村干部产生方式对农村协商民主开展的影响——基于三个村庄土地问题处理方式的考察

陈冬生

(山东工商学院 法学院,山东 烟台 264005)

一、协商民主的基本内涵

20世纪80年代约瑟夫·毕塞特发表了《协商民主:共和政府的多数原则》,自此协商民主理论开始受到西方学者们的重视。2003年后,以林尚立、陈家刚、何包钢为代表的一批学者开始撰文向国内引介协商民主理论。对于什么是协商民主学者们的解释不尽相同,国外学者从不同视角来阐释自己的认识。如从决策角度解释为“在协商民主模式中,民主决策是平等公民之间理性公共讨论的结果。正是通过追求实现理解的交流来寻求合理的替代,并做出合法决策”;从治理角度解释为“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式,它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿,以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策”;从政府形式角度解释为“为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府”[1]。我国学者陈家刚综合国外各家解释给了自己的定义[2],认为“协商民主是一种治理形式,其中参与公共协商的公民是平等的自由的,他们提出各种相关的理由说服他人或者转换自身的偏好最终达到共识从而在审视各种相关理由的基础上赋予立法和决策以合法性。协商过程的实质以理性为基础,以真理为目的”。笔者认为陈家刚给出的解释比较全面、准确且具适合中国语境。协商民主理论传入中国后因其在社会治理中的价值,特别是在科学决策、民主决策以化解政府与社会、官员与群众之间矛盾中的建设性作用,受到了学界、政界的高度重视并在浙江温岭地区进行了基层协商民主实践取得了较好效果。但任何外来理论移植、应用都有路径依赖与环境适应问题,产生协商民主理论的西方社会与中国社会的政治、文化、历史传统存在很大差异,特别是在政治文化相对落后、社会矛盾严重的中国农村,协商民主这种有价值的治理手段如何才能发挥出其应有的作用是需要从多方面进行深入探索的。笔者认为,理顺干群之间权力关系是当前农村推动协商民主最为重要的一环,而村干部的产生方式又是这一环节的基础,直接关系着协商民主能否开展并取得实效,本文通过对三个村庄土地事件处理方式的考察来阐释这一作用。

二、农村干部产生方式概述

村干部是农村中具有权力的群体,他们能够运用权力对村中事务进行管理,在决策中发挥主导作用。基于此,他们特别是主要村干部的事务管理和决策方式对村庄发展和内部和谐稳定有着重要意义,而影响他们决策方式的因素有很多,如上级的要求、个人的素质、村民的状况、村干部产生方式等,而其中最关键还是村干部的产生方式。村干部产生方式不同意味着权力的拥有者与权力承受者之间的关系,决定着权力拥有者使用权力的方式和目的。一般来说,干部的产生方式主要有两种,一是从上而下的委任,二是自下而上的选举。在我国农村,村干部包括两类,一类是党务系统的干部,即村党组织成员,其核心是党支部书记;一类是村庄日常行政事务、生产管理系统的干部,即村民委员会成员(生产队时期叫大队队委会成员),其核心是村委会主任(大队长)。这些干部在不同时期有不同的产生方式,第一阶段1956年农村集体化完成后到1988年间,这个阶段农村主要干部以上级委任为主,党支部书记由乡镇(人民公社)党委任命,负责整个村庄重大事项的决策,同时任命村大队长负责村中日常事务的管理,尽管在形式上大队长也有村民选举的环节,但只是形式,在地位上,支部书记是一把手,负责村庄全面工作,拥有决策权,大队长属于二把手,负责日常生产事务管理。这样的村干部产生方式决定了农村干部都必然要绝对服从上级。这是中国政治制度使然,也是当时中国整个国家治理采取压力型管理体制在农村的体现。1988年全国人大通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,开始对管理型村干部产生方式进行了探索性变革。1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》正式公布执行,中国农村管理类村干部产生方式开始发生重大改变。《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定“村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”,“选举实行无记名投票、公开计票的方法,选举结果应当当场公布”,“本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名,可以提出罢免村民委员会成员的要求”。这样的规定就改变了以往管理型村干部的产生方式,把原来的上级任命村委会主任的形式改变为村民公开选举的形式。同时在农村村民自治制度下农村的权力结构也在进行实质性的改变,党支部书记理所当然的村中一把手地位受到了挑战,在村民自治制度下,全体村民选举产生村委会主任比由上级任命或村中少数党员选举产生的党支部书记具有更强的民意代表性,更体现村民自治性质,在多数地方村委会主任在村中决策有了更大的发言权,逐渐居于了村庄权力中心。

三、村干部产生方式对协商民主实现的影响

(一)研究方法

在2013年寒假期间课题组组织72名大学生深入到自己所在村庄,就本村的协商民主开展情况进行观察和访谈,寒假后将所得资料整理好后上交课题组老师,共收回50份调研资料,本文就是通过对其中三份涉及土地问题的调研资料进行比较分析写成。本文重点研究协商民主在三个案例中实现的巨大差异与村干部产生方式之间的关系。

(二)案例概况

1.A村是河北省唐山市东部一个市郊村。2012年新当选的村委会主任响应镇里号召积极推动土地集中经营,设想建设200亩的蘑菇园,为此,召开了村民大会,会上村主任说明了建设蘑菇的好处及土地集中办法,一亩地一年给600元使用费,为期10年。强调自愿原则。会上村民有赞成有反对,没有形成一边强势,最后村主任让村民回去考虑。走访中有些村民愿意交给村里土地,有些因为嫌钱少,不愿意交地。三个月后回访,此时蘑菇基地仅征得五分之三计划面积。A村自2003年第六届村委会选举开始就是按照《村民委员会组织法》规定程序选举,是真正的竞争性选举,每届都有2人以上有实力的参选者对村委会主任职位进行争夺。最近的选举是在2012年,这届竞争非常激烈。经过激烈竞争陈姓村民当选村委会主任。村党支部书记由镇里任命,因为年事已高(70岁),村里边的事务没有能力干预,属于挂名状态。

2.B村是福建省泉州市中部一个自然村,相当于一个村民小组,当地村民习惯称自己的村民小组为“村”,主要干部为村长(村民小组长)。本村有一条村属山岭,村中一些村民鼓动村部分村民、干部将山岭承包给外村人,为此,村长召集村民大会,讨论这件事,同时还要选举村长。在大会上,村长首先表态反对卖山岭,并说了一些对村庄发展有利的理由,村中积极分子也发言反对卖山岭,在这种情况下,主张卖山岭的村民没敢公开发言,只是私底下小声表达不满。绝大多数村民也附和村长反对卖。最后举手表决,反对者占多数,村长宣布不对外出租山岭。接下来选举村长,虽然有一个竞争者但明显处于劣势,最后举手表决,现任村长连任。

3.C村是山东省潍坊市东部的一个村庄,村党支部书记和村主任为一个人,且担任村党支部书记兼村长达十几年。村里响应上级号召进行土地集体经营。为此,召开村民大会,在会上村主任讲了集体经营的意义,对个人的好处,且发表了自己赞成的意见,最后要大家发表意见。村民看村主任同意多数人也就附和表示同意,少数有意见的也是私底下嘟囔几句,最后村长说通过。其后仅用一个月时间就基本完成集中经营目标。该村支部书记兼村委会主任,村委会主任选举采取的是派村民拿着票箱挨户收选票而不是公开投票的方式。

(三)案例分析

协商民主的开展需要一定的政治生态环境条件,村干部产生方式对创设这些所需条件起着基础性的作用。

1.村干部产生方式决定村民的地位,进而影响协商民主的真实度。协商民主理论在西方之所以产生是因为“自由民主政体似乎在所有的地方差不多都有麻烦。在许多自由民主制度中我们看到的是政治制度的大规模异化,或者最低程度也是对政治的冷漠,在大多数西方国家, 选民的偏爱变得反复无常。许多人觉得政党政治中发生的事情与他们生活的问题或机会没有什么关系”[3]。这也就是说它的基础是自由民主政体,只是自由民主政体存在着不足,因而用协商民主来弥补,显然协商民主是对发达资本主义国家的政治实践中自由民主功能发挥不足的矫正和超越。如果没有这个自由民主政体这个前提,协商民主就失去了作为“弥补”的地位和具有的恰当作用。之所以这个前提很重要在于建立在公开选举基础的自由民主政体它能够造就出一种权力制衡、政治主体平等的态势——官员管理社会和公民的权力来自公民的选举,没有公民的支持官员将失去现有的官职和权力,就如耐特所讲,相比较协商民主需要的其他条件,协商民主更需要实质性的“平等地获得政治影响力机会”[4]。在中国的民主建设中,最引人瞩目的是农村村民自治制度,而村民自治的核心内容是村委会由村民直接选举产生,在许多地方这样的选举是较真实的,要成为村委会成员特别是主任需要同对手进行选举竞争,而决定谁能够成为村委会主任的是普通村民,而村委会任期只有三年,这就意味着,一个人想要担任村委会主任或连任就要每三年由村民选举一次,如果多数村民对其不满,还可能被村民罢免。显然,不管这些村干部是否真心对村民好,真正重视村民,只要想担任村委会主任这个职务就必须要尽量让大多数村民满意,从而获得村民的支持,赢得选票。这样的村干部产生方式直接影响村委会成员这类村干部与普通村民之间的关系。以往村干部由上级任命的时候村干部与村民之间上下级关系,是管理与被管理关系,实际政治地位是不平等的,而在直接选举后,村民能够决定一个人能否成为进入村委会甚至成为村委会主任,也决定着下届村委选举时现任这些村干部的去留,在这种情况下,村干部的命运掌握在村民手中,这就使得村干部与村民间呈现互有需要,相互制约的关系。这种关系正是西方协商民主的开展基础和前提——政治地位的平等。在案例中A村自2003年第六届村民委员会选举采用公开差额的选举开始,一直到现在民主选举运行一直较好,每届选举都会有激烈竞争,尽管竞争的手段里面也有贿选和黑社会恐吓等非法手段存在,但公开透明的选举程序一直坚持,选举结果不确定性很大,只有当开出票来才能知道谁最后当选,因为竞争选举的需要,村中还分化出了两三个派系,在平时各派系都采取施惠的方式笼络村民,而竞选成功为村委会主任的人平时对待村民的态度也比较和蔼。在村中涉及村民利益的大事上也不敢像以往村干部那样独断专行,通常都要召开村民代表会议进行有实质意义的协商。从A村的土地征用采用经济利益驱动,自愿流转,到最后没能实现原来预定流转土地数量的目标,都显示协商民主的真实性及发挥的重要作用。而B村由于属于村民小组自身没有党组织的牵涉,村民小组长的作用就很大,而村民小组长的选择不像村委会产生那样严格但也需要村民表达意见,B村用举手表决这种不太规范的选举方式,但也毕竟要得到村民的支持,因此作为村民小组长也要在重大事项上听取村民的意见。C村是党支部书记和村委会主任一肩挑,而党支部书记的选择通常更多的是上级乡镇党委决定,受村民制约就比较少,虽然村委会主任需要村民选举,但这个村的选举更多的是形式,村民拿着票箱到挨家挨户收选票,这样的不规范的选举显然是违法的,也难使农民意愿得到真实表达,这就造成了村官可以不受村民的约束,成为强势村领导,在土地流转事件中从协商民主的视角是不合格的,在领导人的强势下村民很难发表不同意见。

2. 村干部产生方式影响村民政治参与意识和积极性。积极参与者的存在是协商民主必不可以少的要件,没有参与者也就没有了协商的对象,而参与者参与意识又直接影响着协商效果和进程。中国农民自古满足于自给自足,对于政治向来冷漠,在封建社会因惧怕而远离官府和权力,到了近现代革命洪流席卷了农民,农民参与其中。从打土豪分田地,到参与建国后的各项政治运动,尽管在建国后农民尽管经历了大大小小各类政治运动但不可否认,这种政治参与很多是被迫的,不是出于维护自身利益的需要,在这些运动中,农民的角色是从属的大多数。他们的作用难以体现,这样的角色并不能使他们热爱参与,反倒会厌倦参与。在对公共事务的冷漠和对权力的疏远与恐惧的情况下协商民主难以实现。改革开放后实行家庭承包制,个人和集体间的关系松散了,集体对村民的管理权力削弱了,村民对集体的依赖减轻了,个人利益随之凸显,为适应这种变化,村民自治制度得以创立,在村民自治制度下农民有了决定村庄领导人的权利,村民的作用得到展示,村民也看到了自己的力量和作用,激发了他们积极参与公共事务的兴趣和动力。在一次次的选举活动中他们逐渐培养起了参与村里公共事务的积极性,也体会到了自己对村中事务的影响力,这对提升他们的参与积极性有很大作用。在A村经过几届村委会直选多数村民对选举都比较积极,这一方面是因为每届选举都有候选人进行贿选,村民能够因选举得到实惠;另一方面也是更为重要的是因为村委会选举或多或少会涉及到自己的利益,这个参选人可能就是自己家族的人或者和自己有着较紧密的关系,也可能是和自己有过节的,正是因为选举结果对自己有着影响,而自己的投票参与直接影响着自己未来的利益,因此激发了他们的参与热情。在2012年这一届选举期间拉票活动非常活跃,欲参与竞选的人走家串户,竞相向村民许愿自己当选后将为村里边做哪些贡献,为村民个人带来哪些好处,比如你可以到我开的工厂上班,我可以给你帮助申请低保等。以往内敛的妇女在选举中表现非常突出,她们帮助与自己关系亲近的人拉选票助选,探听各种村中涉及选举的消息。竞选固然不是政治参与的全部,但真正的竞选却可以激发农民的参与热情和对公共事务的关心,而这些正是协商民主所需要的条件。协商民主的积极倡导者美国圣路易大学的詹姆斯·博曼教授就认为协商民主中的“协商”是“政治共同体参与公共讨论和批判性的审视具有集体约束力的公共政策的过程”[5],其价值在于“参与能够在公民与公民、公民与共同体机构、公民与问题、公民与决策;乃至公民与整个共同体之间建立密切的联系:参与能够为公民有平等的表达机会、发言权创造条件;参与能够有效地维护公民个人以及共同体的利益”[1]。在A村土地流转讨论中农民参与的积极性明显高于B村和C村,而B村又高于C村,这正好对应了这三个村庄村干部产生方式的差异。这样的结果也验证了“民主走向协商,表明人们在持续关注着民主的真实性:在多大程度上,民主控制是实质性的而不是象征性的,而且公民有能力参与其中”[6]的论断。

3. 村干部产生方式影响村民参与素质的提升。乔·埃尔斯特认为,协商民主由两个部分构成,一个是民主部分即可能受到决策影响的所有公民或其代表要都能够参与集体决定,另一个是集体决定参与者要秉持理性与无私态度通过理论的方式实现决策[7]。而这第二个构成要件是对协商民主的参加者素质提出的要求——公心与理性,即协商民主开展需要参与者是基于“公共利益”的目的,协商讨论要求具有“理性”,这样的要求说起来简单,但农民群体却是不容易做到。对掌握村庄管理权力的村干部来说,由于他们掌握着村庄权力,这就使他们容易借助权力牟取私利。近年来各地不断查出村干部腐败大案,显示村干部借助权力谋私情况比较普遍。村干部也是人也符合“经济人”的假设。既然也有谋私的动机同时也有谋私的能力,这就难免在村庄的决策中凭借权力满足私欲,而不顾“公共利益”的需要,基于这样的心态开展的协商民主,显然不可能出现真正意义的协商民主。另一方面从普通村民角度看,要抵御只考虑自己利益的历史惯性,做到出于“公共利益”的“无私的公心”也是不容易的。中国农民几千年来都是社会中最贫困的群体,贫困的社会存在产生的意识是对自身利益的过度追求,而自给自足的生产生活方式更加剧了这种自私自利的心态。即使新中国建立后农民翻身但贫穷依然相伴;改革开放后生活水平明显提升,但从相对生活水平上,农民还是最贫困群体,为自己生存,为孩子升学,为将来养老……种种现实需要都迫使农民极度重视自身利益特别是物质利益,其自私性非常突出,而一味出于私利来考虑公共决策必然会出现协商无果的情况。但要使农民认识到这一点光靠说教宣传是难以实现的,最有效的方式是鲜活的现实教育。这种教育效果在A村比较显著。在A村,最初两届村民选择村委会主任的标准一个是“相好的”,即亲戚朋友家族人,另一个是给钱的,在2003年第一次公开选举中贿选就出现了,行贿的效果也比较明显。有个竞选人在选举前因行贿被对手举报而失去了作为村主任候选人的资格,但是在选举中还有很多收了贿赂的人把选票投给了他。此时农民重视实利、眼前私利,但随着几届选举下来,村民发现再以亲疏和贿选的实惠为选人标准自己并没有长远好处,一些当选村主任往往会把村里边的“好事”给了与他关系密切的人,普通村民除了受贿的两三百元钱,并不会得到好处,且村庄在这样的人管理下也发展缓慢,最终还是全体村民受害。在2012年这次选举中村民选人已经不再以亲疏和给钱为标准了。一方面村委会主任侯选人不再单纯靠贿选赢得民心了,在选举前两个村委会主任候选人都做出了当选后的有益于村庄发展的承诺,比如不要村里的工资,给村里投资修路,买小麦收割机免费给村民使用等等。而最终当选的候选人也兑现了承诺,这次操办土地集中经营除了响应乡镇要求外也是其兑现发展村庄承诺所采取的一个举措。显然,村官有了公心,虽然这样公心是被逼出来,但是逼出了的公心往往也是更可靠的,是不可能随意改变的。另一方面村民也通过几届选举认识到了要注意“公共利益”的重要性。选举村主任就是一个最大的公共利益,如果只出于私心考虑,那么受害的还是自己。正因为认识的转变得益于选举领导人的行为,我们可以得出一个判断,村干部直选使村民和村干部都有了公心,有了协商民主需要的决策公共性的要求。而选举本身就是锻炼理性的过程,选谁为什么选他,选他会对自己对村庄有哪些好处等等考量,正是理性增长的体现。而参选者要选举成功成为村干部显然理性要更强一点,他要分析村民需要什么,什么能够打动村民的心,自己怎样做才能够获得村民的支持。尽管从最终结果看三个村庄的决策中C村更体现一致性,较少分歧,实施也最顺利。但这并不是说有了公共利益性,反倒存在着潜在的风险,因为这样的决策本身就难以体现民众的意愿,使合法性受到损害,将来一旦出现决策损失村民的不满必然会发泄到村干部身上,造成干群矛盾。A村虽然没能最终形成最初计划的种植面积,但却是协商民主决策的结果,依据自愿,建成多少是多少,这也是就“公共利益”达成的一致,同时也是村干部与村民共同理性思考的结果。反倒B村既体现了民主协商也体现了公共利益,但不容否认这里的民主协商的结果更多受了村干部的意愿左右。

四、结论

一种有价值的外来理论引入并付诸于现实应用,要想发挥其应有效用,必须要考虑环境适宜问题。就协商民主在农村的应用而言,民主的环境是基础,而村干部的产生方式又是造就这一基础的最为关键的因素之一。从全国的情况看,体现村民自治的村委会主任产生方式各地还有较大不同,同时,村委会的实际权力和农村权力结构中其他权力关系也还有许多需要理清的地方,这些都影响着农村协商民主的开展,为此有必要通过不断完善,为农村协商民主的顺利开展创造有利条件。其一,不断消除村委会选举中存在的问题。在一些地方村委会选举还没有实现《村民委员会组织法》规定的真正直选,指定候选人、不按选举程序等操作选举的现象还时有发生。这些不合规定进行的选举,当选的村委会委员、主任既不能反映民意,也必然会在工作中难以顾忌民意,更不会真心实意地在村内事务中搞协商民主。这是农村开展协商民主最急需解决的问题。其二,在村庄权力结构中,村党支部与村委会之间权力关系还需要进行理顺。由于农村党支部产生方式多为上级任命制或由村中少数党员选举产生,它的民意基础相比较于村委会有一定差距。尽管宪法也好,村民委员会组织法也好都规定了党组织的领导核心作用,但领导核心作用的发挥需要民意及此基础上的权威。在农村治理中,当前党支部理论上的领导地位与村民自治下村委会的民意权威二者存在一定不协调,容易出现两个权力中心的状况。这是各地都在不断探索解决的问题。

总之,村民干部的产生方式越具有民主性,越具有民意基础,村庄的协商民主越容易开展,也越容易产生实效,为此,不断增强村干部产生过程的民主性是协商民主开展好的前提和基础。