恩施州“律师进村”与基层社会治理存在的困境

王聪（中南民族大学民族学与社会学学院，湖北 武汉 430074）

恩施土家族苗族自治州位于武陵山片区，是集“老、少、边、山、穷”于一体的地区。2013年国内生产总值在湖北省排名倒数第一，经济发展落后，人们长久以来“信访不信法”的问题较为突出。恩施州基层社会经济发展、建设和谐基层社会等遇到诸多难题，为了改变现状，并积极响应十八届四中全会建设法治国家的目标要求，于是2014年恩施州开展“律师进村，法律便民”的创新基础治理方式，初步取得了不错的成效。但也存在一些隐性的问题，比如通往普法之路的阻碍、信访不信法的困扰、人治与力治的影响以及普同村与示范村的区别对待等都严重影响了基层治理的成效。

一、“法律服务进万家”之行路难

在恩施州“律师进村，法律便民”活动开展之初，基本都属于那种“边走边摸”的形式，但也力求一步一个脚印，进村律师们用自己的脚步深入大山丈量“普法之路”。恩施州位于湖北的西南山区，交通极为不便，而且要进入山区的基层社会进行“普法”宣传工作，难度极大。

为了积极响应恩施州委、州政府关于“律师进村，法律便民”改革基层治理的实践号召，2013年年底，恩师夷水律师事务所10来位律师“下乡村，进基层”进行“地毯式”的普法“扫荡”。据一位夷水律师事务所的律师介绍，当时推广“法律服务进万家”，那时候10 几个律师，在寒冬腊月，一个村一个村的、挨个挨个的，小组长带队挨家挨户进行一个“地毯式”的宣传，发放资料。本着“大卡贴在墙上，小卡带在身上，法律记在心中”的原则，进村给村民宣传“学法、守法、用法”的法治思维。当时一天最多能走访完一个村，一大早就得从市区自己开车去下面的村子，因为他们那边的农民大多环山而居，而山上田野间又没有公路，只能把车停在进村门口的草坪上，办完事后再原地返回。而进村的路大多数都是泥泞的小土路，加上冬天下着小雨，恩施山区格外湿冷，鞋底全是黑黄的泥巴，走起来很吃力，尤其走在田埂上的时候，要特别小心，以防掉进有水的冬田里面。

二、“信访不信法”的问题严重

据恩施市下面的一个村的第一书记介绍，现在他们村子里每家每户，晚上都会定时的看《新闻联播》，了解国家现行的政策、法律法规，尤其是关于农村“三农”这方面的优惠政策，他们特别感兴趣。他们也知道现在国家的资源下乡啊，给了农村很多投入。他们会通过千方百计的寻找与自己相符合的条件，然后来村委会“核实”，说哪个哪个地方都落实到位了，为什么我们村里还没有通知，他们都以为是我们把这些资源给霸占了，没有公开，然后这些我们也解决不了啊，然后他就去上面闹，上访。其实，上访他们也有点担心啊，也怕上面，但是他们会用每天晚上观看的法治栏目学到的知识，来进行“维权”，这些都是无理取闹，但他们也懂法啊，也怕闹出事，承担法律责任，但就是“踩线而不越线”。

农民群众信访不信法的行为，并不是在没有一点心理准备的条件下盲目进行的，而是在衡量了各种因素之后，争取自身利益最大化的前提下而进行的“维权”。这种“维权”将会很长时间存在，会一直与政府“博弈”下去。

目前国家一边提倡畅通信访渠道，一边又要加强法治社会建设，这事实上是一个很矛盾的问题，不但农民群众对现行畅通信访渠道的配套措施心生不满，而且相关工作人员也“备受折磨”，甚至有的还利用职务之便谋取不义之财。

三、“人治”与“力治”影响深远

地域文化对生活在该地域内人们的生产、生活方式都有这潜移默化的影响。恩施州属于民族地区，主要以土家族和苗族居多，“皇权不下县”使它的土司制度在封建时代一度闻名于华夏大地，恩施州在土司的统治下，使“人治”达到了顶峰，给恩施山区烙上了深深的“人治”印迹。

为了维持社会秩序的稳定，当地政府也只能“以暴制暴”，用更加强大的力量进行压制，形成暴民对抗暴政的格局。法治在此种情况下，无法施展，人们国法淡化，法治理念缺失，遇事往往是“拳头对拳头”。 国家现代建设进程的加快，割除旧习成为建设现代化社会的标致，礼俗社会慢慢向现代化社会迈进，国家权力也在慢慢地向基层社会渗透，传统的礼俗社会向现代的行政社会迈进。在过渡时期，国家直接接管治理基层社会的任务，国家与基层直接对话，这样政府主导的“力治”模式，成为了这个时期最主要的治理方式，农民群众还是处于被支配的地位。

教育落后也是制约法渗透到基层社会的一大障碍，农民群众缺乏接受法治观念的必备知识，很多老年人“目不识丁”，年轻人都外出务工忙着挣钱，没有时间来学习法律知识。农民群众大多“认事不认人，认情不人法”的传统观念严重制约了法治在农村基层社会的“落地”、“生根”。而乡村的乡贤能人，比如老党员、老干部、村医村教等，他们都是宣传法治的楷模，但都还处在“转型期”，自身“学法、守法、用法”的意识还比较薄弱，还没有足够的能力成为“领头羊”。

四、示范村与普通村的差异

恩施州“律师进村，法律便民”创新基层治理方式的实践活动自2013年开展以来，到目前已经历时4 个年头，取得了不少成效，受益大批农民群众，但也存在一些问题。在深入恩施州基层社会的调研实践发现，“律师进村，法律便民”这一创新基层治理方式的推进存在示范村与普通村的区别。

这里所说的示范村指的是“全国民主法治示范村”，恩施州龙凤镇不但作为全国综合扶贫改革试点，而且它所辖的许多行政村都属于民主法治示范村，这些村在法治建设方面的配套措施十分完善。与“全国民主法治示范村”相比，一般的普通村就没有这么“优渥”的条件。普通村主要指的是那些远离市区，属乡镇管辖的村庄，获取资源的能力远不及市辖乡镇（龙凤镇直属恩施市管辖），在基层治理方面，各种配套措施都十分匮乏。在前面已经说到恩施州“律师进村，法律便民”这一创新基层治理方式的实践已经在全州农村普遍开展，但这仅仅是普遍开展，具体的落实情况怎么样，却很少有人关注。在实践调研中发现，每个村委会的墙壁上都会张贴一张进村律师顾问的海报，上面都详细写着律师顾问所属的律师事务所、联系方式及法律专长。信访维稳办公室里堆放大量关于“律师进村，法律便民”的宣传单，本该发送至每家每户，结果却在村委会堆放了好几年。

五、思考

自十九大以来，全国上下对乡村基层社会治理越来越重视，尤其是乡村振兴战略的提出，将乡村治理摆在了前所未有的战略高度，因此乡村治理将是国家治理体系中的一个重要环节，乡村治理的好坏将直接影响到国家治理体系的成败。期待恩施州“律师进村，法律便民”这一创新基层治理的方式，如能够克服当前的困境，将会是地方善治的一个样本，甚至可以向全国复制“恩施经验”。