上海市新一轮土地利用总体规划实施管理思考

张 玮

（1.上海市地质调查研究院，上海 200072；2.上海市国土资源调查研究院，上海 200072）

1 生态文明建设对规划实施的新要求

2015年中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，要求树立山水林田湖是一个生命共同体等生态文明建设理念，形成绿色生产和生活方式，要求构建起“自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究”等制度。同时，在“健全国土空间用途管制制度”方面，提出了“将用途管制扩大到所有自然生态空间，划定并严守生态红线，严禁任意改变用途，防止不合理开发建设活动对生态红线的破坏”。

党的十九大提出“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”，要求“加大生态系统保护力度”，即“优化生态安全屏障体系，构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统质量和稳定性”；“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”；开展国土绿化行动，推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理，强化湿地保护和恢复，加强地质灾害防治。完善天然林保护制度，扩大退耕还林还草。严格保护耕地，扩大轮作休耕试点，健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度，建立市场化、多元化生态补偿机制。

原国土资源部制订并印发的《自然生态空间用途管制办法（试行）》中，明确在上海等9个省（直辖市）试点开展“生态空间用途管制”，明确各类生态空间用途转用许可制度；明确生态空间应在各级规划中划定落实，以市县级空间规划，强化生态空间和生态保护红线的落地管理。这标志着新时代土地用途管制从以往以耕地保护为主，向自然生态空间延伸，并逐步提升至覆盖全域的国土空间用途管制。

总的来说，绿色发展理念和生态文明体制改革赋予土地利用规划实施管理新内容，从生态文明建设总体要求看，加强和完善土地利用规划实施管理，核心是落实全域国土空间用途管制[1-7]。

2 新一轮土地利用总体规划实施管理总体要求

上海新一轮城市总体规划和土地利用总体规划（2017-2035年）（以下简称“上海2035”），积极响应国家生态文明体制改革要求，确立了“卓越的全球城市”总目标和涵盖创新、人文、生态三个维度分目标的目标体系，建立起与目标体系对应的指标体系和规划策略，划定了“生态保护红线、永久基本农田、城市开发边界”三条控制线，基本构建了以“三线”为核心的规划实施管控体系。

2.1 以多维度指标体系推动规划实施

为保障“上海 2035”指标体系的落实，通过建立各层次规划的指标体系对全市总规目标进行层层传导，并作为用地布局的约束和前提，有效推动规划实施。区级规划对接下位新市镇和单元规划编制，将各项指标值分解至街道、镇；镇级规划根据不同指标的精度要求，确定管控方式。对于用地结构型指标（即指标和空间布局关系十分密切，如基本农田保护任务）在总体规划层面通过空间方案统筹平衡后确定指标值。

2.2 以规划控制线实现精细化国土空间用途管制

按照“以图管地”的土地利用规划精细化管理模式，建立“3+X+Y”的控制线体系，提出控制线管控内容、对下位规划和其他专项规划、项目落地的约束条件和管理要求，从而基本实现全域国土空间的精细化规划管控。其中，“3”指永久基本农田、生态保护红线、城市开发边界；“X”是工业区块、历史风貌保护区、次干道及以上的道路、骨干河流蓝线等总规控制线；“Y”指市政控制线，包括次干道以下道路、非骨干河流蓝线、黄线、绿线等其他各类市政控制线。

2.3 以低效建设用地减量化为核心完善管理政策

通过全域用地的“增减挂钩，流量管控、结构优化”，大力实施低效建设用地减量化，淘汰复垦有污染、高能耗、低效益的工业用地，适当归并零星分散的宅基地，并将减量的建设用地安排到规划布局合理、基础设施配套齐全、土地开发效益较高的区域。以土地管理政策优化，推动实现传统的土地整治、耕地保护向生态环境、城乡统筹、产业结构优化的综合效益提高转变。

3 新一轮土地利用总体规划实施管理研究

3.1 以目标指引和实施为导向的指标管控体系

市级规划指标体系涵盖了经济社会发展、资源环境紧约束、国土空间保护、国土空间开发和国土空间整治等五大类型，主要调控指标有：常住人口规模、建设用地总规模、永久基本农田保护任务、耕地保有量、生态空间面积、战略留白空间规模、森林覆盖率、河湖水面率等。其中，耕地保有量、永久基本农田保护任务和建设用地总规模为约束性指标。

区级规划承接并落实全市土总规的指标管控要求，主要调控指标有：常住人口规模、建设用地总规模、永久基本农田保护任务、耕地保有量、生态空间面积、战略留白空间规模，以及生态、生活岸线占比等指标是区总规必须达到的管控要求。同时，新增了生态保护红线面积、城市开发边界面积、城市开发边界内新增建设用地面积、新增建设用地占用耕地面积、现状建设用地减量化目标、土地整治补充耕地面积、人均城镇建设用地面积等空间分区管制的控制指标。

镇级规划对上承接全市总规和区总规各项宏观战略性目标的分解落实，对下指导控制性详细规划和村庄规划等实施操作性规划的编制，实现全市新一轮土地利用总体规划理念在空间上的实质性落地。落实上位规划对于常住人口规模、耕地保有量、基本农田保护任务、新增建设用地占用耕地面积、土地整治补充耕地面积、现状建设用地减量化指标、建设用地总规模、新增建设用地面积、城市开发边界内建设用地规模、人均城镇建设用地面积等指标的管控要求，同时，还新增了一级生态红线保护区建设用地比例、二级生态红线保护区建设用地比例、生态缓冲区范围、人均建设用地面积、人均住宅用地面积、生活生态岸线占比、工业用地占比、存量工业用地减量化比例等控制目标。

3.2 以规划控制线为核心的空间管控体系

按照市级规划注重战略与政策引导，区级规划注重结构与布局调整，镇（乡）级规划注重精确落地与图斑管理的总体思路，“三线”在市、区、镇（乡）三级规划中分别表现为“结构线”、“政策区控制线”和“落地图斑线”。

（1）生态保护红线

在“市—区—镇（乡）”三级土地利用规划体系中，市级规划构筑环杭州湾沿岸、长江上游、吴淞江上游、黄浦江上游等区域性生态廊道和市域生态网络空间格局，优先划定禁止建设红线与滨岸带保护红线。区级规划实现饮用水水源地保护区、自然保护区等现状生态保护空间以及外环绿带、近郊绿环、生态廊道等规划生态建设空间的全面划定，镇级规划深化具体建设和保护要求。

在用途管制方面，将生态空间分为四类，实行分类管控。将一类和二类生态空间划为禁止建设区，禁止影响生态功能的开发建设活动，强化生态保护红线的刚性管控，对应生态保护红线。将城市开发边界外除一类、二类生态空间外的其他重要结构性生态空间划定为三类生态空间，将其划入限制建设区予以管控，禁止对主导生态功能产生影响的开发建设活动，控制线性工程、市政、水利基础设施和独立型特殊建设项目用地，严格保护市域结构性生态空间。将城市开发边界内结构性生态空间划定为四类生态空间，包括外环绿带、城市公园绿地、水系、楔形绿地等，严格保护并提升生态功能。完善生态空间的分级分类管控体系，按照各类管理主体与事权相对应的原则，建立健全生态空间分类管控、建设引导、生态补偿和动态调整机制。

（2）永久基本农田

在“市—区—镇（乡）”三级土地利用规划体系中，建立永久基本农田集中区—保护区—保护地块管理体系。市级规划确定全市和各区保护任务，将永久基本农田分布集中度较高、永久基本农田所占比例较大、需要重点保护和整治的区域划定为永久基本农田集中区，作为全市开展建设用地减量化、土地综合整治和高标准基本农田建设的重点区域，并优先实现重点城市周边永久基本农田全面落地；区级规划落实本区保护任务并分解至乡镇，划定基本农田保护区，并将保护区作为基本农田管理、衔接农业布局“三区划定”的基本单元；镇级层面划定基本农田保护图斑，实现建档立册、上图入库。

在用途管制方面，一方面落实最严格的耕地保护制度，落实管控性保护、激励性保护和建设性保护，发挥永久基本农田的刚性作用，并进一步区分农业粮食生产功能、蔬菜生产保护功能，严守粮食安全和生态安全底线。另一方面，针对上海超大型城市耕地保护特点，服务生态建设、乡村振兴、长三角一体化等战略，在确保数量不减少、质量有提高、布局更优化的前提下，探索永久基本农田调优机制。

（3）城市开发边界

在“市—区—镇（乡）”三级土地利用规划体系中，市级规划确定全市建设用地规模并分解至各区，明确全市城市开发边界总体规模和空间格局。以规划建设用地总量锁定为前提，按照“一城、两轴、四翼，多廊、多核、多圈”的开发边界总体格局，根据国土资源承载能力和城乡空间格局，划定城市开发边界。范围涵盖建成区和规划期内拟拓展的建设用地，具体包括主城区、新城、新市镇镇区、集镇社区、产业园区和特定大型公共设施等规划城市集中建设区。同步确定城市开发边界外建设用地规模并分解至各区。区级规划落实“规划建设用地负增长”的要求，对上轮规划集中建设区内未开发建设的区域进行瘦身，划定本区城市开发边界的外包线。镇级层面按照“以拆定增”的要求，以开发边界外现状建设用地减量化近远期实施规模为依据，在城市开发边界内进一步划分允许建设区和有条件建设区。

在用途管制方面，强化城市开发边界内外差异化管控。城市开发边界内土地利用方式以存量挖潜为主，鼓励存量建设用地有机更新和改造，促进功能优化、建筑改造、环境改善和品质提升。坚持城市开发边界外低效建设用地减量化与城市开发边界内新增建设用地相挂钩，强化城市开发边界外郊野地区空间优化和土地节约集约利用，运用土地综合整治平台，逐步完善生态和生活功能，重点推进低效工业用地和农村宅基地减量，引导存量宅基地自愿和有偿退出。

3.3 以增减挂钩为重点的低效建设用地减量化实施路径

在持续开展新增建设用地计划与低效建设用地减量化的关联机制的基础上，学习借鉴国内外先进经验，进一步研究探索全面增减挂钩政策机制。在土地利用类型上，探索经营性用地供应与低效建设用地减量化挂钩，促进乡村地区低效产业用地腾退；探索农民集中居住和空闲宅基地减量化挂钩，完善农民集中居住相关政策，促进农村宅基地减量。在时序上，研究制定减量化中近期计划，实现“市—区—镇（乡）”三级规划的分解和落地。完善建设用地指标周转制度，提高减量化项目挂钩周转指标的使用效率，确保重大项目落地。建立挂钩结余指标有偿交易流转机制，深化城乡建设用地增减挂钩内涵，鼓励结余指标在区域范围内统筹使用，显化指标价值。