从社会主要矛盾变化看我国社会保障制度改革方向*

李春根 熊萌之 夏 珺

(江西财经大学财税与公共管理学院，江西南昌，330013)

一、新时代社会主要矛盾变化与社会保障制度改革的崇高使命

十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。[1]与1981年首次提出的“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”这一表述相比，新时代社会主要矛盾的变化，不仅揭示了我国基本国情的新特点、新内涵、新变化，为党和国家发展战略奠定基础，也为我国社会保障制度改革提供了理论依据，并指明了行动方向。

何谓美好生活？笔者认为，应该是包括安全、收入、就业、环境、公平、正义等在内的统一体。而社会保障制度作为国家治理体系的基本组成部分,作为实现国家治理体系和治理能力现代化，提升人民群众安全感、获得感、幸福感的重要工具，毋庸置疑是美好生活的题中应有之意。

新时代社会主要矛盾的变化，充分证明落后的社会生产已不是制约我国经济发展、实现人民福祉的根本因素。改革开放以来，特别是党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国社会主义现代化建设取得历史性突破，生产力水平显著提高，经济建设取得长足发展，社会保障制度不断完善，实现了覆盖城乡、基本普惠这一战略目标。但我们必须清楚地认识到，要不断满足人民日益增长的美好生活需要，社会保障制度发展的不平衡、不充分的问题必须破解，以提高人民抗风险能力、增加保障性收入、创造平等就业和自由流动的环境、维护社会公平正义为目标，以满足人民日益增长美好生活需要为使命，为决胜全面建成小康社会，进而实现中华民族伟大复兴做出贡献。

二、当前我国社会保障制度发展的不平衡、不充分问题

目前我国社会保障资源配置不合理，社会基本风险保障不充分与保障过度并存，存在较为严重的地区间、城乡间不平衡问题；公共资源投入重点有所偏向，存在浪费严重、效率不高等问题。

(一)我国社会保障制度发展的不平衡问题

1.区域发展不平衡

我国人民生活水平不断提高，对社会保障提出了更高要求，养老、医疗保险的可持续发展影响百姓的切身利益。在此情况下，社会保障发展与资源分配区域不均衡问题日益突出。作为一种国家治理工具，社会保障在履行其经济调节职能的同时，也受到经济发展水平的极大影响。以养老保险为例，从整体上看，全国总体的企业养老保险基金在2016年的累积结余达到近3.7万亿元，较2015年继续增长，企业养老金平均可支付月数维持在17个月以上。但是分区域看，养老保险基金运行的主要突出问题是区域之间的不平衡。长三角、珠三角、闽三角、京津冀等经济发达地区优势明显，发展水平相对较高，吸引了大量青年劳动力，基金出现缴费低、结余多、待遇好的情况，而中西部地区经济发展水平和财政收入相对较低，尤其是东北地区作为老工业基地，历史负担重，退休职工多，养老保险基金出现较大缺口。不平衡还表现在老年抚养比下降非常快，全国平均老年抚养比从制度初创期的5 ∶1下降到2016年的2.75 ∶1，而且区域差异尤为明显，9个省份的企业养老保险抚养比跌破了2 ∶1，其中最低的黑龙江省为1.3 ∶1，而抚养比最高的广东省为9 ∶1。未来随着人口老龄化的加速发展，老年人口抚养比还会进一步下降。另外，医疗保险基金也面临着开支逐年增长、缺口逐步显现、发展不可持续的突出问题。

2.城乡发展不平衡

由于城乡二元化、经济发展不平衡等因素，我国城乡社会保障制度存在城乡差距问题。改革开放以来，随着经济体制改革的运行，我国对新的社会保障体制进行了探索。针对农村实际情况，推行了“新农合”“新农保”等制度，以缩小城乡社会保障差距，提高农村社会保障水平。但目前来看，城镇社会保障建设不仅包含养老、医疗、工伤、失业、生育等基本社会保险，以及低保、医疗救助等社会救助体系，还包含社区服务、居家养老等社会福利体系，而农村实行的社会保障制度相对更为有限。从最低生活保障标准看，城市低保标准明显高于农村。虽然国务院相继出台了整合城乡基本养老保险和基本医疗保险的相关文件，但在改革过程中也面临农民参保水平低、保障水平低、覆盖面小、最低社会保障制度建设缓慢、养老保障的社会互济性低、保障能力弱等问题。

(二)我国社会保障制度发展的不充分问题

1.覆盖面不充分

社会保障的覆盖广度与覆盖深度是国际社会衡量社会保障发展的重要指标。我国一直高度重视社会保障在各个方面、各个人群中的普及工作，努力做到法定人群全覆盖。截至2016年，我国基本养老保险参保人数达到8.88亿人，“十二五”期间年均增长19%，扣除不需要参保的人口，养老保险覆盖率超过90%。据《中国医疗卫生事业发展报告2016》统计，截至2015年，医疗保障参保人数超过13亿，覆盖全国96.5%人口。而随着电子商务、移动支付等新技术的出现，就业形势趋于灵活多样，快递员、外卖员、网络从业人员等新兴灵活就业人员人数增长迅速。由于流动性大、收入不稳定，这些从业人员往往忽视社会保险的缴纳，那么，如何将这部分人纳入社会保障体系中，成为实现社会保障全民普惠、体现社会公平正义的关键问题。

2.保障标准偏低

城乡最低生活保障制度是社会救助体系中最基础的项目，是在互助共济原则下，为困难群众提供基本的生活保障、维护其基本生活权益的基础性制度。截至2017年9月，全国平均城市低保标准为534元/人·月，农村低保标准为351元/人·月，虽然达到世界银行贫困线标准，但比发达国家尚有一定差距。从相对标准看，发达国家一般采用居民收入中位数的50%～60%作为贫困线，而我国还远达不到这个标准。从保障规模来看，全国共有城乡低保对象5402.6万人，仅占我国人口比例4%。从养老保险制度标准看，我国职工平均月养老金2360元，城乡居民平均月养老金约120元，按此标准，在面对通货膨胀的经济环境下，对保障对象的现金救助力度仅能够维持其最低生活需求，无法满足困难群众共享发展成果的要求。

3.社会保障支出不充分

社会保障资源投入总体不足，政府资源投入和民间资源动员均不足，社会保障总支出占GDP的比重不高，部分项目、部分人群保障缺失或保障水平较低，基本保障需求没有得到有效满足。社会保障支出作为政府财政支出中一项重要的收入再分配方式，是保障人民生活水平、维护社会公平正义的重要途径。随着我国经济快速发展，国家财政支出中，社会保障支出总量不断提高，在世界GDP出现普遍下滑、社会保障支出总额下降的情况下，我国社会保障支出依然保持稳定增长态势。根据财政部预算司公布的财政支出数据以及国家统计局公布的2015年GDP数据计算，我国在2015年全国财政性社会支出(狭义的公共社会支出)占GDP的比例为9.37%，我国社会保险基金支出在2015年占GDP的比例达到5.76%。这两类支出在广义上均可以纳入政府的公共社会支出。因此，2015年广义的公共社会支出(财政性社会支出加社会保险支出)占GDP的比例为 15.13%，而OECD国家公共社会支出占GDP的比例平均达到了26.7%。这说明与OECD国家的平均水平相比，我国的公共社会支出水平有明显差距，人民生活保障水平还有上升空间。

4.社会保障公共服务体系滞后

与快速增长的社会保障服务需求相比，我国社会保障公共服务体系的供给能力明显不足，社会保障公共服务机构建设长期处于滞后状态，发展中存在着人员编制和经费等方面的瓶颈制约因素，在很大程度上影响到社会保障制度的可持续发展。[2]主要表现为：社会保障公共服务机构建设滞后，基层服务平台薄弱；全国社会保障公共服务机构人力、财力投入相对不足，严重影响到公共服务系统服务能力的提升，社会保障的规范化、信息化、专业化建设受到制约，服务手段难以改进；信息化建设缺乏统一的规划和规范标准，造成了信息化建设的地区分割壁垒，影响到服务效率的提高。此外，社会保障公共服务管理体制改革滞后，亟须出台顶层设计。社会保障公共服务体系改革明显滞后于社会保障制度建设，在机构设置、人员配备、保险统管以及信息化建设等诸多方面，管理体制缺乏前瞻性的发展规划，社会保障公共服务机构独立性不强，机构设置分散且名称多样，都影响到社会保障公共服务能力的提升和行业的可持续发展。

三、新时代我国社会保障制度改革方向

十九大报告指出：按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。我国当前社会保障制度改革方向核心就是要解决不平衡、不充分的问题。

(一)围绕不平衡问题的社会保障制度发展方向

1.促进区域经济协调发展

目前，中国特色社会主义进入新时代，我国处于全面建成小康社会决胜阶段的关键时期。但由于经济发展的不平衡直接导致社会保障水平呈现区域差异。因此，协调区域经济发展是解决社会保障不平衡问题的根本途径。中央应从总体上制定区域经济协调发展政策，发挥各区域优势，为相对落后区域提供政策支持、资金保障。应明确划分中央与地方政府、地方政府中的各部门在社会保障领域的责权范围，调整地方财政对社会保障的支出结构，提高经济发达地区企业的社会保障资金筹集程度，提高市场参与度。应建立健全社会保障转移支付制度，加强中央财政对经济欠发达地区的社会保障转移支付力度，建立较为统一的社会保障公共服务平台，减少流动性人口参与社会保障的障碍，优化配置及高效利用社会保障资源。

区域经济得以协调发展，将从根本上解决社会保障区域发展不平衡问题，为人民群众提供更加高效和便利的服务，保证人民获得平等的社会保障。

2.均衡社会保障资源配置

加强社会保障资源整合，要实现制度整合、部门职责调整、流程再造、信息互通、经办服务体制改革。均衡社会保障资源配置，控制和缩小群体间基本保障待遇差距，提高农民和老幼残等弱势群体的保障水平；明确社会保障各项目定位，优化职责分工，例如养老金、医疗、照护保障服务等；统一社会保障制度政策，提高社会保险统筹层次，建立地区间利益协调机制。以养老保险为例，可以实行中央调剂金制度，在现行企业职工基本养老保险省级统筹的基础上，各省按照比例上缴一部分建立调剂金，由中央根据各省(自治区、直辖市)的基金收支状况进行再分配，以促使养老保险制度真正走向全国统一，解决各省(自治区、直辖市)之间总体收支不平衡问题，均衡地区间基金负担，进而实行基金统收统支，将征缴事权统归中央，统一划拨，实施分账管理，改变统筹基金和个人账户基金混合管理的局面。这不仅有利于制度公平、互济和更好地保障劳动者与退休人员的养老金权益，而且有利于劳动者在全国范围内自由流动，创造更公平的市场竞争环境。同时，鼓励推行企业年金制，目前全国建立企业年金的企业占比不到5%，政府应加强宣传引导，鼓励用人单位建立企业年金制，进一步提高职工养老水平。

3.推进城乡统筹工作

统筹城乡体现的是社会保障制度应当追求公平的内在要求，只有打破城乡分割的格局，才能让全体人民在统一的制度安排下获得平等的社会保障权益。[3]应进一步完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度，完善失业、工伤保险制度以及统筹城乡社会救助体系，完善最低生活保障制度。在具体实践中，居民最低生活保障制度在实现城乡全覆盖的基础上，应进一步朝着城乡统一的方向运行；应继续推进新型农村合作医疗与城镇居民医疗保险“并轨”合一；应完善新型农村居民养老保险与城镇居民养老保险整合而成的统一的城乡居民养老保险制度；在“基本公共服务均等化”原则的指引下，我国的社会政策一方面应增加农村福利供应，另一方面也应更加注重加强农村地区的社会服务建设，在保障农村人口基本生活的基础上，提高生活水平，实现成果共享。

(二)围绕不充分问题的社会保障制度发展方向

1.加大社会保障财政投入，充分调动民间资源

适度增加财政投入，提高社会保障占GDP的比重，有效调动民间资源，完善社会保障项目体系，扩大基本保障惠及广度和深度，发展补充性保障，提高社会保障整体水平。随着人民生活水平的提高，我国居民对社会保障的需求逐渐多元化，标准也不断提高，我国人口老龄化进程加快、失业率上升等问题的出现，使社会保障在实现人民幸福美好生活上扮演越来越重要的角色。目前我国政府对社会保障资源的投入已经难以满足现实发展的需求，供需方面出现严重不足。这也是由我国特殊的基本国情决定的，是发展过程中需要经历的必然阶段。对于政府部门而言，必须要对于社会保障资源的投入给予高度的重视，从资金上给予更多的支持，从政策上给予更多的倾斜。社会保障制度的改革落实是一项非常浩大的工程，仅仅依靠政府的力量很难完成。因此，在社会保障制度的改革进程当中，除了要充分发挥政府的作用之外，还要广泛引导社会资源参与发挥市场的作用，如大力发展商业保险以补充基本养老保险、医疗保险与政府救灾的不足，大力发展慈善为全民提供更加充分的社会福利服务。多层次供给能最大限度调动资源，为社会保障制度改革提供更多的资金保障，从而保证社会保障制度在提高生活水平、抵抗社会风险上发挥重要作用。

2.补齐社会保障短板，发挥社会保障兜底功能

在社会保障体系中，社会救助发挥着重要的托底功能。进一步健全低保制度、完善社会救助体系，能真正兜住低收入困难群体的民生底线。保障社会救助的托底水平，要不断完善社会救助制度的设计，将救助制度与其他社会保障制度有机结合，将贫困人口区分类别的同时做到全面覆盖。同时应建立更为灵活的动态调整机制，根据社会经济发展与生活成本的变化动态调整救助标准，提升社会救助水平，甄别真正需要救助的对象以确保符合条件的对象应保尽保，促进低保与扶贫有序衔接，保证社会救助的可持续性。应强化社会救助基层管理精细度，实现信息化技术在救助领域的运用。应鼓励、引导更多社会力量，如企业、个人参与到救助工作中，并给予这些力量政策上的支持，真正发挥社会救助的“救急难”托底功能。还应尽快启动《社会救助法》的立法程序，让包括低保制度在内的所有救助项目运行在法制轨道上。

另外，我国在社会福利制度的建立上进行了诸多尝试，但仍存在水平低、范围窄、实施难等诸多问题。尤其养老服务、儿童福利、残疾人福利事业的发展相对滞后，社会力量与市场主体承担的多层次补充保障体系不发达，不能真正满足城乡居民的需要。这就需要提高社区养老服务功能，培养养老服务专业人才，并在建立建设养老服务机构的同时加强政府对行业服务的监管；构建儿童福利制度，对贫困儿童、留守儿童等提供更有针对性的保障措施，从制度建设上预防虐待、暴力、侵害等现象的出现，加快幼托产业建设，解决儿童入托难、入托贵等问题；保障残疾人民生，为残疾人提供更为平等的就业教育环境，消除残疾人参与社会活动障碍。此外，还应抑制个别地区超水平的福利冲动，避免短期福利政绩工程留下不良的后遗症。

3.明确社会保障权责分担，建立全国统一的社会保险公共服务平台

社会保障作为互助共济的风险分担机制，各级政府既要尽力而为又要量力而行，个人应当坚持人人尽责、人人享有的原则，而企业与社会各方均需要依法自觉地承担起相应的责任。清晰合理的权责制度是实现社会保障分配效率、保证公平正义的重要方面。我国虽然建立了权责分配机制，但依然存在中央与地方政府责权分担不合理，政府、企业、个人责权边界模糊等现象。那么，应加强各级政府间权责关系建设，在分级负担的基础上细化规则，中央负责顶层建设、统筹规划，地方政府负责资金管理、政策实施。还应明确部门间权责关系，避免部门间因责任不清而出现的互相推诿现象。[4]要做到权利与义务相结合，转变政府角色，在政府发挥基础性作用的同时强化市场、社会、个人的参与，以引入市场机制、社会力量等方式减轻政府压力，以扩展缴纳主体等方式强化个人参与。同时充分运用大数据、互联网等信息技术，高度重视社会保障的信息化建设，尽快建立全国统一的社会保险公共服务平台，为全面建成社会保障体系提供有力的技术支撑。[5]

总之，坚持正确的改革方向，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系，实现“幼有所育、学有所教、劳有所得、住有所居、病有所医、老有所养、弱有所扶”的发展目标，达到全民普惠、全民覆盖、全体参与，以人民为中心，促进人的全面发展，实现全体人民共享发展成果。

参考文献：

[1]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，北京，人民出版社，2017。

[2]商旸(访谈郑功成)：《社保如何为我们兜底》，载《人民日报》，2017-11-14。

[3]韩秉志(访谈郑功成)：《让社会保障制度更公平更可持续》，载《经济日报》，2017-12-13。

[4]房连泉：《社会保险经办服务体系改革：机构定位与政策建议》，载《北京工业大学学报(社会科学版)》，2016(6)。

[5]郑秉文：《中国社会保险经办服务体系的现状、问题及改革思路》，载《中国人口科学》，2013(6)。