算事。”但是该政策被地主豪强集团(即本文所指地方经济权力集团)利用各种合法非法手段截流了中央释放给普通贫民阶层的红利。这个集团中包括宗亲贵族——“时帝(成帝)舅红阳侯立,使客因南郡太守李尚占垦草田数百顷,颇有民所假少府陂泽,略皆开发”[2]2431;有政府官员——“天子(成帝)数加赏踢,前后数千万,禹……内殖货财,家以田为业。及富贵,多买田至四百项,皆径、渭溉灌,极膏腴上贾”[2]2495;有地方豪侠——“长安宿豪大猾东市贾万、城西万章、翦张禁、酒张敖、杜陵扬章等皆通邪结党,扶养奸轨,上干王法,下乱吏民,并兼役使,侵渔小民,为百姓豺狼”[2]2415。他们相互勾结,或通过合法手段取得国家公田,如汉武帝通西南夷时,因为西南管理不易,直接把国家土地交由豪强经管——“悉巴、蜀租赋,不足以更之,乃募豪民田南夷,入粟县官,而内受钱于都内”[2]971;或者干脆非法强取豪夺——“(淮南王安之)后茶,太子迁及女陵檀国权,夺民田宅,忘致系人”[2]1653。在《盐铁论》中,当时的文学们认为“今县官之多张苑囿,公田池泽,公家有障假之名,而利归权家”[4]。

各种史料可以看出,当时的地方经济权力集团在大规模兼并土地的基础上,利用中央政府的减税牟利,在土地收入分配中,中央的田租税率3.3%,而地方上的地主们则把税率增长到40%甚至50%,国家的财政利益、平民的经济利益均被地方权力集团所侵吞。

(二)以算赋、口赋为主的中央人口税和以户赋为主的地方人口税

人口税或称人头税是封建国家重要的税收之一,西汉的算赋对成年人征收,缴税120钱一算,算赋的征收是为了“量吏禄,度官用,以赋于民”[2]950。也就是说,汉初征收算赋的目的,是为了支付“吏禄”和“官用”。因此随着经济恢复,纳税人口的增加,算赋时有减税。口赋是汉武帝开始对7～14岁的儿童征收,每人每年交20钱“以食天子”,后增至23钱。

除了中央政府征收的人头税之外,汉的列侯封君,其俸禄则由指定封邑的租税来提供。除了前文所述地租之外,另一项重要收入即为户赋。汉高祖十二年(BC195年)在《布告天下诏》中:“吾立为天子,帝有天下,十二年於今矣。与天下之豪士贤大夫共定天下,同安辑之。其有功者,上致之王,次为列侯,下乃食邑;而重臣之亲,或为列侯,皆令自置吏,得赋敛”[2]56。《史记》记载,“封者食租税,岁率户二百。千户之君则二十万,朝觑聘享出其中。千户之君则二十万,朝觐聘享出其中。庶民农工商贾,率亦岁万息二千,百万之家则二十万,而更徭租赋出其中。衣食之欲,恣所好美矣”[1]3272。诸侯贵族按照不同等级在自己的封地内享有租税,而严格来说,这些租税国家财政收入的组成部分。

可见西汉时期在人头税上,中央与地方是共同参与分配的,二者的税率比较,中央占的分配比重较地方更大些。

(三)山泽园池收入

此项收入自古有之,一般归于皇室所有。西汉时期,凡诸侯封王,就封邑征收此税供其私用,包括山泽出产的矿产、禽渔果木等动植物收入,封邑之外的收入皆归之帝室。

由此可知,在财政收入方面,西汉是由中央与地方共同参与收入分配的,甚至地方经济势力不断通过非法手段横征暴敛,侵占中央利益。但是在财政支出方面,西汉则是完全由中央政府承担,从军费到政府行政成本、水利工程、交通道路、移民屯田、社会保障、文教祭祀等等,其中导致汉代收支失衡的最大支出项即是对外的军事费用。

二、西汉中央收支失衡引发的汉武帝财政集权

国力的强盛使得中央政府可以有能力面对一直以来的北方匈奴犯边问题,将对外政策从“忍让”转为“征讨”。纵观秦汉,与北方游牧民族的战争一直占据着政府对外关系的最重要部分。从公元前132年开始,西汉与匈奴进行了大规模的战争。以卫青、霍去病等名将为首领的汉朝军队在河南、漠南、陇西、漠北多次大败匈奴,“兵连而不解,天下共其劳;干戈日滋,行者赉,居者送,中外骚扰相奉”[2]1157。

数次反击匈奴的征战,固然大大打击了匈奴的势力,开拓了西疆、北疆,但同时也消耗了汉政府多年积聚的财富。汉政府在对北方军事方面的支出主要集中在三方面,一是修筑北方防御工事,如公元前127年,修筑朔方城“费数十百巨万,府库益虚”[1]1422;二是直接的战争耗费;三是大量赏赐。除此之外,还包括配合军事打击的沟通西域外交支出,安置受降兵士的费用等,这些均使得西汉中央政府的财政状况迅速恶化。与匈奴开战后不到十年的时间,就出现了“赋税既竭,犹不足以奉战士”[1]1422的情况。孙翊刚教授认为,武、昭、宣之世,对外战争近100年,除攻战之士外,处戍边、屯田之青壮年即达70～80万,运输之役,十人之力,馈一卒之粮,这不仅影响了农业生产的发展,也难能向国家提供更多的剩余粮食以支持战争[5]。邓宏图教授研究结果表示,西汉王朝在平均年份里的财政盈余为83亿钱,而汉武帝统治后期的财政盈余不及此数一半,而在其统治的大部分年代,由于战争和灾害支出太多,根本就无财政盈余。黄今言、陈晓鸣经研究认为[7],在战时,由于军事需要,边防兵力较盛,如秦始皇时有边兵80万左右;汉武时边防征兵最高额也达80～90万左右;王莽时达50万左右。而在平时,边防兵则相对较少,如汉初、昭、宣时期、东汉时期,边兵一般在20～30万左右,约占全国兵力30%左右。即便只以非战时的状态看,西汉边防军以30万计,其一年养兵费为:口粮800万石,军官傣禄、衣装和转输费用约22.7亿钱(军官俸禄4.98亿、衣装6. 9亿、转输10. 8亿),平均每人消耗粮食27石,费用7 600钱左右。约占全国田租的14.5%;费用支出近23亿钱,约占全国赋敛收入的34.7%。农耕是国家的“根本”,中国的历代政府都是努力保护农业和农民的,为了避免涸泽而渔,政府将筹集资金的目光转移到其他领域,如工商业。

而此时前述的地方经济势力,利用汉初放任宽松的法律及经济制度,垄断工商业及山海之利,“滞财役贫,转毂百数,废居邑,封君皆氐首仰给焉。冶铸煮盐,财或累万金,而不佐公家之急,黎民重困”[2]1162。同时,富商大贾“若至力农畜,工虞商贾,为权利以成富,大者倾郡,中者倾县,下者倾乡里者,不可胜数”[1]3981。故而晁错抨击当时“今法律贱商人,商人已富贵矣;尊农夫,农夫已贫贱矣;故俗之所贵,主之所贱也;吏之所卑,法之所尊也”[2]1133。以晁错的立场,认为问题的关键在商人阶层,而忽略了站在商贾背后操控的其他权贵豪强。西汉初年在分封与郡县制并行的局面下,地方势力除了地方政府还有诸侯国,虽然此时的诸侯国较之前已经被缩小了权力范围,但其对中央政府仍然是一种分庭抗礼的势力。当时的富商阶层勾结地方权贵,面对国家对外战争、国内天灾等危难隔岸观火,对中央政府捐献财物、共襄国难的号召无动于衷,无视中央与地方经济力量的失衡,随着汉武帝时期不断拉升的财政开支,这种失衡达到了中央无法忍受的极点,于是帝国第一场财政中央集权改革拉开了帷幕。

为了弥补对外战争及黄河决口、山东水灾赈济、私币泛滥等带来的财政赤字,以增加财政收入为主要诉求,汉武帝政府开始放弃自由经济政策,加强了对中央集权的革新。在汉武帝的一系列集权改革中,政治改革应首推创设刺史制度,由刺史代表中央监察地方,从而对拥有强大自治权力的地方政府从人事、行政、经济等各方面形成约束,而经济改革中包括建立强化盐铁官营国家专卖、建立国营经济、铸币权集中到中央,对私人财富课以重税乃至没收的算缗告缗令、均输平准由中央调控物价,收回地方的财政税收权力等等,中国历史上第一次真正建立了财政的中央集权制度。

(一)对地方诸侯及豪强,废除地方铸币权,中央集中重新铸造新币

中央货币制度改革包括公元前119年面向诸侯发行的定向大面值国债“皮币”——“乃以白鹿皮方尺,缘以藻缋,为皮币,直四十万。王侯宗室朝觐聘享,必以皮币荐璧,然后得行”[1]1424。面向民间,重新铸造发行了新的货币“白金三品”。此次货币改革除了收缴了地方铸币权之外,实际上还利用货币的币值与币额差价征收了一次“通货膨胀税”,为中央政府聚敛了财富,但由于货币政策的过于强硬地重新分配了社会财富,丁光勋等不少学者认为,这造成了西汉大量的自耕农破产[8]。

(二)吸收顶层大商人进入政府系统,实行盐铁官营,组织国营经济

任命当时的大盐商、大铁商做主管策划盐铁国家专营[1]1418:“愿募民自给费,因官器作煮盐,官与牢盆。浮食奇民欲擅管山海之货,以致富羡,役利细民。其沮事之议,不可胜听。敢私铸铁器煮盐者,钛左趾,没入其器物。郡不出铁者,置小铁官,便属在所县”。继东郭咸阳、孔仅在各地置盐官、铁官之后,桑弘羊更将地方盐铁官员置于中央直属领导之下,盐铁(后置酒榷)资源利润被中央政府完全垄断。

盐铁官营的本质是国营经济,而这种制度严格说来并不是汉武帝的创举,早在周朝的时候,手工业的行业就是完全国营的,称之为“工商食官”,因此笔者认为,这实际上是一种制度上的“倒退”。当工商业完全被垄断之后,原来的行业内资源被转移到政府手中,而从事这些行业的人员则退回到农业领域,退回到土地中去。邓宏图教授认为[6],“官商合一”的政治现实源于国家对财政汲取能力的“无限渴望”,而汉武帝的改革为后世的朝廷树立了一个新的榜样,因此我们看到,在历代开国之初,往往官营经济的范围是很小的,但一旦财政严重失衡,政府就会祭出“官营”法宝来聚敛财源。

(三)面向一般商贾及富裕平民,开征惩罚性财产税——算缗

除了吸收顶层大商人为政府所用,面对其他商贾及富裕平民的不合作态度,中央政府使用了行政性税收手段[1]1430-1435:“诸贾人末作贳贷卖买,居邑稽诸物,及商以取利者,虽无市籍,各以其物自占,率缗钱二千而一算。诸作有租及铸,率缗钱四千一算。非吏比者三老、北边骑士,轺车以一算;商贾人轺车二算;船五丈以上一算。匿不自占,占不悉,戍边一岁,没入缗钱。有能告者,以其半畀之。贾人有市籍者,及其家属,皆无得籍名田,以便农。敢犯令,没入田僮。”遭到商人抵制后又鼓励他人“告缗”。这两项政策执行后,国家没收的“财物以亿计,奴婢以千万数,田大县数百顷,小县百余顷,它亦如之。于是商贾中家以上大率破”。财富直接从民间转移到中央政府手中,极大地增加了财政收入。

(四)建立中央干预市场价格的全国平抑系统——平准均输

为了更好地全面控制市场价格,武帝任用桑弘羊对全国的商品流通进行了统一管理,设置平准、均输机构管控商品流动,“弘羊以诸官各自市,相与争,物故腾跃,而天下赋输或不偿其僦费,乃请置大农部丞数十人,分部主郡国,各往往县置均输盐铁官,令远方各以其物贵时商贾所转贩者为赋,而相灌输。置平准于京师,都受天下委输。召工官治车诸器,皆仰给大农。大农之诸官尽笼天下之货物,贵即卖之,贱则买之。如此,富商大贾无所牟大利,则反本,而万物不得腾踊。故抑天下物,名曰平准”[1]1441。

平准均输政策的本质是政府以“官商”的身份参与市场商品流通,既直接从商品交易中获利,又同时减轻了地方政府向中央转运贡赋的成本,是皇室、中央政府、地方政府三赢的巨大成功。但是,在政府强大的信息传输系统面前,普通工商业者的效率是无法抗衡的,故而政府再次取得了面对市场其他微观经济主体的全面胜利。

除了上述几项主要的改革,卖官鬻爵、买复等针对平民、富户的政策也造成了大量的平民破产,《史记》记录了买复、赎罪、均输所带来的巨大财政收入,“(桑)弘羊又请令民得入粟补吏,及罪以赎。令民入粟甘泉各有差,以复终身,不复告缗。它郡各输急处,而诸农各致粟。山东漕益岁六百万石。一岁之中,太仓、甘泉仓满。边余谷,诸均输帛五百万匹。民不益赋而天下用饶。于是弘羊赐爵左庶长,黄金者再百焉”[1]1175。虽然名义税率没有提高,但通过其他行政、律法手段,财富一次次从民间被转移到中央政府的府库里。事实上中国史书中每每称颂的“民不益赋而国用足”“民不益赋而天下用饶”,在很多时候,不过是另外一种变相的政府敛财。

高度集中的财富为汉武一朝的昌盛提供了强大的经济支持,中华民族的历史也由此走上了第一次辉煌的巅峰。但是,由于政府过度干预经济必然产生的副作用,地方自由经济在官营经济壮大的同时受到了不可避免的打击。同时伴随着辉煌到来的是没有约束的集权必然带来的帝王个人权力欲望的膨胀,其治国方略开始超越国力走向穷兵黩武。

三、过度集权后地方势力的反弹

武帝之后的西汉政府不得不对汉武帝时期过于严苛的市场政策进行修复。汉昭帝即位后,召开了著名的盐铁会议,“(始元六年)二月,诏有一司问郡国所举贤良文学民所疾苦。议罢盐铁榷配”[2]223。而贤良文学们皆希望取消中央盐铁官营政策。依照汉制,这些贤良文学主要是通过举荐途径进入政府,本身均具备了深厚的地方经济背景。因此,这次盐铁会议可以认为是地方及民间经济势力的一次反弹。会议之后,中央政府做出了让步,罢除了有限的盐铁官。

汉元帝时期更是罢除了多项国营经济:“元帝即位,天下大水,关东郡十一尤甚。二年,齐地饥,谷石三百余,民多饿死,琅邪郡人相食。在位诸儒多言盐铁官及北假田官、常平仓可罢,毋与民争利。上从其议,皆罢之……其后用度不足,独复盐铁官”[2]1142。可以发现,虽然地方及民间经济势力有着迫切的需求,但是一旦政府拥有过垄断经济的利益,想要放弃是非常困难的,而且其危害甚远,如前所述汉武帝时期由于“算缗”对商业界几乎灭顶的打击,一直到西汉末年才勉强有了恢复。

高度的中央集权自武帝之后仍然不断被解缚,而武帝之后西汉经济进入了下行通道,直到王莽托古改制企图以全面国有化拯救已经破败的经济,却反而使经济及社会体系全面崩溃,笔者认为这是中央经济高度集权的第一次真正挫败。

之后的东汉时期虽然有光武帝刘秀号称光武中兴,但实际几乎没有对国家的治理有所突破,之后历届政府更是或庸碌无为,或动荡混乱,中央政府对全国经济、土地、甚至政治的管理几乎完全失控,中国进入了将近600年的动乱,陷入了地方政府或割据势力全面主导经济权力的局面。

秦汉的兴衰史实际上一直伴随着中央政府与地方经济的集权与分权,秦王朝集权过速,没有赋予地方任何相对应的权力,最终政权从底层开始崩塌。西汉政府汲取秦亡的教训,最初采用了高度自由的分权模式,却因为缺乏律法束缚而使得中央失去了对全国税收及宏观经济的管控,诸王之乱成为了分权与集权的分隔符,中央政府以此为由开启了高度集权模式。可以看出,早期的集权显示了卓越的高效率,但是财政支出的内在刚性使得收入增长的速度始终跟不上支出速度,于是财政的马车在聚敛财富的道路上越跑越快,诸侯国被削藩了、富商巨贾被政府吸收了、工商业被官营了、商人阶层被消灭了、富裕平民破产了。当整个经济体中只剩下中央政府一个赢家的时候,无人纳税的问题就浮上了水面。没有了纳税人,政府就无从谈起,故而笔者认为,高度的中央集权固然成全了汉武大业,但其后的危害却更是我们需要深思的。政府对市场经济的干预当然可以提高经济效率,提高国家经济发展速度,但过犹不及,秦汉的历史教训即使在我们新时代的今天,仍然有其可借鉴性。

[ 参 考 文 献 ]

[1]司马迁.史记[M].北京:中华书局,1959.

[2]班固.汉书[M].北京:中华书局,2005.

[3]翁礼华.大道之行·中国财政史[M].北京:经济科学出版社,2009:204.

[4]王利器.盐铁论校注[M].北京:中华书局,1992:172.

[5]孙翊刚.西汉经济和财政政策的思考[J].中央财政金融学院学报,1992,(3):82-86.

[6]邓宏图.历史上的“官商”:一个经济学分析[J].经济学(季刊),2003,(2):531-554.

[7]黄今言,陈晓鸣.汉朝边防军的规模及其养兵费用之探讨[J].中国经济史研究,1997,(1):86-102.

[8]丁光勋.试论西汉货币结构的形成、演化及其与社会经济的关系[J].上海师范大学学报(哲学社会科学版),1994,(2):38-44.