城市地下空间的资源属性与开发特性分析

黄 莉，王直民，鲍海君，薛继兵

（浙江财经大学公共管理学院，浙江·杭州 310018）

城市人口的急剧发展与地域规模的限制已成为中国城市发展的突出矛盾[1]。走内涵式、集约型的新型城镇化道路，实现城市精明增长是我国面临的唯一选择[2]。新型城镇化要求通过优化城市功能配置，强化城市内部存量土地资源的盘活与挖潜，提高土地资源利用效率，拓展城市空间资源，扩大城市空间容量，增加城市综合承载能力，实现城市可持续发展[3]。开发利用城市地下空间是节约土地资源、缓解城市交通、改善城市环境、增强城市弹性，实现城市可持续发展和集约化发展的重要途径。

近年来，城市地下空间开发利用已成为我国城市建设和城市更新的重要内容，并呈现出大规模、高速度、多层次、多类别的发展趋势[4-7]。但是，城市地下空间大规模开发利用实践中，无序开发与破坏性开发严重，造成地下空间资源浪费严重和配置效率低。科学合理的开发利用城市地下空间和优化地下空间资源配置成为当前关注的重点[8]，而资源合理配置和利用的前提是全面准确地把握其资源属性。本文运用文献研究、对比研究及归纳法，从自然资源、经济资源及开发特性角度全面分析城市地下空间的资源属性和开发特性，旨在为城市地下空间科学合理的开发利用提供指导。

1 城市地下空间的自然资源特性

1.1 地下空间资源

广义角度的地下空间，指地表以下一定范围内的岩土体，包括岩土体的密实部分和无岩土体的空间部分。通常所指地下空间是从开发利用角度，指地球表面以下的土层或岩层中天然形成或人工开发的空间场所。地下空间资源指可利用的已开发和未开发的地层空间范围内，实在的和潜在的空间场所总称[9]。城市地下空间则是指城市规划区内地表以下的空间[10]。

地下空间是国土资源利用形式的发展和延伸，是自然资源的有机组成部分，其具有自然资源的一般属性，也有着不同于地表土地资源和其它自然资源的特殊属性。

1.2 一般属性

城市地下空间与土地资源、水资源等其它自然资源一样，具有自然资源的一般属性：

（1）稀缺性。总量有限是自然资源的固有特性。根据国内外学者估计，理论情况下城市地下空间开发利用资源量（一定历史阶段的科学技术水平与总需求相协调条件下的可利用地下空间总量）为城市的总面积乘以合理开发深度的40%[11-12]，因此，城市地下空间的资源总量和开发利用量是有限的。另一方面，人类对自然资源的需要实质上是无限的，地下空间自然资源相对于人类的需要在数量上相对不足，因而导致了城市地下空间资源“稀缺”的特性。

（2）地域性。主要表现在两方面：一是因工程地质、水文地质等自然条件和上部建筑物基础等人工条件不同，地下空间资源的分布、储量和开发潜力的空间分布不均匀；二是开发利用的社会经济条件和技术工艺条件也具有地域差异，如大城市地下空间开发如火如荼，小城市地下空间开发则处于较低层次。此外，地域性特点还决定了地下空间资源的不可移动性。

（3）多用性。首先，地下空间资源具有多种开发方式、空间形式与利用功能。随着城市经济的发展、施工技术水平的提高、地下空间需求的增加，地下空间的利用形式和使用用途会更加多样化。并且，已开发利用的城市地下空间还可根据当前人们的实际需要进行功能变更。

（4）价值属性。地下空间资源是土地资源的自然延伸，因此具有与土地资源相似的价值属性，即地下空间具有使用价值。当前，不少国家和地区实行地表土地与地下空间两者权属独立，地下空间可独立开发，其经济价值属性突显。

（5）非再生性。地下空间的存在环境一旦破坏就很难恢复原状。浅层地下空间资源虽然经过很长的周期可以再生，但可再生性非常差；而在岩石或深层土层中则拆除后无法重建，深层地下空间的潜在开发容量只会随着人类的开发利用逐渐减少，具有不可再生性。

1.3 特殊属性

（1）空间属性。水资源、矿产资源等自然资源的开发利用是针对资源本身，而城市地下空间资源的开发利用是其所形成的空间场所，并非地下岩土体本身。城市地下空间资源是一种空间资源，具有空间属性，这一点也反映在地下空间资源定义中。

（2）区别与地上空间的空间特性。地下空间与地上空间的周围介质的不同，空气是地上空间的周围介质，而地下空间的，周围介质则是岩石或土壤。因此，地下空间有有别于地上空间的某些空间特性，如易封闭性、热稳定性、高防护性等，这些特性是地下空间能够提高城市综合承载能力的原因，同时也是地下空间施工技术要求高的原因。

（3）可耗竭自然资源。理论上，与地上建筑类似，地下建筑可以拆除重建，但实践中由于施工技术、经济成本等原因，地下空间很难再次利用，如地上建筑拆除后遗留的地下“桩基森林”[13]。在现行技术条件和经济水平下，地下空间的开发利用量就是资源存量减少量。

2 城市地下空间的经济资源属性

2.1 城市地下空间是经济资源

如前所述，地下空间资源总储量有限、可开发量受限于技术经济条件、不可再生且很难重复利用，其稀缺性明显。根据经济资源的定义[14]，“具有稀缺性且能带来效用的物品”，因此，地下空间是经济资源。

2.2 经济资源属性

城市地下空间除具有经济资源“稀缺性”的属性，还具有以下经济资源属性：

（1）独立性。此处的独立性是产权角度，指城市地下空间相对地表土地而言，能作为独立的产权客体。首先，地下空间是物理独立物品。地下空间与地表的分界目前尚未有明确的学术定义，但已有两种常用的实践做法：一是规定绝对深度，如丹麦、芬兰等国；二是根据土地使用需要决定地表深度，如日本、德国等。其次，地下空间功能的独立。实践中地下空间与地表土地的边界划分是以不影响对方功能发挥为条件，地下空间具有功能上的独立。综上，城市地下空间符合经济学独立权利客体要求，可以独立成为产权客体。但是，当前我国法律法规缺乏地下空间产权归属的相关规定，地下空间所有权尚无明确直接规定，占有、使用、支配和收益等权项也都处于混乱状态[3]，实践中地下空间权属纠纷普遍。

（2）公共性。此处的公共性是物品性质角度。经济学的公共物品理论认为，公共物品就是具有消费非竞争性与非排他性的物品。依据公共物品理论，地下空间可分为公共物品、准公共物品和私人物品三类[15]：①国防和保障公众安全的人防工程、地下防灾减灾应急系统以及地下人行通道等公共物品的地下空间类型；②地下动态交通、地下市政设施、地下公益性文体设施等具有有限非竞争性和局部排他性的准公共物品地下空间类型；③地下商业街、购物中心等地下商业设施，地下仓储设施、收费地下停车场以及非人防居住地下室等具有竞争性和排他性的私人物品地下空间类型。

3 城市地下空间的开发特性

3.1 城市地下空间开发的工程特性

城市地下空间是埋藏于地表土地之下的空间资源，与地表土地、地上空间相比，有其独特的工程特性。

（1）开发利用成本高。地下空间被岩石、土壤和地下水等介质包围，开发利用受地质环境等因素影响大[16-18]。与地面建设工程相比，地下空间开发利用工期长、技术设备更复杂、施工难度高。在不计入土地费用的条件下，地下工程的直接造价高于地面工程。以日本对1976～1980年建成的地下街的统计为例，其单方工程造价是同类地面建筑的3～4倍[9]。除了建造成本高，地下空间工程的后期成本，如照明、通风等成本也较地面工程高。

（2）开发利用竖向分层。地下空间具有竖向分层利用特点，实现土地和空间的立体化利用。一般从接近地表的浅层（浅层指地面之下＜10m范围，中层指10～30m范围，深层指＞30m范围）开始，随着施工、材料、技术和经济水平的提高，以及社会需求的发展，逐步向更深层次拓展。地下空间开发可一次多层或多次分层，但是，分层利用需要统一和协调的规划，否则可能会出现已开发部分影响后续开发或者浅层影响深层。

（3）开发利用不可逆。理论上，技术条件可行下，与地面建设工程重建类似可以将废止的地下空间推倒后再重建。实际上，浅层和中层地下空间被高层建筑的地基基础和现有的地下设施占领，由于拆除成本高而不能再开发利用；深层的地下空间一旦拆除，将造成岩石圈中受力场的重新分布，可能造成局部较大的变形，造成严重后果。

3.2 城市地下空间开发的社会特性

（1）地下空间开发是经济、社会和技术发展的共同结果。从世界社会各国城市发展和土地利用历程看来，地下空间开发利用最初只是为解决城市发展带来城市问题，如城市交通、城市市政等，早期仅是浅层空间的单一功能利用；当地面空间建设发展到一定程度，土地平面利用无法满足城市发展需要，出现地下空间大规模开发利用的需求，地下空间开发利用滞后于地面发展，是经济、技术和社会发展到一定阶段的必然结果。大规模的地下空间开发利用不仅着眼于解决当前城市发展中的问题，而在于追求社会、经济和环境等综合效益，实现城市可持续建设和土地资源的立体化集约化利用。

（2）地下空间开发具有极强的外部性。外部性是指一定的经济行为对外部的影响，造成私人(企业或个人)成本与社会成本、私人收益与社会收益相偏离的现象[13]。外部性分为正外部性和负外部性，正外部性是指一种经济行为给外部造成的积极影响，负外部性则是指一种经济行为给外部造成消极影响。合理的地下空间开发利用能够带来经济效益、社会效益、环境效益、节地效益、防灾效益等正外部性。而不合理的地下空间则将带负外部性，如资源开发过量必将影响资源的可持续利用，不合理规划等会导致资源配置率低。

4 结论与讨论

4.1 研究结论

研究表明，地下空间是一种可耗竭自然资源、稀缺性明显的经济资源，也是埋藏于地下的空间资源。地下空间资源具有有限、地域、多用等自然资源属性，也具有产权独立性和物品公共性的经济资源属性。地下空间具有开发成本高、开发不可逆以及竖向分层利用特性的工程特性。从地下空间开发利用历程看，地下空间开发是经济、社会和技术发展的共同结果，而开发利用地下空间具有极强的外部性和社会性。

4.2 相关讨论

（1）地下空间的产权制度体系亟待完善。地下空间符合经济学独立权利客体要求，但由于当前我国法律法规对于地下空间资源的权属关系界定不清，地下空间权属存在争议，权利纠纷与冲突比较普遍，比如住宅小区地下车库的产权纠纷、增层地下空间产权纠纷等[19]。地下空间开发利用需要完善的地下空间产权制度体系作为保障。因此，在城市地下空间资源属性深刻认识的基础上，建立完善的地下空间产权制度体系，促进地下空间资源的优化利用。

（2）地下空间开发的多学科交叉研究亟待开展。地下空间开发利用涉及法学、经济学、管理学、地理学、规划学、社会学等多个学科，当前研究主要针对某个局部问题从单一学科视角开展研究[20]，研究成果碎片化，未形成以地下空间资源利用为目的的整体性治理策略。今后的研究应采用多学科交叉分析，强化问题意识、突出问题导向，围绕当前城市地下空间开发利用中迫切需要解决的关键问题，运用多学科知识以及多种研究方法组合，开展学科协作与协同创新，突破单一学科研究的局限，形成一个完善的城市地下空间理论框架，提高研究成果的理论指导意义和实际应用价值。