论监事会工作的八个关系

事物的发展变化会导致该事物同其他事物原有关系的改变、消失和产生新的关系；而一事物和其他事物关系的变化也会引起该事物的相应变化。科学认识监事会工作所涉及的重要关系，对透过现象看本质、把握规律做工作、同心协力谋共赢具有现实意义。

一、关于监事会工作的来与去

监事会制度起源于监察人制度。根据台湾学者许智伟的考证，该制度“可追溯至荷兰东印度公司的大股东于1602年受股东大会之委托担任董事及监察人”。后来，以德国为代表的大陆法系国家借鉴“三权分立”政治思想的精髓与架构，塑造了股东大会、董事会、监事会“三权分立”的“双层”公司治理结构并逐渐成为共识。这种结构充分体现了“所有权与经营管理权相分离、经营管理权与监督权相制衡”的近代公司治理特征。实行“双层制”公司治理结构的国家和地区对监事会的称谓也不尽相同：德国、法国均称之为监事会；日本则按公司规模大小分别称之为监事会或监察人；台湾地区称之为监察人。监事会的法律地位在不同国家和地区有差异：如日本公司的监事会是与董事会平行、具有监督职能的公司机构，不参与公司业务决策和具体管理；而德国公司的监事会既具有监督职能，又可以参与公司决策管理，并且是董事会的领导机关，可以任免董事会成员、批准业务、特殊情况下代表公司等。

我国监事会制度的确立大体经历了三个发展阶段。第一阶段是1962年至1994年实行的财政驻厂员制度。各级财政分别向本级所属国营企业派驻驻厂员，主要负责了解和检查企业的生产经营、会计核算、财务运行、资产管理、利税入库等情况，发现问题，向企业提出，如不采纳，向财政部门报告。企业召开讨论生产、财务等方面的会议时，应通知驻厂员参加。这一制度随着1994年中央企业财政驻厂员机构转变为财政监察专员办事机构后终止。第二阶段是1998年至2000年实行的稽察特派员制度。1998年《国务院稽查特派员条例》正式颁布施行，国务院向国有重点大型企业派出稽察特派员，代表国家对企业财务及经营管理业绩实施监督稽察，对企业主要经营者进行奖惩。第三阶段是2000年以来实行的监事会制度。2000年，为从体制上机制上加强国家对国有资产的监督，国务院决定学习借鉴西方现代企业治理经验，稽查特派员制度向监事会制度过渡。这一年，国务院颁布《国有企业监事会暂行条例》和《国有重点金融机构监事会暂行条例》，并向中央金融和非金融类企业分别派出对国务院直接负责、对企业经营管理以及国有资产保值增值情况实施监督的监事会。各级各地也迅速落实了这一制度，代表各级政府对国有和国有控股企业实施监督的监事会体系自上而下逐步建立。至此，我国形成了“股东会、董事会、监事会加管理层”的“双层制”现代企业治理结构，有关规定于2004年写入《公司法》，于2008年写入《企业国有资产法》。

实践证明，监事会制度的建立、入法和大力实施，对维护国有资产安全完整、规范国有企业财经秩序、促进国有企业改革发展壮大发挥了重要作用。在全面深化改革的时代背景下，加强和完善监事会制度，已经成为新一轮深化国企国资改革重要举措之一。

二、关于监事会工作的内与外

监事会由公司股东大会选举产生，向公司股东大会负责，是监督公司业务执行情况以及检查公司财务状况的常设机构。监事是监事会的成员，由股东大会或者职工大会选举产生，其中，由股东大会选举产生的监事为股东监事，由职工大会选举产生的监事为职工监事。

我国坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，这就决定了国有独资公司的必要存在。由于国家单独出资，国有独资公司不设立股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权。国有资产监督管理机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项，但公司的合并、分立、解散、增减注册资本和发行公司债券，必须由国有资产监督管理机构决定；其中，重要的国有独资公司合并、分立、解散、申请破产的，应当由国有资产监督管理机构审核后，报本级人民政府批准。为了防止国有独资公司出现内部人控制现象，确保其认真落实国有资产监督管理机构的政策要求、依法决定或上报重大事项、坚决杜绝国有资产流失、努力实现国有资产保值增值，我国对国有独资公司的监事会专门做出一种制度安排，并载明于《公司法》和《企业国有资产法》中。《公司法》第七十条规定：“国有独资公司监事会成员不得少于五人，其中职工代表的比例不得低于三分之一，具体比例由公司章程规定。监事会成员由国有资产监督管理机构委派；但是，监事会成员中的职工代表由公司职工代表大会选举产生。监事会主席由国有资产监督管理机构从监事会成员中指定。”国有独资公司监事会的这种制度安排，因专职监事身份独立于公司之外、经济独立于公司之外、领导独立于公司之外，被约定俗成为外派监事会。

相对于国有独资公司，国有控股、参股公司的监事会按多元化的股权结构产生股东监事，并经各股东监事共同选举产生监事会主席。由于大部分专职监事的个人身份、经济报酬、工作领导由公司维系，被约定俗成为内部监事会。还有一种情形，即国有独资公司投资设立的子公司，不论是全资还是控、参股子公司，它们的监事会都属于内部监事会。

需要说明的是：不论是外派监事会还是内部监事会，都是对股东会（国有独资公司股东会职责由国有资产监督管理机构实施）负责的监事会，都是为维护出资人合法权益而工作的监事会，都是推动企业规范高级管理人员行为和财务管理行为的监事会，都是为企业持续稳定健康发展大局服务的监事会。

三、关于监事会工作的权与责

监事会是代表出资者对董事和管理层行使监督权的机构，其监督权具有完全的独立性，主要包括以下八个方面（《公司法》第五十三条、五十四条有明确规定）：一是财务检查权，监事会可以检查财务会计报告、会计账册、会计凭证、营业报告、利润分配方案以及其他有关财务会计文件。二是业务监督权，监事会不但要对董事执行业务的行为进行监督，还要对管理层执行业务的行为进行监督，不但要对董事、管理层行为的合法性进行监督，还要对董事、管理层行为的妥当性进行监督，为了履行好业务监督权，我国《公司法》还特别补充了监事会对公司经营情况的调查权，规定监事会发现公司经营情况异常时，可以进行调查。三是罢免建议权，我国《公司法》在监督权与任免权的连接上迈出了一步，赋予监事会以董事、高级管理人员的罢免建议权。四是不当行为纠正权，当董事、高级管理人员的行为损害公司利益时，监事会有权要求董事、高级管理人员予以纠正，许多国家公司法也都规定了监事会的这一权利。五是质询、建议权，监事会成员可以列席董事会会议，并对董事会决议事项提出质询或者建议，这对于加强监事会对公司经营的事中监督，促进董事会经营决策的合理性、科学性具有很大意义。六是提议召集权和召集主持权，监事会可以提议召开临时股东会会议，在董事会不履行召集和主持股东会会议职责时召集和主持股东会会议。七是提案权，监事会可以就其职权范围内的事项，如监事会工作报告、对董事及高级管理人员的罢免建议等，向股东会提出议案，供股东会讨论决策。八是诉讼权，股东可以书面请求监事会代表公司对董事、高级管理人员执行公司职务时违反法律、行政法规或者公司章程的规定，给公司造成损害的行为提起诉讼。

法定权力就是法定责任。严格履职行权就是严格尽职尽责。对监事会而言，放弃监督就意味着失职和问责。为此，《公司法》第一百四十七条规定：监事应当遵守法律、行政法规和公司章程，对公司负有忠实义务和勤勉义务。其中，勤勉就是要谨慎负责，依法认真行使监督权，不得疏忽、过失和懈怠，不能超越权限、违背法律程序行使职责；忠诚就是要以公司利益为重，忠诚行事，不得将自己利益置于公司利益之上，不得利用职权为自己谋取私利，不得泄露公司商业秘密。《公司法》第一百四十九条规定：监事执行公司职务时违反法律、行政法规或者公司章程的规定，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任。《企业国有资产法》第二十六条规定：监事不得利用职权收受贿赂或者取得其他非法收入和不当利益，不得侵占、挪用企业资产，不得超越职权或者违反程序决定企业重大事项，不得有其他侵害国有资产出资人权益的行为。《企业国有资产法》第七十一条规定：监事违法违规造成国有资产损失的，依法承担赔偿责任，属于国家工作人员的，依法给予行政处分，取得非法收入的，依法追缴或者归国家出资企业所有，造成国有资产重大损失的，由出资人依法予以免职或者提出免职建议。《企业国有资产法》第七十三条规定：国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的监事违反本法规定，造成国有资产重大损失被免职的，自免职之日起五年内不得担任国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的董事、监事、高级管理人员，造成国有资产特别重大损失，或者因贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产或者破坏社会主义市场经济秩序被判处刑罚的，终身不得担任国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的董事、监事、高级管理人员。

四、关于监事会工作的纲与目

纲，是指鱼网上的总绳；目，是指鱼网上的网眼。如果我们把总绳提起来，那么鱼网上的一个个网眼就会张开。故汉代郑玄《诗谱序》中有“举一纲而万目张，解一卷而众篇明”的阐述。对监事会来讲，同样需要处理好纲与目的关系，做到纲举目张、工作到位。监事会工作举什么纲？一是制衡不掣肘。监事会是国企改革中用制度监督的有效形式。这种制度安排就是以相互制衡的理论为基础，并被经济活动实践证明行之有效，是企业治理结构不断完善的必然产物。制衡，是监事会制度的基本底色，是有效防止出资人职能缺位或不到位现象的重要手段，是有效防止企业经营管理者决策不当、滥用权力、甚至中饱私囊损害股东利益行为的重要保障。但制衡不能掣肘。凡事不问青红皂白打三竿的做法要不得，凡事不思具体情况生搬硬套的做法要不得。合法合规的事情就应该得到支持。要依法依规依纪支持企业经营管理者想干事、能干事、干成事。二是介入不干预。加强事前、事中监督，对企业实施全程动态监督，是中央和省委省政府对监事会工作的新要求。落实这一要求，监事会不可能置身于企业经营决策和经营管理活动之外。列席会议无疑就成为监事会介入企业经营决策和经营管理活动，实施事前和事中监督的主要方式。监事会列席企业会议可以就不明事项、可疑事项以及违反法律法规和公司章程的事项提出质询或建议，但不直接对企业会议议决事项发表肯定或否定意见，更多的是发挥提示提醒、警醒警示的作用。三是勤勉不懈怠。监事会要全面贯彻习近平总书记在全国第五次金融工作会议上的讲话精神，“培育恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责的监管精神”，树立“有风险没有及时发现就是失职，发现风险没有及时提示和处置就是渎职”的理念，在高度重视对企业的年度全面检查工作的同时，把年中专项检查、专题核查、企业财务会计报表审查、企业经营管理活动现场监督等日常监督工作摆上重要位置，落细落小、抓前抓早，努力在防患于未然、防险于未发方面下功夫，全力当好企业发展的健康卫士，充分发挥预警机、CT机和红绿灯的作用，及时纠正董事和高级管理人员损害公司利益的行为，及时提醒企业关注小不足、避免大问题，立改小过失、避免大错误，勤堵小管涌、避免大溃堤，支持企业以细节保成功，以制度促规范，以管理提绩效，行稳致远、安康发展。

五、关于监事会工作的靶与镖

关于包括金融企业在内的国有企业的发展，应该话说两句。一说得到长足发展、发挥支撑作用；二说存在不足问题、风险不容忽视。抛开体制性机制性问题，单从面上来讲，主要有以下几个方面：一是决策违反程序违反规定，如论证不充分、未按程序报批、不符合法规政策规定等；二是内幕交易，如在公众不知情或不完全知情的情况下实施涉企重大交易；三是国资流失，如不当并购或重组等；四是不当创新，如触碰政策红线、打法制擦边球等；五是财务违规，如项目逾期不计提坏帐准备，导致年报出错，违反《上市公司信息披露管理办法》等；六是信息造假，如编制提供虚假资料等；七是不当激励，如违规发放薪酬等。

上述问题在金融领域呈现高发多发态势，已经引起党中央和国务院的高度重视。2017年3月21日，中纪委副书记、监察部长杨晓渡在国务院第五次廉政工作会议上指出：“严肃查办国有企业和金融机构及其从业人员利用职务之便损公肥私、侵吞国有资产、违规交易、搞利益输送等违法违纪行为，防止国有资产流失，遏制金融领域腐败。”2017年4月25日，中共中央政治局召开会议指出：加大金融违法违规行为惩处力度。监事会应以上述问题为监督“靶向”，充分运用听取汇报、查阅资料、个别谈话、列席会议、外调了解、全面检查、专项检查、单项核查、专门约谈、分析评价、提出建议、专题报告、督促整改等监督“飞镖”，瞄准靶心、及时出手，咬耳扯袖、红脸出汗，提示提醒、促纠促改，进一步健全完善全面建立问题台帐、全程实施动态监督工作机制，以有力的监督工作支持企业依法规范经营管理行为，努力提高国有资本运营效率，努力实现国有资产保值增值。

六、关于监事会工作的道与器

《易·系辞上》讲：“形而上者谓之道，形而下者谓之器。”这就提示了道与器的关系就是抽象道理与具体事物的关系。“道”即规律、准则、理念、思想，“器”即天地、人事、品物、万象。就监事会工作来讲，这个“道”就是在监督中服务，在服务中监督，以监督促法治，以监督促落实、以监督促改革、以监督促规范、以监督促尽责、以监督促绩效、以监督促发展。归总一句话，就是要努力弥补出资人的监管缺位，坚决维护出资人的合法权益，全力推动派驻企业做大做强、健康发展。这个“器”就是识别和防范有可能致使出资人的合法权益和派驻企业的正当发展利益受到侵害的种种行为的能力和素质。从经营管理实践来看，以下几种情形值得关注：一是通过嵌套式合伙架构掩盖利益输送。如安排基金管理公司的董事、监事担任基金托管人或其他基金管理人的高级管理人员职务；再如利用国家对国有企业的政策倾斜实现引入社会资本的以小博大。二是通过复杂股权结构掩盖企业实际控制人。如集团公司下属二级公司的股东里有法人、自然人、平台公司，有国有资本、集体资本、社会资本，同时又通过曲折途径互相参股或控股等。三是通过拉长投资链条掩盖可能面临的种种风险，如一笔投资本来可以由甲直接到丁，却刻意安排由甲到乙再到丙到丁，排在前面的环节一般都比较光鲜亮丽，看起来也没有什么风险，但这样的环节多了是不是隐藏着什么风险？这一点在实践中往往被忽视。四是通过复杂交易结构降低投融资活动的透明度。如融资主体、普通合伙人、劣后级有限合伙人、担保人之间或交叉、或重合、或从属，资管机构、普通合伙人以及项目公司之间的委托受托关系、基金份额认购关系以及有限合伙关系交织，导致投融资透明度及穿透性较差，资金监管难度加大。五是通过高值低估压低存量资产的真实价值。如有形资产原值等价入账，固定资产以原购入价评估入账，无形资产不予评估或极低价值评估入账。六是通过同股不同权掩盖套取利益行为。七是通过高开低走操作模式实现特定目的。如很多项目的实施需要经过招投标程序，在招投标的起始阶段把参数指标要求定得很高，从而造成多次流标、市场响应度低的局面，再逐步降低参数指标要求，为特定对象中标铺平道路，等等。八是通过大合小悖操作模式掩盖违法违规目的。如在开展业务过程中，坚持业务指向符合法规政策的大方向，符合改革试点要求，但在执行法规政策的禁止性、限制性规定时大打折扣，实质上背离了法规政策初衷。九是通过选择性提供或报送资料的方式获取合法有效的政府许可达到特定利益目的。如在企业改制过程中，将国有股权转让分成若干阶段来做，进而达到规避政府监管的目的，从而实现特定利益人受让股权利益最大化；再如以不完全信息资料获取监管部门的立项等等。

七、关于监事会工作的施与受

监事会是出资人实施监管的重要形式，出资到哪里，经营到哪里，监督就应到哪里。对此，监事会不能有厌战情绪，应做好长期作战的思想准备；企业不能有厌烦心态，应切实增强接受监督的自觉性。对企业来讲：一要充分认识有权力就必然受监督。没有不受监督的权力，没有不受约束的自由，要习惯于在约束下工作，习惯于在监督下行动。二要消除被监督的心理障碍。大家都习惯于监督别人，却都觉得被人监督不舒服。但如果你时时刻刻遵纪守法，点点滴滴按制度办事，台前台后亮亮堂堂，就不会害怕监督，就没有心理障碍。三要抛弃检查发现问题就是和企业过不去的狭隘思维。在当前国有企业内部监督机制未能充分发挥作用的情况下，实施监事会制度，是对身处复杂经营环境的国有企业健康发展的重要护航，是对国有企业领导班子特别是“一把手”责任风险的必要防范，是规范企业运营的必要手段。它强调治未病、消隐患、防扩散，本质上是对企业运营风险的一种预防、体检和警示，是对企业的一种更好的关心、爱护和支持。四要积极主动地配合监事会的各项工作。监事会应该列席的企业会议，企业应及时通知监事会准时列席；监事会依法履职需要了解的企业财务报表、规章制度、经营信息、资本运营、资产管理、利润分配、员工薪酬等情况，企业应按要求及时提供；监事会依法对企业实施的各种检查，企业应全力配合；监事会通过监督检查指出企业存在的问题，企业应正确对待，抓好整改落实。

八、关于监事会工作的时与效

一定的“时”是特定的“效”的约束和保证。这个道理对于监事会工作也是适用的。从“时”上来讲，监事会要实现监督工作由以事后监督为主向以事前、事中监督为主转变，由“秋后查账”向“日结月清”转变，由“定期体检”向“常态化把脉”转变，充分发挥常年派驻企业、经常深入一线的工作优势，建立健全实时动态监督机制，加强对企业重大决策和重要经营管理活动的即时监督，对重大异常变化迅捷做出反应，切实增强监督工作的针对性、灵敏性、契合性，及时提醒企业关注不利因素，制定万全措施，重视不当行为，自行纠正违制现象；及时向出资人报告企业重大决策、重大事项和风险预警等信息，提出相关意见建议，为出资人管理脱虚向实、见事见物、提质增效提供有力支撑。从“效”上来讲，监事会要实现监督工作的着眼点由侧重制止和纠正企业不法不当经营管理行为向推动完善企业治理结构和完善出资人管理政策转变。要以财务监督为核心，以防止国有资产流失、促进国有资本保值增值为主线，以发现重大国有资产流失线索和预警重大投资运营风险为突破口，围绕企业财务、重大决策、运营过程中的重要事项和关键环节，围绕董事会和经理层依法依规履职情况，围绕企业内部控制体系的完整性和有效性等重点，着力强化常态化制度化监督。在督促企业科学决策、规范运营、精细管理的基础上，推动企业严格贯彻执行国家有关法律法规和方针政策，积极深化国有企业改革，不断增强经营活力；推动企业加快完善各种议事规则、内部控制机制和日常管理制度体系，保障企业法人治理结构的管用有效；推动企业经营管理人员尽责履职，真实反映经营成果、正确分配企业利润。与此同时，监事会要充分发挥出资人获取企业全面信息主渠道作用，及时准确地向出资人报告企业改组改制改革情况、企业投资决策情况、企业负责人履职情况、企业国有资产保值增值情况，及时提出促进企业深化改革加强管理发展壮大的相关政策建议，为出资人加强企业管理提供重要决策依据，为地方国有金融资产安全可控、有效运营保驾护航。