第三方评估如何做到科学规范有序

楚雄师范学院经济与管理学院副院长

党的十六届四中全会提出要“改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化。完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智，使决策真正建立在科学、民主的基础之上。”党的十八大报告更是明确提出要“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”。政府出台的政策关乎亿万大众民生，关系千家万户的切身利益，对政策进行评估，是实现政策制定和执行目的的根本保障。随着我国行政体制改革和建设人民满意的服务型政府的推进，第三方评估作为一种外部治理机制，其独立性、客观性、科学性得到公认，政策评估的重要性将进一步得到显现和加强，其实践也将不断推进。

第三方政策评估是政府治理创新的必然选择。政策评估有内部评估和外部评估之分，内部评估是由政府机构内部评估组织和人员所进行的评估，外部评估也就是第三方评估，是由政府机构外的评估主体所进行的评估，第三方评估又分为委托第三方评估和独立第三方评估。内部评估和第三方评估各有利弊。内部评估可以有效掌握评估信息并迅速组织，操作简单，评估效率高，还能节约时间和成本，及时反映评估结果，但评估主体独立性比较差，评估的客观性、科学性不足。政策评估中评估主体的独立性至关重要，政策评估的目的在于对政策制定和实施中的价值因素和事实因素进行分析并利用这些相关信息，对政策的未来走向作出基本的判断，从而调整、修正政策和制定新的政策，最终实现政策的预期效果。政策的未来走向和效果分析是否准确，前提条件就是分析的准确性，而保证分析的准确性关键在于评估的主体，要求评估主体必须具有一定的超然的地位和工作机制，能独立、客观、公正、实事求是地作出评估行为，只有这样，才能客观实际地反映政策过程的状况。从这个意义上说，第三方评估，特别是独立第三方评估是大家比较公认的政策评估中的较好评估方式。一方面，第三方评估已成为社会热点和共识，从中央到地方，各级政府和部门纷纷研究和探索建立第三方评估机制；从专家到公众，社会各界也在热议并期待第三方评估发挥出积极效应。第三方评估在促进政府治理创新，加强对政策落实的监督、推动，不断提高政府的公信力等方面正发挥着积极作用。另一方面，其存在价值取向偏离、评估制度不规范、评估市场混乱、公众参与不足、评估信息不对称等问题，需要以提高第三方评估主体独立性为核心，从价值取向、制度规范、主体市场、评估信息、评估模式、公众参与等方面进行完善。

确立人民为中心取向。在政策评估中坚持以人为本的价值取向将公众对政策的评估需求作为政策评估的出发点和落脚点，在评估指标设计上要以人民满意为中心，充分兼顾政府和公众利益，做到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”。评估过程中一方面要加强政府行政的透明度，另一方面要让公众广泛、深入参与政策评估。建立信息反馈机制，及时听取公众意见，接受公众的监督，缩短政府与公众的距离，使公众意志和利益能够及时体现在政府的政策之中。逐步扭转公众无参与、无效参与和有限参与的局面，实现公众高度参与和主导型参与，让公众在评估中发挥主要作用并在评估各环节中拥有高度自主权，使评估结果对政府决策、资源配置以及管理改革产生实质性影响。

加强制度建设。法律制度是政策评估起到实效的关键，政策评估应遵循一定的规范，确保其在法律规范的约束下有序进行，避免政策评估行为的随意性。国家层面要做好顶层设计，加强政策评估的制度化和规范化，建立以《政策评估法》为主体的法律法规体系，制定和完善相关法律法规，对第三方政策评估主体、评估原则、评估方法、评估程序、评估经费、评估结果运用和评估公开等作出明确规定，以规范政策评估行为。

积极培育第三方主体市场。一是充分发挥专门机构的作用。为了兼顾专业性、信息掌握充分性与权威性的有机结合，可以寻求既是第三方同时又具备一定专业和实践素质、负有一定职责的机构进行评估，如人大的专门委员会和国家审计机构等。二是鼓励建立独立的非官方第三方评估机构。从第三方政策评估实践看，建立非官方的独立的第三方评估机构应该成为政策评估的重点。非官方政策评估机构拥有或可以组织大批专门从事政策评估理论研究和实践运作的专门人才，有利于提高评估的科学性。第一，可以拓展会计师事务所、律师事务所等事务所的业务范围，允许开展政府政策评估。第二，可以从政策上进行扶持，鼓励创办专门的咨询公司，积极开展政策评估业务，国外如美国纽约市政研究院、兰德公司和英国的伦敦国际战略研究所等，国内如零点研究咨询集团、北京视野信息咨询公司等可以借鉴。第三，可以通过政策鼓励大学科研机构和专门研究机构成立评估中心，引导各类大学科研机构和科研院所进行政策评估，国外如美国锡拉丘兹大学坎贝尔研究所、斯坦福国际咨询研究所等，国内如以清华大学经济管理学院为背景成立的成伟管理顾问公司、依托北京大学成立的北大朴智咨询公司等也是很好的例子。第四，可以赋予义工组织进行政策评估的职能，积极发挥义工组织的作用。三是成立第三方评估机构自律组织。成立诸如政策评估行业协会这样的第三方评估机构自律组织，制定政策评估行业的行为规范和职业准则，通过自律组织规范评估机构行为，同时可以对侵犯第三方评估机构的行为进行维权，保护其合法权益，保障政策评估行业规范、健康发展。四是加强评估机构专业水平和职业道德建设。第三方评估机构的专业程度和道德水准直接影响评估的质量，第三方机构必须具有一支较强专业能力和崇高执业道德的队伍。要通过政府部门、行业组织、大专院校、专门培训机构等培训机构，多渠道多方式加强评估人员培训和教育，不断提高政策评估从业人员的专业能力和职业修养。

完善评估主体产生机制。为保证政策评估的客观性和真实性，必须保证评估主体产生的公正性和科学性。可以考虑两种程序，一是政府统一采购程序，二是公开招投标程序。政府统一采购委托政府公共资源交易中心，借助政府公共资源交易中心完善的采购平台和规范的采购程序来确定第三方评估主体；公开招投标主要是由政府委托独立的招投标代理公司进行招标，招投标代理公司采用规范的招投标程序来确定第三方评估主体。二者都可以形成政策制定实施者、政策受益者、政策评估主体和政府公共资源交易中心或招投标公司四方制约机制，提高评估主体产生的公正性。

增强政府信息透明度。一是严格执行《中华人民共和国政府信息公开条例》，加大对政策信息的公开。二是加大信息公开范围。按照“公开为原则，不公开为例外”的基本要求，在加强政务公开的同时加强信息公开，只要不涉及国家秘密、不危及国家安全的一切信息都必须公布于众。三是拓宽公开渠道。在加强电子政务建设的同时，构建多元化信息公开平台，打造政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视、手机短信等便于公众知晓的公开方式。四是加大信息公开监督力度。进一步完善监督机制，充分发挥权力机关监督、司法监督和政府行政监督的功能。

重视社会公众参与。一是唤起公民的参与意识。政府要通过各种媒体加强宣传，培养公民对国家政策的参与兴趣。政府对公民的参与要采取积极的鼓励政策，甚至可以采用物质奖励的方式进行鼓励。通过学校、社区、单位等有意识地进行培训，提高公民个体的参与能力，有效参与政策评估。二是拓宽参与渠道和途径，实现社会公众有效参与。改善听证会制度。使听证常态化，听证的规模要扩大，除政府部门人员、政策制定者之外，更重要的是要扩大公众参与面，让更多的群众参与。进行民意调查。民意调查要多方式结合进行，并且要保证民意调查样本的代表性，使样本尽可能充足，真正反映民意。发布征求意见。通过政府信息平台、广播、报纸、电视、杂志、网络、手机短信等渠道进行意见征求，征求对政策的意见，并尽可能详细地梳理和采纳。建立与公众之间的长期互动关系。评估主体要通过现场调查、座谈、单独访谈、专题调研、民情恳谈会等各种渠道和方式了解公众对政策的意见和期望，同时在互动中积极表达政府的观点、看法和意愿，在这种互动的过程中更好地制定和实施好政策。

创新评估模式。从实践的经验看，第三方评估中独立第三方评估的独立性要优于委托第三方评估，其评估结果的客观性也要强一些，所以独立第三方评估是政策评估的努力方向。但目前独立第三方评估机构比较少，要全面实施难度较大，因此，可以建立委托第三方评估与独立第三方评估相结合的交叉评估机制。规定重大政策的出台必须由政府委托第三方评估机构和独立第三方评估机构进行评估，充分发挥各自的优势，最后通过二者评估的比较、综合和权衡，逐步完善政策，保证政策的有效性。

探索科学的费用支付体系。建立起真正意义上独立而专业的第三方评估机构要在资金上截断同政策相关的政府的联系，使第三方评估不受政府的约束。一是可以探索建立政策评估专项基金，当某一地方政府或部门需要政策评估时，预先上报预算，经有权部门批准后设立专户进行核算，第三方评估所需经费直接由专户支出，政策相关政府或部门无权干预。二是探索专业协会付费。在成立政策评估专业协会的基础上，政府通过规范程序确定评估主体后，由政府与协会确定评估费用，政府再将所需费用支付给专业协会，由专业协会管理，专业协会按照评估进度和评估质量向第三方机构支付。二者都赋予了第三方机构评估经费的独立地位，做到第三方评估、第三方支付，避免受政府的影响，以增加评估的客观性。