芬兰普惠式社会保障体系及其历史经验

曹亚娟 张少哲 周长城

(武汉大学社会学系，湖北武汉，430072)

尽管同丹麦、挪威和瑞典有地理和语言上的差异，但就社会福利体系而言，它们均属于斯堪的纳维亚或北欧福利体系。与其他福利体系相比较，北欧福利体系的主要特征体现为从对个人收入的依赖转向对社会生产和消费的强调。最重要的是，整个北欧体系在提供普惠式社会保障上被认为是极具特色的。在北欧国家，社会保障被认为是由政府提供的服务于社会各阶层尤其是老人儿童的服务体系。这些北欧国家是“社会服务性的国家”而不仅仅是“提供社会保险的国家”，[1]其中芬兰以“普惠主义”为基本思想和原则构建社会保障体系。*遗憾的是，现有的介绍国外社会保障体系的文献多以瑞典、德国、美国、日本、韩国为对象，鲜少涉及芬兰。

一、芬兰社会保障体系中的普惠主义及其文化根基

(一)普惠主义

普遍性权利赋予所有民众获得社会服务和保险的机会，除了年龄阶段的不同没有其他差异性；而特殊性权利只服务于某些特殊的社会群体，常常按照需求和价值来划分。[2]基于这一思想，普惠主义最基本的特征就是其服务对象不仅有穷人，还包括社会中的其他所有成员。在普惠主义的社会保障体系中，所有人都有所依、能受益，所有人也都有义务付出。[3]因此，普惠式的社会保障政策在芬兰一经推出，就受到人民群众的拥护。这也导致了日后在政策上的变革异常艰难。

那么，社会保障体系中的普惠主义到底是什么？根据Sainbury的观点，普惠主义至少包含以下六个要素：(1)有社会保障服务的公共体系；(2)社会保障体系在全社会提供统一的服务；(3)服务的对象是全体公民，无论他们是何经济状况、性别和民族等身份背景；(4)公民获得社会保障准入机会有明确的法律保障；(5)社会保障服务的使用是免费的；(6)社会保障服务真正用在了有需要的大多数人身上。[4]当满足以上所有或者大部分条件时，普惠主义增强；反之，减弱。

芬兰普惠式的社会保障体系不是一蹴而就的，亦非政策制定者在某个时期一时脑热的想法，它根植于芬兰的历史文化之中，和在社会发展的各个阶段涌现的思想、运动、改革以及其他一切内外部条件，共同作用并推动社会保障走向普惠主义。

(二)宗教改革、民族运动和女性主义的发展

与其他北欧国家一样，宗教改革促进了政府福利责任的增长、公民权利的外移、行会和互助会的发展成熟，而这些又促进了社会保险雏形的形成。与其他北欧国家不同的是，芬兰的政府形成和发展相对迟缓，一方面因为英国和瑞典从12世纪到1809年持续霸权，另一方面因为芬兰一直受到俄国的控制直到1917年沙皇倒台。芬兰的民族主义也因此非常鼓励国民间团结一致，并认为国家应代表全体国民利益。

在19世纪，大多数生活在芬兰农村的农耕者要么不能独立，要么就是佃农，总之非常贫困。这一时期增长速度最快的是由流动的农业工人构成的“无产阶级”(landless people)。饥荒时有发生，女性成为饥荒时期重要的劳动力。1867年到1868年的饥荒虽然是举国的大灾难，但也孕育了集体行动的观念和意识。

到了19世纪后半期，一系列的人民运动和集体行动蓬勃发展，工人联合会、青年俱乐部以及妇女联盟等民间组织纷纷成立。人民运动集中爆发最终导致民族独立。这一时期，妇女也积极参与到了全国范围内的重要运动中。[5]因而，这些民主和民族运动为包括男性和女性在内的全体民众参与社会发展提供了平等的机会。

民族运动的另一个重要产物是1906年的议会制度改革，改革后的芬兰成年男女获得了平等的选举权和被选举权。芬兰是欧洲最早、世界第三个保障女性选举权的国家。[6]然而1918年内战之后，广大群众被统治阶级压制，这些民权和女权的成就随后遭遇挫折。在20世纪二三十年代，商贸联合会和左翼政党的影响力被严重削弱。统治阶级开始在中央和地方全面使用国家机器，来保障通过他们意志力构建的社会平稳运行。

(三)作为纽带的第三方社会组织

19世纪60年代的大饥荒迫使政府构建更加适用的救济制度。芬兰政府以英国维多利亚济贫法为蓝本，对贫困群体进行调查认定，建立救济院收留被认定为贫困的人们。1880年后的近60年间，由中央政府低息贷款、地方政府建设的救济院达240家。[7]社会中孤儿和无依靠的老人的数量逐渐减少。

1922年的济贫法改变了救济院的道德观和专业化水平，救济院逐渐变成只收容老年人的“市政之家”。其他社会成员的福利需求都被推给了慈善机构和中央政府。这种做法在随后的20年间都保持不变，地方社会福利的服务局限于为老年人建设“市政之家”上，芬兰社会保障政策陷入停滞。与此同时，另一股新兴的力量迅速发展并推动了芬兰社会福利的发展。伴随着19世纪后半期工业化和城市化的进程，慈善捐赠组织迎来了发展的黄金时代。很多由资本家的太太们或者工人阶级自助会成立的志愿者组织，率先建立了儿童照料机构，如全天托儿所、幼儿园等。

由于黑格尔政治学说在芬兰的巨大影响力，政府被认为有义务保证公民在社区中的平等地位和阶级利益。而当政府在社会保障服务过程中存在明显不足、无法满足民众需求时，志愿者组织会给予支援。从19世纪80年代开始，政治与志愿者组织的合作关系越发密切，因为这些非营利组织的服务由地方政府购买而不再由使用者自行负担。社会组织在政府的资助下从事社会服务，填补了政府服务的空缺，缩小了政府与民众之间的鸿沟。芬兰社会保障体系也逐渐发展成面向全体公民提供多样化服务的普惠式社会保障体系。

二、基于普惠主义文化的社会保障体系发展

芬兰作为北欧福利体系国家之一，贯穿其社会保障体系的核心思想是普惠主义，即尊重全体公民获得社会保障服务的普遍性权利。在具体实践中，芬兰建立专门的法律保障公民享有该项权利，并由政府提供统一的服务。这种普惠式社会保障体系的建立是芬兰社会历史发展的必然结果，长久以来的种种历史事件，譬如宗教改革、民族运动、女性主义发展以及社会组织的兴起，共同作用并塑造了芬兰普惠式社会保障体系。但是，在不同历史时期，芬兰社会保障的普惠主义呈现程度略有不同：第二次世界大战前，普惠主义并不完全，政府的社会保障服务有限，但社会组织为此做出了重要补充；第二次世界大战后，芬兰经济复苏，政府在经济和具体服务上承担起社会保障的主要责任，普惠式的社会保障在芬兰得到最全面和深入的贯彻，普惠主义得以充分显现；进入21世纪后，由于社会保障需求的升级，新的普惠主义兴起，非正式服务的形式和内容不断丰富。

(一)第二次世界大战前：家庭为主，社会组织协助

由于1918年内战的创伤，芬兰社会政策在随后的20年间都处于一个停滞的状态，只有少数陷入非常贫困境地的老人，在通过严格的筛选之后，有机会住进地方政府建设的救济院中。绝大多数民众的社会保障主要依靠来自家庭的支持。家庭中的成年子女承担了照顾老年父母的全部责任。这一时期，65岁以上老年人中有超过一半都同他们的子女一起居住，老年人和儿童的照料问题都在家庭内部解决。[8]第二次世界大战期间，国民税收增加，中央政府对国民生活的诸多方面进行直接的指导和管理。这一时期，芬兰被迫同俄罗斯签订了2项不平等的和平协议，为了守护国家，政府必须将民众团结起来。因而，阶级矛盾在这一时期变得不再那么尖锐，国家内部依旧靠牢固的凝聚力维持着稳定。这是这一时期芬兰社会保障以家庭为主的首要原因。

另外一个原因则来自志愿组织和各式协会的援助。如前文所述，芬兰发达的社会组织是普惠主义的文化根基，也为芬兰社会保障体系做出了重要补充，并且在形式和内容上引领了社会保障的发展。它们帮助贫困家庭的母亲照顾小孩、料理家务，建立儿童照料机构为工作的母亲提供看护服务，甚至建造针对老年人的设施完善、服务周到的公寓。这些做法随后也相继为政府机构所接受，成为政府多元化服务的雏形。

(二)第二次世界大战后：多元化的政府保障

从20世纪50年代开始，芬兰老年人与他们成年子女之间的责任义务关系开始转变。1956年，新的政府津贴计划开始实施，新计划实施普惠式统一价的社会保障服务。政府在经济上对老年人予以大力支持。并且“市政之家”不再仅仅针对贫困老年人开放，那些自认为有需求的老人可以通过自行缴纳大部分费用的方式成为“自费病人”住进来。到了20世纪70年代，成年子女彻底没有赡养老年父母的义务，到一定年龄后获得退休资格被当作生命权的一个部分，享受政府全面、多元化的保障。[9]

在芬兰，对老年人的机构照顾长久以来就是社会福利的传统内容。因而，居住在机构中的老年人比例要高于欧洲其他国家。在20世纪90年代初期，65岁以上居住在机构中的老年人占比约为7%，但随后由于“去机构化”政策的实施，这一数字有所下降。其中，将近一半的老年人是在公共健康保障医疗机构接受长期照顾，另一半的老年人则是在市政当局经营的机构中接受照顾。[10]

芬兰的住家照顾在21世纪初达到世界前沿水平。在1990年前后，超过20%的65岁以上芬兰老人接受了住家照顾，[11]但是在20世纪末，这一数字跌到3%左右(见表1)。事实上，政府在住家照顾上的总体投入并没有减少，只是准入机制变得越来越严格。现行的住家照顾主要是针对高龄和孱弱的老人提供服务。因而，一些期望获得住家照顾的人可能并不能轻易如愿。非政府机构在家庭照顾领域提供服务的比重持续增加，包括营利和非营利的非政府机构提供的社会保障服务大约占到全芬兰社会保障服务总体的两成。

表1 1998年芬兰老年人使用不同社会保障服务占比单位:%

数据来源：SOTKA。[12]

20世纪90年代以来，芬兰针对老年人的公共支出里增长最快的是家务服务支出，10年时间内涨幅达到3倍以上。[13]家务服务的内容不尽相同，但是大多数都能够为居住在公寓中的老年人提供他们需要的服务。这些公寓可能是他们购买的，也有可能是租住的。家务服务有一半都是由非政府组织提供的，另一半则是由市政当局购买的第三方服务。这一时期，商业化的社会保障在芬兰是非常少见的。虽然大多数情况下的社会服务都是由独立的志愿者提供的，但是也还有不少是市政部门通过拨款的形式资助的。因而家务服务这一块的社会保障并不是真正或完全的“准私有化”的。

实际上，对大多数老年人的照料还是来自亲属们，尤其是女性亲属们。尽管大量研究都表明，这种非正式的照料因为专业知识的不足而有很大的局限性。然而正式社会保障覆盖率的降低必然导致非正式照料的增加。为了解决这个问题，政府出资购买相关培训，让社会成员通过考取家庭照顾资格证书获得专业的知识，以便对家庭成员或者其他老人、残疾人、病人等进行照顾，让他们有机会继续居住在社区的同时获得专业的照料，即持证照顾。

芬兰老年人的普惠式社会保障并不局限于以上内容，当没有明确的权利可以获得某项服务时，那些有较高需求的人就可以转向公共服务部门寻求帮助。服务的价格由内容决定，但是由于购买者会考虑到退休金的负担水平，他们不会购买那些会使其陷入贫困的服务。而另一个困境是，需求不高的人往往只能获得来自亲人或配偶的非正式照顾，因为专业的服务大多提供给了需求较高的人。

(三)21世纪：新型普惠主义

进入新时期，芬兰的社会保障有了一些变化：第一，地方政府通过增加选择、指定目标、转包合同、非职业化和碎片化等手段限制社会保障的单位支出；第二，部分社会保障服务的费用要由使用者自己买单，并会发展出一些针对中产阶级及以上人群的高品质社会保障服务；第三，由于需求的扩大，一些非正式的照料替代了社会保障服务，比如家庭服务。[14]事实上，地方社会服务机构开展了更多的服务工作，并不断扩大它们在新领域的影响力。同时，他们还肩负起对非正式服务、志愿服务和商业服务的资助和监管责任。[15]正式的公共服务越来越少，直接的社会服务也越来越不易获得，普惠式的社会保障开始偏离初衷。于是，一种新的普惠主义被提出，即建议建立公共基金和相关法规保障私有和非正式的社会服务。[16]通过经济和法律上的双重约束，让社会保障依旧在“普惠”的原则之上发挥功能，一方面在经济上保证服务的种类、数量和质量能够满足所有公民的需求，另一方面在法律上保证每一个公民都有获得相关社会保障服务的普遍性权利。

然而，依旧有人担心私营组织可能在很大程度上削弱“普惠”的普遍性原则，当社会保障服务的主体转变了，那么责任也就变的不明确了。因而需要特别指出，私有化的商业社会保障服务在芬兰只占有很少的份额，能够提供家庭照顾服务的私营社会保障企业更是少之又少。为了支持这类企业的成长，政府在税收政策上给予它们极大优惠。针对一些大的企业，政府还将社会保障的各项服务通过转包的方式交由它们具体实施。不同于美国和日本，尽管有私营企业参与，芬兰政府还是牢牢控制了全国范围内超过一半的正式社会保障服务，除了部分特殊照料，家庭几乎不需要在经济上承担太多。

三、来自“普惠主义”的历史经验

经济落后时期，经济增长和满足人们的基本生活需求是我国社会发展的主要目标；当经济发展到一定程度，人们的基本需求得到满足后，我国社会发展目标就转向促进人的全面发展[17]，并要为居民生存和发展提供完善的保障。自党的十六大提出全面建设小康社会的发展目标至今，我国社会建设日新月异，居民生活质量大幅提高，社会保障水平也稳步前进。“十九大”进一步做出规划，从现在到2020年是全面建成小康社会的决胜时期。在这一特殊时期，建立健全我国社会保障体系，对助推全面小康社会的建设有重大意义。他山之石，可以攻玉，对芬兰社会保障体系构建的历史经验进行总结分析，一方面有利于我们借鉴和学习，另一方面可以避免一些错误和不足。

(一)积极引导混合所有制经济发展

芬兰政府在强调其对稳定经济、控制分配方面重要作用的同时，承认私人企业应当是生产领域的主导力量，“要满足经济生活的各种要求，不能要么完全借助政治决定要么完全通过市场手段实现。它要求建立一种能够将公共举措和市场机制、强大的工会组织以及积极负责的消费者结合起来，并得到消费立法的强有力支持的混合经济”。[18]芬兰的这种“混合经济”体现为其国有企业在生产领域占工业总销售额的10%，私人资本在整个国民经济中的比重高达近90%；而在分配领域，由政府支配的国民收入的比重往往在50%左右。因此，政府与市场之间的关系不是简单的垄断或者监管，而是兼有竞争、合作、协调、监督等多重关系的综合体。

在我国社会保障体系中，政府与市场的关系是一组基本的关系，贯穿在很多具体领域中。以养老保障为例，在养老保险的第一大支柱——基本养老保险制度中，城镇职工养老保险和城乡居民社会养老保险是以政府为主导的，养老保险的第二大支柱——企业年金则是以企业为主体建立起来并进行市场化运作的。在养老服务中，以机构养老为例，养老机构分为公办养老机构和民办养老机构。公办养老机构定位于满足老年人基本生活需要，面向“三无”老人和绝大部分有机构养老需求的老人，其对“三无”老人不收取任何费用，对其他愿意入住的老年人收取一定的费用。民办养老机构主要是通过市场运作，针对的是有更高层次需求的机构养老的老年人。虽然在机构养老领域呈现出政府和市场相互配合的局面，但公办养老机构与民办养老机构常出现错位现象：公办养老机构数量不足且收费相对较高，部分有机构养老需求的老人没有机会入住或因消费能力达不到公办养老机构的要求，不得不选择民办养老机构；部分民办养老机构承担了低端养老服务，由于民办养老机构都有一定的利润目标，在低缴费的基础上再扣除部分利润，就难以保证老年人的生活质量。公办和民办养老机构在相互配合的基础上应明确定位：低端的、满足老年人最基本养老需求的服务应由政府主导的公办养老机构承担，不应让有盈利目标的民办养老机构承担；在公办养老机构负责满足老年人低端的、最基本的需求的前提下，民办养老机构作为补充可以定位高端，满足老年人日益增长的多层次、多样化的需求。

(二)充分引入第三方组织

芬兰的普惠主义萌芽来源于集体行动的观念，最初的实施也离不开各种形式联合会的推动。芬兰的成年公民中，有超过一半的人加入了各种不同的协会组织。这些专门机构以及基金会、联合会等分别在社会保障的不同领域参与管理，与不同的相关机构进行联系和协调。有的甚至在公民有需求但政府无暇顾忌的领域，以新形式提供新内容的社会保障服务。

在我国，社会工作和慈善事业的发展推动了社会保障事业的完善，因此应进一步壮大社工群体和公益组织。随着经济发展与社会进步，我国公益慈善事业蓬勃发展，民间公益组织大量涌现。2016年3月第十二届全国人民代表大会第四次会议通过《中华人民共和国慈善法》，慈善法的出台，是我国慈善事业迈入法治化轨道的标志，为规范慈善活动有序运行、促进慈善事业健康发展提供根本的法治保障，为完善社会领域立法、全面推进依法治国提供重要的制度规范，为打赢扶贫攻坚战、全面建成小康社会提供坚实的推动力量，为传承中华民族传统美德、培育和践行社会主义核心价值观提供强大的精神动力。

随着慈善事业的发展和规范，慈善组织越来越多。截至2014年底，全国共有正式登记的社会组织60万个，比2013年增长近一成。其中，社会团体30.7万个，民办非企业单位28.9万个，基金会4044个，分别比上一年度增长了6.2%、13.3%和13.9%。[19]慈善组织在帮助弱势群体方面起到了重要作用，是社会救助的重要载体。从西方发达国家来看，慈善组织较早参与到社会福利中，对推动社会福利事业的形成与发展起到了重要作用，我国应继续鼓励慈善组织的壮大。社会工作者在社会福利事业中也发挥着重要作用，应提高社会工作者的专业技能，提高他们帮助弱势群体的能力。

设立第三方监督组织，鼓励成立从事社会福利事业的企业。在医疗保险领域，西方国家通常采用第三方监督机构评价监督医生的行为，我国可以借鉴这种方式，成立专门的医疗监管机构，不仅可以监督医生行为，同时可以监督医疗保险管理机构的行为，保障参保者权益。鼓励发展社会服务类企业，鼓励民众参与到社会服务事业中，在政府无法提供服务的领域，通过政府购买服务等方式为居民提供社会服务，这有助于丰富和完善社会保障体系，满足民众日益增长的社会保障需求。

(三)维持充分的就业

在20世纪90年代初期，芬兰经济进入衰退期。失业率持续上升达到20%，导致了政府在社会保险上支出增加，中央政府和地方当局出现严重的财政赤字。而在世界范围内的经济大萧条和失去苏联经济市场的双重作用下，芬兰经济下滑的速度一度引起了全国上下的震惊。到20世纪90年代中期，很多社会政策专家纷纷提议结束斯堪的纳维亚式慷慨的社会福利政策。直到1994年之后芬兰经济才逐步恢复。到2000年，失业率已经回落到欧盟国家10%左右的平均水平，公共部门的财政状况甚至好于大多数欧洲国家。[20]而挽救芬兰的社会保障体系免于崩溃的正是促进就业、缩小贫富差距的社会政策。

在我国失业保险是社会保障体系的重要组成部分，是指国家通过立法强制实行的，由用人单位、职工个人缴费及国家财政补贴等渠道筹集资金建立的失业保险基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助以保障其基本生活，并通过专业训练、职业介绍等手段为其再就业创造条件的制度。长期以来，我国失业保险基金结余呈现逐年增长的趋势，到目前已有超过千亿的结余。这一结余是一种资源闲置，借鉴芬兰的经验，应将更多的失业保险基金用于促进再就业项目中，而不仅局限于发放失业补贴。根据我国实际情况，灵活就业人员和进城务工人员数量庞大，他们并未被纳入失业保险体系中，属于失业高危群体，应设立相应的促进就业项目，加强技能培训，提高灵活就业人员及进城务工人员的技术水平，提高他们的竞争力。

我国是世界上第一人口大国，丰富的劳动力资源为经济的快速发展做出了重要贡献。目前，我国已迈入老龄化社会，人口红利时代即将结束。拓展老年人力资源成为促进就业的重要环节。为老年人提供平等的就业环境及相应的政策支持有助于帮助他们实现就业。充分就业对于促进经济发展、应对经济周期性萧条都能起到重要作用。

(四)切实推动社会平等

纵观芬兰普惠主义的社会根基以及发展历程，社会平等在其中的确起到了显著作用。以性别平等为例，普惠主义诞生于饥荒时期，劳动力的不足客观上为女性提供了参与劳动的机会，随后女性才能够参与各种社会运动，并获得与男性平等的选举权和被选举权。一方面，性别平等为普惠式社会保障提供基础；另一方面，普惠式社会保障体系又进一步在政策上强化了社会平等，为男性和女性(包括没有参加过工作的家庭主妇)提供平等的保障服务。

芬兰受到平等主义文化的影响，其社会福利体系是基于公民权利建立起来的。我国城乡二元社会对社会保障体系的建立产生了重大影响。以养老保险为例，我国最先建立起城镇职工养老保险，是基于职业身份的养老保险制度。随后建立起新型农村养老保险制度和城镇居民养老保险制度，是基于城乡居民身份的养老保险制度。之后，将新型农村养老保险制度和城镇居民养老保险制度合并为城乡居民养老保险制度，实现了养老保险制度的全覆盖。然而，由于各个制度统筹层次不同，保障标准的差异，社会保障呈现出制度碎片化状态。目前，我国正在进行提高统筹层次的探索。建立基于公民权利的社会保障制度，将更加公平地为公民提供社会保障。目前，我国大力推行养老服务事业的发展，各个省份机构养老、居家养老补贴人群和补贴标准有显著差异，可以借鉴芬兰实践，建立覆盖全体公民的统一的养老服务体系，设定相应的补贴标准，各省市可根据具体情况微调，这样更有利于保障公民的相应权益，也有利于保证制度的统一性。

综上，来自芬兰普惠主义社会保障体系的历史经验包括对混合所有制经济的积极引导、对社会组织的重视和重用、对人力资源的充分利用以及对社会平等的积极推动等。当然，普惠式的社会保障体系也存在着不少内生性问题：第一，福利膨胀，过度依赖国家。[21]从摇篮到坟墓的全方位、无差别的社会保障既让国民享受充分的保护，也削弱了个体抵御风险的能力。第二，政府财政承受巨大压力。在芬兰，59%的社保资金由中央政府负责，41%由社会各机构的雇主、雇员缴纳。芬兰2009年仅公共医疗保健这一项支出就有157亿欧元，占国内生产总值的9.2%。[22]第三，劳动力成本增加，企业竞争力下降。芬兰劳动力的社会保障和福利费用大部分由企业缴纳，因而企业用人成本大大提高，削弱了其在世界市场的竞争力，也遏制了企业投资的积极性和经济发展的势头。

然而，上述矛盾依然无法掩盖芬兰社会保障体系在满足居民需求、维护良好的社会秩序上的积极影响。从社会发展的角度来看：一方面，社会保障不是单纯的消费行为和投资行为，而是一种必要的社会投入；另一方面，总有人需要为社会保障服务买单，如果不是政府，那势必就是个人。短期来看，社会保障支出会减弱一个国家在国际市场上的竞争力，但是长期来看，它是一个社会再生产的先决条件。同时，一个国家持久竞争力不是来自政府社会保障支出数额，而是来自其社会保障体系的效率。

参考文献：

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