精准扶贫视角下H省X市脱贫攻坚成效评估

耿琼琼（郑州大学 公共管理学院，河南 郑州 450000）

一、评估指标

对政府扶贫政策绩效管理评价，学界有从扶贫资金瞄准与绩效、扶贫效果、参与式扶贫效果、整村推进扶贫开发监测、扶贫治理结构等角度评价；有学者从可持续性、合作性、公平性和效率方面构建扶贫政策绩效评估指标体系；有学者从扶贫对象选择、村级瞄准、资金投入、资金使用和项目管理方面评价扶贫项目绩效；也有按扶贫政策实施区域成效和政策分类推进结果进行的评价等。贫困治理绩效还与经济社会环境、扶贫对象自身的努力等因素相关，有学者把政府扶贫开发制度绩效分为内在绩效和外在绩效，内在绩效包括责任性、协调性和适应性，外在绩效则包括经济效率、配置公平和人的全面发展，对贫困治理制度的实施效果，通过贫困发生率、贫困人口数量、贫困群体的生活水平、整体素质、社会参与度等方面所产生的改变程度等方面进行评估；对于精准扶贫，目前政府多从减贫成效、精准识别、精准帮扶和资金使用综合维度构建评估指标体系。

3个一级指标分别是脱贫成效、精准识别度及扶贫工作满意度。3个一级指标分解为8个二级指标。（1）一级指标脱贫成效分解为两个二级指标：脱贫率和“两不愁三保障”。（2）一级指标精准识别分解为三个二级指标：程序规范、贫困瞄准和信息公开。（3）一级指标帮扶工作满意度分解为三个二级指标：帮扶措施满意度、帮扶工作满意度与帮扶成效满意度。17个三级指标分别用于评价二级指标。（1）对于二级指标脱贫率，本报告采用两个三级指标进行测量，一个是贫困人口脱贫率，指截止到2017年10月底已脱贫人口与2018年预脱贫贫人口的比率；另一个是贫困户脱贫率，指截止到2017年10月底已脱贫贫困户与2018年预脱贫贫困户的比率。（2）对于二级指标两不愁三保障，本报告采用五个指标进行测量，分别为贫困户是否做到不愁吃、不愁穿、义务教育有保障、基本医疗有保障及住房安全有保障。（3）对于二级指标程序规范，本报告采用两个指标进行测量，分别为贫困户是否填写贫困申请书和参加贫困户评议会程序。（4）对于二级指标贫困瞄准，本报告用贫困户是否了解本村是否有贫困家庭尚未受到救助进行测量。（5）对于二级指标信息公开，本报告采用两个指标进行测量，分别为本村是否对贫困户名单和扶贫资金使用情况进行公示。（6）对于二级指标帮扶措施满意度，本报告采用帮扶措施满意度进行测量，即自X市精准扶贫政策实施以来，2018年预脱贫农户对帮扶措施的满意度评价。（7）对于二级指标帮扶工作满意度，本报告采用两个指标进行测量，分别为对帮扶责任人和驻村工作队工作满意度评价。（8）对于二级指标帮扶成效满意度，本报告采用两个三级指标进行测量，分别为贫困户受到帮扶后的幸福感和贫困户受到帮扶后的信心感变化。

二、样本描述

（一）数据来源

本次评估数据来自社会治理H省协同创新中心2017年11月的调查，该调查在X市范围内通过问卷调查、深度访谈和资料查阅等方法，分别以贫困户、贫困村第一书记和村干部为对象方进行了抽样调查。

X市现有贫困村31个（省级贫困村13个，X市级贫困村18个）。2018年拟脱贫贫困户已完成建档立卡工作，共560户1743人，分布在J管委会、D镇、G镇、K镇、L镇、M镇等6个乡镇。根据样本分布与样本容量的相关理论，并结合抽样总体的实际情况，确定抽取样本的数量为72户，占总体的12.9%，样本能够较全面地反映总体即X市2018年拟脱贫贫困户的真实情况。针对这72户样本的问卷有效回收70份，有效回收率为98.6%。

调查对象除2018年拟脱贫贫困户外，基于评估原则的考量，并根据调查的实际情况，同时抽取了34位村干部和32位第一书记进行问卷调查和结构化访谈，作为扶贫评估的重要数据和资料来源。

（二）抽样方法

贫困户抽样采用“多段概率比例规模抽样方法，简称“PPS抽样法”。

贫困户抽样采取分层分阶段的方式进行。首先，在X市范围内选取J管委会、D镇、观音寺镇、K镇、L镇、M镇等6个乡镇为初级抽样单位；其次，以各乡镇2018年拟脱贫贫困户所在的村级单位为二级抽样单位，采用随机数表随机抽样方法抽取要调查的村级单位；再次，以各村级单位中2018年拟脱贫贫困户为三级抽样单位，采用等距随机抽样的方法抽取要调查的贫困户。

村干部和第一书记的抽样采用“配额抽样方法”，其中被抽中的贫困村的第一书记全部接受了问卷调查和结构化访谈。

三、研究发现

（一）贫困户人力资源闲置问题突出，部分人主动脱贫意识不强

致贫原因中“家庭成员患重病或残疾”不仅会直接导致家庭开支增加，形成“因病致贫”，还会连带家中至少有一名成员为了照顾病人而无法外出择业，降低了增加收入的可能性。另外，还有一部分人由于年龄偏大，或无专业技能，只能在发展农业生产的同时选择就近就业。这些都属于劳动力资源未被有效利用的情形。换而言之，这一部分贫困人口实际处于人力资源闲置浪费状态，只要有就业条件就完全可以实现自我脱贫。

另外还有一部分贫困户则属于等靠要的“懒汉”。由于受多种因素的影响，极个别文化素质低、家庭经济条件差的贫困户，思想消极保守，已经接受了贫困的事实，习惯了贫困生活，这部分人户主动脱贫内生动力不足，产生严重的依赖思想，认为扶贫就是政府给钱，其他措施都是无用功，这种想法在大量贫困户中存在，这种错误的想法，一定会阻碍扶贫工作的进行，也会造成政府出台的一些能力扶贫或者精神扶贫措施无法进行下去。

（二）职业技能培训是有效的脱贫方式

扶贫措施针对性是有效实施精准扶贫的重要保障。为了考察X市各项扶贫措施的实施效果，以“您认为您家能够实现脱贫的主要原因是什么”这一问题的回答进行分析，有近四成受访者认为其实现脱贫原因在于通过参加职业技能培训提升就业能力。职业技能培训是一项“造血”而非“输血”的帮扶措施，对贫困户实现脱贫具有可持续性作用。

此外，调查结果显示有48.2%受访者表示接受过职业技能培训，且对这一扶贫措施满意度为96.2%。因此，职业技能培训对贫困户的脱贫起到了至关重要作用，且具有可持续性，是有效脱贫方式。

（三）政府是扶贫攻坚的最主要主体，其他社会力量参与较少

广泛动员社会力量，合力推进脱贫攻坚是脱贫攻坚战的重要保障。与西方发达国家相比，我国社会力量在扶贫工作的参与中所占比重非常小。对X市的调查也表明，各级政府在脱贫攻坚工作中发挥了不同程度的作用。帮扶过程中，帮扶干部和村干部，市政府、县政府、乡政府和村委会对贫困户的影响最大。调研过程中也发现，有很少部分贫困户在子女上学问题上得到了一些企业的资助，而且这些给予资助的企业都是驻村工作队所在的单位。也正是基于此缘由，在X市所抽的70户有效样本中，很少贫困户选择得到过社会组织的帮助。这说明，在X市的脱贫攻坚工作进程中，政府是最重要的主体，扶贫是政府在唱“独角戏”，其他社会主体缺少参与。

（四）扶贫中对贫困户识别与扶贫资金使用公开度不够，程序规范尚需加强

精准识别程序严格规范、扶贫信息透明公开是实现稳定脱贫的有力保障。X市自2014年起对贫困农户实行建档立卡，并对2015、2016、2017拟脱贫人口进行了分类管理。在调研中发现，X市许多地区存在对贫困户的识别不明确的问题，一些不应该属于贫困户范畴的家庭被纳入其中，而另一些原则上应属于贫困户的家庭却没有被纳入贫困户行列。对于这种情况，在后续的工作中应进一步核实。

通过对问卷的统计进一步发现，从写申请书、会议评议、名单公示、资金公示四个方面来看，扶贫资金公示比例最低，为95.65%，仍有一定的改进空间；从X市不同区域来看，D镇在会议评议和名单公示的两个方面比例均为最高，L镇在写申请书、会议评议、资金公示方面排名均为最低，J管委会在名单公示方面比例最低95.13%。因此，各地在信息公开方面还有待于进一步加强。

五、对策建议

（一）完善贫困识别和退出机制，提高精准扶贫程度

贫困户的精准识别是扶贫工作中必须首先要做的工作，判断是否贫困，需要从多个维度综合辨别，包括农民收入能力、可支配能力和消费能力，以及建立贫困人口与评价综合指标体系等。同时，还应完善贫困户退出机制，以脱贫实效为依据，以群众认可为标准，建立严格、规范、透明的贫困退出机制。严格执行退出标准，规范工作流程，实行民主评议，退出结果公示公告，让群众参与，做到全程透明。切实做到程序公开、数据准确、档案完整、结果公正。

（二）重视能力扶贫和精神扶贫，提高扶贫效果稳定性

多数致贫是因学历低，缺乏一技之长，缺少就业门路等。因此在扶贫过程中，针对此类原因致贫的贫困户，根据不同情况制定不同的措施，加强能力扶贫。提高他们的劳动能力和工作技能来帮助他们脱贫。能力扶贫和精神扶贫，是扶贫工作的重要方式，因此在扶贫工作进行中能力扶贫和精神扶贫必须放到同等位置上，双管齐下，帮助贫困户更好更快地解决贫困问题。

（三）设立公共服务岗位，解决劳动力闲置问题

以村集体为单位，组建村公共服务中心，设立村集体公益性公共服务岗位，政府就近安置村民劳动力，尤其是贫困人口或低收入群体劳动力，使其实现家门口自主就业，获取酬劳的同时又可兼顾照顾家庭和农业生产。政府和村集体统筹利用扶贫专项资金、美丽乡村建设资金、福利机构社会捐赠资金、社会爱心人士捐款等各类资金投入，在环境卫生、安全保卫、居家养老、幼儿教育、抗洪救灾、蓝天工程、秸秆禁烧、农业生产、社会稳定、公共设施维护等方面获取较为合理的人力资源成本，形成良性发展机制，实现农村管理水平提升和消除农村贫困同步，并可同步解决完全无劳动能力贫困人员的生存问题。

（四）鼓励多主体参与，加强扶贫主体间协调沟通

我国曾下发过多项文件引导企业、社会组织、有能力的个人等社会力量参与到扶贫工作中来，但调研发现，在实际扶贫中，少有社会力量参与其中。然而，很多社会组织在扶贫工作中具有突出优势，如能将其应用到能力扶贫和精神扶贫过程中，会产生显著的效果。调查中也发现，榜样人物在扶贫过程中同样可以发挥很大的作用，让贫困户了解榜样人物的事迹，激发他们致富的热情，对精神扶贫也是一项重要的帮助。因此，有序扩大社会力量的参与，使企业、社会组织和有能力的个人能够充分发挥其作用，可以更好的开展贫困帮扶工作，早日打赢脱贫攻坚战。