大数据时代下政府治理能力提升研究

朱丹青（延安大学，陕西 延安 716000）

一、大数据时代政府治理理论

（一）国家能力的视角

作为国家治理现代化的必要条件，国家能力是国家将自己的意志、目标转化为现实的能力，尽管学术界对国家能力有多样性观点，但均认为国家能力对于国家治理水平至关重要。一般而言，国家能力包括国家汲取财政的能力、调控能力、合法化能力以及强制能力，也有人将其分为强制性权力和渗透性权力政府作为国家治理的核心角色，国家能力很大程度上反映为政府能力。国家能力是国家权力之特定构成，源于一国特定的政治制度、国家社会关系、政治经济关系等。

（二）科技进步和治理的视角

互联网和大数据等科技进步对治理模式和机制的影响。一方面，以数据为驱动的政府治理有望利用科技手段实现在传统社会及技术条件下难以落实的价值理念;另一方面，大数据不仅是一种现实技术，而且是一种构成性的话语体系，有助于人们开拓科技与治理之间良性互动的新可能与新空间。数据驱动的政府治理及其相关领域知识的积累，有望为公共部门工作带来革命性变革，完善政务信息资源数据库，推动数据资源的统一共享和开放，提高宏观调控决策科学性，提升公共服务资源配置效率和服务效能。

（三）治理理论的视角

大数据为从绩效导向的治理走向过程导向的治理创造了技术条件和社会动力。近来，治理理论的新发展正在从绩效导向的治理走向过程导向的治理，对“政府质量”的学术兴趣大幅提高，这为政府治理能力提出了新理解、新要求和新方向。作为治理能力的重要维度，政府质量的核心是公正性，即执行政府权威的机构的公正性。民主并非衡量政府质量的充分标准，政府质量的核心价值是公正地行使公共权力。与传统治理理论对民主存在意识形态化依赖不同，政府质量理论认为公共权力合法公正运行比代议制民主更能塑造政治合法性。

二、大数据时代政府治理面临的挑战

（一）政府治理理念面临挑战

在大数据时代，政府需要创新治理理念，传统的政务信息公开日益不适应国情，需要更大程度地公开和整合政府数据资源，公众有权利获得政治信息，参与公共事务的全过程，倡导合作互动的治理思想，要求政府与其他社会组织打破僵化的局面，促进数据的流通。这些都给传统的政府治理理念带来了挑战。

（二）政府治理方式面临挑战

过去政府的治理方式靠权威发放红头文件，要求公众服从命令，注重管治而弱化了服务的职能，追求效益而忽视了结果。以往政府官员靠经验做出的决策常出现问题，造成权责失衡，而目前中国正处于大数据浪潮中，公众获取的信息量也越来越多，政府不再垄断着大量的信息知识。大数据带来的变化对传统的治理方式提出了全新的挑战。现在政府必须学习数据分析的理论模型、数据应用的管理方法，采用多渠道搜集海量的数据，分析相关问题，做出科学的决策。

（三）政府治理的沟通方式面临挑战

与大数据紧密相关的互联网发展且不断渗透的用户群体使得网络力量不断增强，并开始发挥着广泛的社会和政治影响力。在中国，伴随着互联网及社交平台的飞速发展，“网民”成为一个影响力愈来愈大的群体，掀起了一波又一波的网络舆情热潮，推动了各式各样的网络舆情事件，给政府治理带来新挑战。这种局面的形成源于:一是互联网技术革新而引起的“信息爆炸”和“社交化网络”所带来的网络行动主义浪潮; 二是网民不断多元化而引起社会需求猛烈集中碰撞和爆发; 三是政府应对网络的策略调整和治理能力提升问题。面对互联网，部分机构习惯性采取“回避”“堵塞”的应对策略，或延续传统舆情监管方法 ，缺乏治理和应用网络提升政府治理能力的新工具和新方法，妨碍了服务型政府的有效运行。

三、大数据时代下政府治理能力提升的出路

(一)政府信息公开法治化

信息公开是建立透明政府的前提条件，也是大数据时代信息自由的基础。政府信息公开制度法治化是构建政府治理联动机制的重要步骤。只有政府信息公开实现有法可依，信息流动才能自由，社会公众才能在信息掌握上与政府处于平等地位，因此也才会有监督的可能。一种制度，其规范的公开性保证介入者知道对他们互相期望的行为的何种界限以及什么样的行为是被允许的。现阶段而言，我国已有《政府信息公开条例》，但其法律位阶不高，而且没有在大数据时代下来审视政府信息公开的途径和作用，远远无法满足大数据时代政府治理机制变革的需要以及社会民众对政府信息公开的诉求。因此，酝酿并制定《政府信息公开法》已经迫在眉睫，对于建立和巩固大数据时代下政府治理联动机制都具有重要意义。《政府信息公开法》的制定需要与相关的法律诸如《国家安全法》《保守国家秘密法》等相协调，保障法治的权威和实施，确保政府信息公开的有据、有效、有度，推动政府治理机制的变革。

(二)推进大数据外包发展

大数据外包就是作为一个信息整合平台，政府与社会公众作为参与者，将大数据外包于第三方机构进行运营，保障信息自由以及信息真实。大数据外包重要作用在于第三方机构独立运行、独立评估、程序公开，从而改变政府主导和控制网络信息流动的局面。在运用大数据推进政府信息系统协同运行的过程中，要真正实现大数据的价值，还要借助社会中介组织、企业以及公众的力量，逐步建立“政府引导、社会推动、企业实施、公众参与”的工作格局。大数据本质上就是信息自由流动，参与的主体都可以成为一个中心，信息从这个中心向四周无限扩散。大数据外包目的在于保障信息自由的前提下实现政府治理联动机制的公正高效运转，第三方机构根据法律法规对参与主体进行区分，并在社会公众与政府之间形成缓冲地带，一方面代替松散的社会民众监督政府及时公开信息，另一方面保障社会公众参与权和知情权。

(三)促进公民意识的觉醒

政府治理机制的变革最终依归是服务社会公众，联动机制的形成根本的是公民意识的觉醒。大数据时代公民权利意识已逐步觉醒，公民的自我认识和自我实现也变得更加强烈，在改变传统的政府治理模式的同时，促进公民主体意识的觉醒，是社会稳定有序的根基，也是善治目标下民主法治之价值所在。任何试图现代化和民主化的国家，要建构一个有效的国家制度体系，就必须牢牢地守住民主的根本：即国家权力来自人民，人民是国家的主人。大数据时代下，公民获得信息的渠道增多，尤其是非正规途径获取的坊间消息在政府信息公开缺位的情况下极有可能占据舆论的制高点，政府在公众中的形象将被网络舆情所淹没，而对漫无边际的网络媒体陷入治理不善的困境，无法提高政府公信力。转型社会，增添了大数据可能引发社会风险的概率，但应转变思维，以大数据为基础积极疏通民意、主动沟通民心、有效回应民愿。