环境影响评价中存在问题及对策

张丽君( 昆明理工大学法学院，云南 昆明 650500)

引言

当今世界环境污染日益严重，世界各国对环境问题越发重视，如何有效避免人类活动可能会对环境产生的不利影响已成为亟待解决的键问题。为更好的解决环境问题，世界各国纷纷通过颁布法律的形式确立了环境影响评价制度。我国的环境影响评价制度经历了40年的发展，目前已经建立起由宪法、法律、行政法规、地方性法规和地方政府规章、环境标准以及关于环境保护和环境影响评价的国际双边和多边条约所构成的完整的法律制度体系。但是我国现有的环境影响评价制度仍存在很多不足，如环评机制不完善、公众参与机制不健全等，这些都在一定程度上阻碍了环境影响评价制度的有效运行，使得其效果未达到预期目的。

一、环境影响评价中存在的问题

（一）环评机制不完善。

当前，我国的环保部门与环评机构承担着规划环境影响评价工作中的大部分责任。而这种环评机制在实际运行中存在着漏洞，不够完善，不能够对实际工作起到应有的约束作用。而导致这一问题的主要原因在于环保部门与环评机构之间利益关系的一致，环评机构通过与环境保护行政主管机关内部公职人员建立关系网，进行利益输送，保证在机构资质管理，项目资源的获取以及报告的审批等方面获得特殊照顾，在获得环境影响评价项目资源方面，与环评机构有着特殊利益关系的环境保护行政主管机关公职人员会主动向建设单位推荐环机构，或者将该类信息告知环评机构，环评机构则利用与环境保护行政主管机关的关系作为吸引建设单位的筹码。[1]

由于两个部门之间的利益关系较为复杂，因此，也就无法保证环境影响评价工作的公正性与可靠性。与此同时，环评机构与建设单位之间存在的利益矛盾，也对环境影响评价工作的最终结果造成不良影响，使得其评价结果的公正性与真实性不能得到保证。而这种不公正不可靠的规划一旦实施，就会对生态环境造成破坏。

（二）公众参与机制不健全。

公众参与制度不完善。环评离不开公众的参与，同时也是方便社会大众对建设项目进行环境监督的重要基础。但在实际操作中，缺乏完善的制度，使得信息披露的有效性不足、形式单一、内容不够等。建设单位对于环评工作中公众的参与也缺乏重视。当前来说，公众参与多是通过网上发布的形式，时间上非常仓促，使得公众参与度不够，对于环评质量的提高没有起到应有的作用。（2）公众参与主体存在问题。国际上将参与的主体分为三类：一是直接受影响的群体，二是受影响群体的代表，三是其他群体。当前我国公众参与的主体更多的属于第一类，后两类的参与较少。随着经济社会的飞速发展，人们对周边环境的要求越来越高，环保意识也不断增强。但由于认知上的片面性，无法准确的理解污染与发展之间的关系，得到的调查结果并不能准确的反映事实情况。而当前我国对公众参与的调查分析更多的是侧重于简单的陈述，客观的分析论证有所缺失。此外，公众参与的对象多是普通群众，由于文化水平的限制、环保意识不强以及自身利益不同等，取得的效果并不理想。

（三）环评人员素质不高

调查结果显示，环境影响评价资格证，只能保证工作人员的从业资格，并不能保证工作人员的工作能力、业务水平。在我国当前的环境影响评价机构中，并不存在持证上岗的规定，导致大量无证人员上岗，这样一来，环评工作人员的专业性就存在一定的问题，存在工作人员缺乏规范性、专业性的严重问题，在这种情况下，环评工作的开展存在很大的漏洞，导致环评质量不高，使环评结果的可靠性存在问题，为环评工作埋下巨大隐患。另一方面，环评人员除要有资格证外，还要了解环评方法和技术，充分掌握环境影响评价决策。但是，从我国当前的环评工作人员情况看，普遍存在整体素质不高的现象，降低环评工作质量。

除此之外，注册环评工程师挂靠已成为业内众所周知的潜规则。相较于雇佣专职注册环评工程师需要支付的十几万年薪，环评机构更愿意选择经济实惠的挂靠人员，因为他们大多有稳定的正式工作，作为额外收入的挂证费，要价不会太高。因此许多机构实际编写环境影响评价报告的多是刚毕业工作，还未获得注册环评工程师资格或环境影响评价上岗证的年轻人，由于专业知识不足、经验缺乏，编写环境影响评价报告时多是按照模板编写，报告质量难以保障。环评的工作质量也不会提高。

（四）环境影响评价审批制度不健全

环境影响评价文件的审批方面，由于目前我国仍缺乏统一的标准，审批人员的自由裁量权较大，给审批中的暗箱操作提供了可乘之机。随着审批权的下放，地方环境保护行政主管机关获得大部分建设项目环境影响评价的审批权，一些公职人员不能正确看待和运用手中的权力，责任意识淡薄，把环境影响评价审批当成了捞取个人好处、牟取个人私利的工具，滥用自由裁量权。因为审批制度不健全从而引发各种问题，降低工作质量。主要体现在：1，审批信息公开不足。实际的审批工作中，大多数环境保护部门并不向公众告知需要旅行的职责、义务，不积极、主动的为他们提供环保信息。2，审批监督制度不完善。一般情况下，环境影响评价文件多由环境保护部门审批，但未规定审批决定缘由。该现象说明，我国的环境影响评价审批制度缺乏完善的监督体系；再次，审批结果救济制度不完善。在侵害公众环境权益现象频发的情况下，环境保护诉讼通常受各制度影响，且司法救济也面临巨大困难。国家法制的不完善，导致部分环境污染单位出现法律漏洞，这也使公众在环境保护中得不到应有救济。

二、环境影响评价工作的对策

（一）完善环境评价体制

面对当前环境影响评价工作中存在的问题，首先要做的就是建立完善的环评机制。具体如下：其一，将权力的制衡与监督理论在环评机构治理中的运用，在环评机构的治理中，应确保掌握治理权力的不再只是环境保护行政主管机关这一单一主体，通过多中心的治理模式的运用，使得行业自律组织、环评机构、公众分别掌握着部分治理的权力。环评机构治理的成效将受到这些主体之间相互作用的约束，各权力主体之间通过协调与制约，最终实现环评机构治理的目的。从而避免环评工作中存在利益关系一致而对环评工作质量造成的不良影响。只有这样才能够尽量确保环评部门与环评机构公正公平的进行工作。其二，建立相应的责任制度与奖惩制度，以激发环评机构及其相关工作人员的责任感。这就要求对那些在规划环评工作中弄虚作假的工作人员予以一定处罚，并追究其责任。[2]同时，还应针对那些影响规划环评工作的行为予以制裁，避免规划建设部门的不规范操作对规划环评流程造成扰乱。最后，还应对规划环评工作的各个环节进行分离，特别是要将受理环节、审查环节与审批环节等进行有效隔离，让规划环评工作能够更加公开透明，避免有人从中作梗，保证规划环评工作的效果。

（二）建立健全环评公众参与制度

任何一部法律，都缺少不了法律监督的环节。但是仅靠法律监督仍难以保证该法律的有效实施，因此还需加入社会监督的力量。而公众是环境问题的最终承受者，环评机构出具的环境影响评价报告内容的真实性、有效性关系到公众切身的环境利益，其理应受到公众的监督，公众参与也就成为社会监督的一种重要表现形式。健全环评的公众参与应从以下几方面着手：

1 扩大公众参与的范围[3]

我国环境影响评价关于公众参与的内容更多的还是对建设项目的规定。而我国《环境影响评价公众参与暂行办法》专门用一章节对规划环境影响评价的公众参与进行了具体规定，但对规划环境影响评价公众参与的内容和标准依旧停留在表面和原则性上，与实际工作仍存在一定偏差，并且关于政府机关的决策、立法建议、计划等对象都未加入公众参与阶段。与国外的公众参与机制相比，我国还存在一个大问题就是未将该机制纳入进环境影响评价的全过程，仅是规定在项目送审报批之前允许公众参与。可见我国公众参与范围之小，规定简陋、粗糙。因此，应明文规定扩大环境影响评价公众参与的范围和程度，比如说：严格规定将政府决策、法律法规的制定、计划等都要求进行公众参与，并将公众参与贯彻进各个阶段，即从最初的项目分类直至审查的全过程都要求组织公众参与，对公众补充和提出的各类建议都要登记在册，甚至允许公众与政府共同决定一些项目的实施情况等。如果能具体明确公众参与机制的规定，那么各项决策、法律法规才能真正实现民主化。[4]

2 充分保证公众的知情权

要想公众补充和提出有针对性、建设性的建议，就必须得让公众了解和知悉该项目的相关信息及其对环境可能造成的各种不利影响，所以就必须保证公众享有知情权。然而，由于公众往往受到各种因素的限制，如：有关机关公开信息时故意掩盖重要信息、使用公众难理解的专业术语等，导致公众不能真正了解该项目的实际情况，从而不能为此提出有针对性和实质性的建议。因此，充分保证公众的知情权是公众参与机制的核心要求。所以，除国家规定不能公幵的情形外应充分保证公开内容的全面性和真实性，以让公众最大程度的知悉项目的所有信息，进而才能做出有力的判断并给出针对性的建议。另外，还要严格规定公布时间的及时性以及换用通俗易懂的表达方式，方便公众的阅读和理解。

3 强化公众参与的法律地位

实际工作中，尽管确立了公众参与机制，但是在很多时候公众参与形同虚设，因为在公众补充和提出很多有针对性和实质性的建议之后，有关机关并未认真考量，而相关法律也未给予有关机关衡量这些公众建议的明确标准，使得公众参与仅仅是一个形式过程；最后公众提出的宝贵建议都被有关机关草率处理，对于公众补充的意见和提出的反对意见均是敷衍了事，甚至规定要求附上解释说明的地方也只是简单带过。这种公众参与并提出宝贵建议和意见最后被无视的现象在我国实践中非常普遍化，往往会造成浪费大量的社会资源，同时还磨灭了公众想为社会尽自己一份力的积极性。所以，首先应当明确“公众有权获得政府及其行政主管部门和企业提供的环境信息，以法定方式参与环评工作并提出意见建议，对违反环评法及相关法律的行为，包括违反公众参与程序规定的有权检举和控告”。其次，明文规定公众参与权利受到侵害时必要的救济措施。众所周知，我国环境影响评价制度中最大的空白点是还未建立司法审查机制，这导致公众参与的权利及受到有关部门敷衍其提出的建议和意见时得不到有力的司法救济保障。所以我国应“一方面赋予法院对环境影响评价行政行为的审查权，另一方面明确申请司法审查寻求司法救济的主体资格”，还要对其审查内容、程序、范围等作出明确、具体、详细的规定。希望能通过这些法定方式能强化公众参与的法律地位，从而促进更多的社会人士也能为我国环境保护事业献上自己一份力。

（三）提高环评人员的综合素质。

在环评工作中，环境影响评价是专业比较强的工作，涉及各学科。尤其是环境影响因素的分析中，通常要进行数学模拟、生物模拟、物理模拟等，人员因素是整个工作中最重要的影响因素，其工作素质和工作能力决定着环境影响评价的结果，若工作人员专业能力不强，将无法胜任该工作，也无法保证工作质量。这种情况，环境保护部门需审核环境影响评价机构资质，对于未达要求的机构，及时进行整治，严格把控资格证的发放。

（四）完善环境影响评价文件的审批流程。

为保证环境影响评价制度在环境保护部门审批中的落实到底，应在法律法规下保证评价文件审批流程的规范性。根据行政法原理，在审批决策前，必须提前通知相关受益人听证、辩解，或代理人辩解，保证行政决定过程的合理性，行政效率要从相关人员方面考虑。对于出现的违反程序的行政行为，视为操作无效。

三、结语

环境影响评价制度是环境法治建设的重要制度之一，在社会经济不断转型的现阶段，国家越来越重视环境保护。与此同时，也对环境影响评价工作提出明确要求。这就要求在市场经济快速发展的情况下，重视对社会环境的保护，杜绝污染环境行为的出现。环评机构在我国环境影响评价制度的运行中发挥着不可替代的作用，解决环评机构治理中存在的问题，对于完善环境影响评价制度，守好生态红线，具有重要意义。根据环境影响评价工作中出现的问题，制定行之有效的对策进行环境保护，进一步推动社会发展。