推进边疆农村村民协商自治实践创新

文 中共云南省德宏傣族景颇族自治州委党校

习近平总书记指出：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”新时代要实现乡村有效治理，必须提升边疆农村村民自治科学化水平，推进基层协商民主发展。

德宏州村民自治的实践

村民自治的实践。云南省德宏傣族景颇族自治州有50个乡镇、1个街道办事处、336个村委会、41个居委会、3855个村民小组。其中边境乡镇22个（占乡镇总数44%）、边境村委会101个（占村委会总数的30.06%），有600多个村寨与缅甸毗邻。2017年末，乡村人口占全州总人口数的79.69%，乡村从业人员占乡村人口数的58.93%，农村常住居民人均可支配收入9464元。2000年中共德宏州委、州人民政府依据《中华人民共和国村民委员会组织法》《云南省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》《云南省村民委员会选举办法》在全州范围内推进村级改革，从体制的确立到全面试行，再到规范完善，经历了一个渐进发展过程。

村民自治的实践成效。一是乡村治理的组织构架日益健全。村民自治实施以来，村党组织、村民委员会、村务监督委员会不断加强，各村民委员会相继建立了治保、调解、妇女、民兵、青年团、村民理事会等群众组织，各类专业合作社不断涌现，为乡村多元治理奠定了组织基础。二是村务管理制度化、规范化建设得到加强。以村民会议和村民代表会议制度为主要内容的民主决策制度，以村民自治章程、村规民约为主要形式的民主管理制度，以村务公开为重点的民主监督制度逐步形成，村民自治机制愈加完善。三是村“三委”班子素质明显提高。村委会班子年龄结构和文化结构日趋合理，高中及以上学历层次比例上升，“能人”“双带”型（带头发展、带动发展）成员达到53%。四是村民的民主法治意识增强。村民自治在一定程度上培养了村民民主意识，扩大了村民自治知晓率，增强了村民依法参与公共事务管理的能力。五是农村党群、干群关系更加密切。“四个民主”的实施，强化了党员和群众对干部的监督，促进了村务管理的公开与透明，在一定程度上优化了乡村政务环境，密切了党群、干群关系。

村民自治存在的问题。村民在自治中的参与具有被动性。多数村民忙于生计，对民主参与热情不高，或受家庭经济条件、文化程度、传统观念的影响，存在不愿参与、不会参与、不敢参与的情况。村民自治基础较薄弱。多数乡村集体经济薄弱，村委会无钱少钱、村级组织运转难，活动开展难的情况较普遍；村民居住分散，尤其是贫困村组交通、设施条件相对较差，村民集中议事的时间成本、组织成本高，在一定程度上影响了村民自治效果；大量青壮年劳动力外出务工，村民自治人才匮乏。民主监督难到位。政务、村务和财务公开的质量不高，集中反映在集体“三资”（资产、资源、资金）公开不够，公开中存在避重就轻现象。监督保障机制有所缺失。农村社会治理的立法相对滞后，立法层次低、数量少且政策不配套，有的制度规定过于笼统，操作性不强。村干部管理能力不强。当前农村“热点”“难点”问题日益增多，有的村干部对协商民主心存畏难，不习惯以平等身份与群众交流互动，不同程度地存在把协商变为“过场式协商”“程序式协商”“通气式协商”。

村民自治条件下基层协商民主建设的着力点

在党的领导下推进协商。乡镇党委、村级党组织应肩负起引领基层协商民主发展的政治责任，探索将乡镇党委的领导融入乡村协商的有效机制，为村民广泛政治参与营造良好氛围；村党组织在支持和领导村民自治中，要履行好教育、管理、监督党员和宣传、引导、凝聚、服务村民的职责，在全面推进村民自治制度化、规范化、科学化等方面，彰显政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会号召力。村民委员会必须在乡镇党委、村党组织的领导下，在国家法律、法规和政策范围内实施村民自治，在乡镇人民政府的指导、协助下管理村级公共事务，依法承担乡镇政府安排的任务。

培育乡村协商主体。一是乡镇党委、政府、人大要做与民协商的表率。主动引导和推进村民自治各环节中的协商，深入一线调查研究，就党的政策、各级政府决策部署、乡村发展事务、民生保障措施等听取群众意见，坚决摈弃以村民觉悟和文化水平低为由，排斥或淡化群众参与村级重大事务决策，或以协商耗时、烦琐等为由，弱化基层协商。乡镇各级人大代表、政协委员是群众与党委政府的“桥梁”，更应多接地气、了解民情、反映民诉，推进协商民主广泛性和公开化。二是不断提升村干部的议政能力。鼓励农村致富带头人、回乡大中专毕业生、优秀民营企业经营管理人员、外出务工返乡人员、退伍军人中的优秀代表，甚至县乡机关和企事业单位退休回乡的干部职工参加村委班子选举，加大从少数民族优秀青年、妇女、大学生村官中选拔村（社区）“三委”班子成员力度，鼓励有条件的村组（社区）党组织成员和村（居）民委员会成员通过民主选举程序“交叉任职”，建设一支懂农业、爱农村、爱农民的专业队伍；加强村民会议、村民代表会议、村民理事会、村务监督委员会的建设，加大对村“三委”干部、人大、政协委员及村民代表的培训力度，不断提高其履职能力和议政水平。三是强化村民参与意识与公共理性。充分利用报纸、电视、广播、网络、宣传资料、宣传栏、村民会议等平台，普及民主法治知识，强化村民权利意识；涉及经济发展、社会稳定、民族团结、村集体公益事业等重大事项和村民切身利益的事，交由村民会议或村民代表会议、村民理事会讨论，真正做到民事民议，调动其主动性、积极性；加快培育村级协商民主示范村或示范点，增强乡村协商民主示范性与带动力；以乡风文明建设为契机，加大民主政治理论、民族宗教政策、法律法规、科技知识的传播，强化民主、公正、平等、包容、和谐理念。四是培育新协商主体。重视和资助乡村服务性、公益性、互助性社会组织建设，大力发展纠纷调解、健康养老、教育培训、公益慈善、防灾减灾、文体娱乐、邻里互助及农村生产技术服务等社会组织，鼓励各类社会组织成员参与乡村公共事务讨论、公共政策制定和公共服务管理，促进社会组织与经济社会协同发展。积极引导驻村（社区）机关企事业单位、其他社会力量和市场主体参与乡村治理，为乡村协商民主发展凝聚更多的智慧与力量。

规范协商程序。规范协商议题的酝酿、产生和确定过程。重大事项应在协商前依法依规向全体村民公布协商内容、形式、时间、地点、参与对象，把好“提事、谋事、亮事、审事、定事、评事”等环节，使村民在政治参与中有获得感。增强协商议题的前瞻性和科学性。本着符合各族群众意愿、符合本村实际、符合政策法规、符合边疆民族村寨长远发展的要求，以“一事一议”为重点，加强乡村规划、产业发展、公益事业、村务管理、群众切身利益等重大事项的摸底调查，探索民众提案线索征集、转化、办理机制，增强协商针对性、时效性。有条件的乡村，鼓励吸纳高校、专业研究机构、专业协会组织等探索联合协商议政，提升协商层次和质量。

拓宽协商渠道。推进多层次协商。深化乡镇与村委会、村党组织之间的协商，村委会与村党支部之间的协商、村务管理中的协商，村规民约制定和实施过程中的协商，村民会议和村民代表会议、村民理事会中的协商，通过彼此间在重大决策、重要事务的事前、事中、事后的沟通与对话，使各族群众的合理诉求能在充分表达的基础上达成共识。搭建协商平台。坚持组织引导、村民自愿的原则，建立村民议事协商会、乡镇议事协商会等议事平台，推动基层组织与群众之间、各族群众内部的双向互动交流；健全听证会、恳谈会、领导干部下访接访、民意调查、专题讨论会等参与平台，形成多样化、开放性的参与和协商机制；探索在乡镇（街道）设立政协工作委员会，科学定位乡镇政协工作职责，为上级政协机关下移工作重心、延伸工作触角和加强政协基层组织建设注入活力。

创新协商方式。坚持“两个适度”，推进协商与决策、执行良性互动。一方面要坚持协商与决策适度分开，支持协商主体充分酝酿、深入讨论，形成共识，切实把决策前的协商落到实处；另一方面要在决策执行过程中适度增加协商活动，通过“边执行边协商”，解决事前协商中难以预见的新情况或新问题，支持协商主体参与决策执行的监督，实现执行权和协商权的良性互动。善用信息化技术。积极探索利用互联网、手机短信、微信等方式，及时公开强农惠农政策、涉农收费、农村财务和农村重大事项、市场供需信息以及农业科普知识、村民委员会协助政府开展工作等内容，不断完善网络民意收集机制、协商互动机制、问题解决机制和结果反馈机制，最大限度汇聚民情民意；加快村务管理的信息化建设，实现人口信息、生产经营、村集体“三资”、村民自治等信息化管理。

抓好协商成果转化。完善民主管理与监督制度。建立健全乡镇政务公开制度，进一步完善村务公开、联席会议、民主听证、协商对话、村民自治章程、村规民约等民主管理制度，村内重大事项民主决策制度，村民会议、村民代表会议、“一事一议”等民主议事制度和村务公开、村务监督小组会议等监督制度，尤其要健全村社“三资”管理制度，为协商民主推进提供制度保障。建立健全协商成果公开、采纳、落实和反馈机制，确保协商结果落实。需要村一级落实的事项，村“两委”应当及时组织实施，落实情况须在规定期限内通过村务公开栏、乡村微信公众号等渠道公开，接受群众监督；受政府或有关部门委托的协商事项，协商结果要及时向基层政府或有关部门报告，基层政府和有关部门应认真研究吸纳，并以适当方式反馈；对协商过程中持不同意见的群众，协商组织者要及时做好解释疏导，让协商主体充分了解决策执行情况，促进协商成果的转化和应用。

夯实协商的物质基础。以脱贫攻坚和乡村振兴战略实施为契机，深化农村集体产权制度改革；探索农村集体经济新的实现形式和运行机制，推进村集体经济多元发展，确保村集体经济有相对稳定的收入来源；加大对村集体经济发展的奖励力度，激发村干部发展集体经济的积极性、主动性。