新型城镇化进程中新型农村社区建设研究

邵茹花

（中共聊城市委党校行政管理教研室，山东省聊城市 252000）

一、新型城镇化进程中新型农村社区的运行特点

（一）政府主导性

新型农村社区建设，是以政府为主导的。政府的主导性主要体现在，县乡两级政府在新型农村社区的规划设计、基础设施建设、土地流转、安置补偿等政策方面切实发挥主导作用，维护公共利益，主持公平正义。如，农村社区乡村道路交通、通讯、上下水设施、水利设施、电力供应设施、基础教育医疗文化设施都是政府财政主导下进行建设的。

（二）开放性

新型农村社区是在对多个村庄进行优化组合的基础上，进行的城镇化体系的创新和发展。它突破了传统村庄交通不便，出行成本较高，对城镇工作的人口吸引力低的弊端，打破了农村单一封闭的局面，形成多元开放的发展格局，给社区治理带来新的机遇、拓展新的空间。

（三）异质性

新型城镇化进程中新型农村社区是具有一定社会经济文化特征的社会独立单元，不同于传统农村社区。一方面表现在社区内部的社会风气、经济状况和文化千差万别，另一方面还表现在社区内农民的思想认识、传统习俗等各不相同，加上外部自然条件变化差异。所以对新型农村社区发展的策略选择上必须根据其各自的特性与农民、与社区共同选择针对某一社区的特别的发展方案。

（四）经济社会结构以及社区文化的多样性

农村社会经过历史性变迁，使农村社会逐步演变成农村居民自治区、农村大社会自治区、城乡融合示范自治区、行政建制村自治区等，在此基础之上，广大农民探索多种农村治理机制。基于我国农村地域广泛、差异巨大、受城镇化和市场化影响程度大小，农村的经济社会结构开始发生分化和变迁，不同于改革开放初期农村社会形态，已经呈现出开放性、流动性、分化性和城镇化，传统的经济社会结构逐渐由单一转向多元，并且在此基础上产生多种多样的社区文化。

二、新型农村社区建设面临的问题

（一）重视程度不足

新型农村社区建设涉及到农村工作的各个方面，是一个关系到地方经济社会发展的战略性问题，是推进新型城镇化建设的基础性工程。但是，在当前推进新型农村社区建设的过程中，这种重视程度却没有体现出来。一方面，陈旧的观念和落后的管理方式导致认识不到位。一些地方基层党组织思想观念与形势发展不相适应，仍然将工作的重心放在经济发展上，忽视农村社区的深层次建设问题，服务党员、服务农民的意识淡薄，党员与社区居民的一些需求得不到回应与满足。另一方面，缺乏对于上级文件精神的认真研究，导致认识错位。例如，在上级部门提出社区建设引入农村的号召后,个别地方缺乏系统深入的研究，对农村社区建设的基本内容把握不到位，仅仅把农村社区建设看作一个单独的任务来对待，甚至为了追求政绩，不讲实效地“大力推进”农村社区建设。这样的做法将不仅使农村社区建设失去意义，也将使农村社区建设难以取得突破性的进展。

（二）社区服务功能不完善

目前，新型农村社区建设正在如火如荼地推行，“村改居，万人村”的设想逐步实现，一座座集中居住的楼房拔地而起，但是相应的服务却没有跟上来，社区服务带有很强的盲目性，层次较低,服务内容少,服务性网点分散不均,难以满足群众多层次、多元化的服务需求,例如，各地都重视农村社区住房建设，但对于供暖、供气、垃圾处理、污水处理等基础设施和教育、医疗、文化等公共服务设施统筹考虑不够，不能满足农民生产、生活改变的需要。

（三）社区融合仍面临深层次问题

经过多年的建设，新型农村社区的体系已经初步形成,社区的框架也逐步搭建起来，但在社区的融合方面，目前仅仅固定在社区服务的融合这一较浅的层次上，社区的真正融合还面临诸多困难。

1.管理融合出现障碍。合村并居的社区管理上出现了“合居分治”的现象，社区管委会组织和管理方面缺少统筹协调机制，在很多情况下难以形成统一的意见。

2.经济的融合出现难点。新型农村社区成立之前,由于各村落自然条件、地理位置、社区资源等不同,村落经济也呈现不同的发展态势,有的村落集体经济雄厚,有的村落非但没有集体经济还背负大量村级债务,这种情况下成立的新型农村社区,在经济融合方面势必存在很多困难,并且极易成为社区矛盾的爆发点。

3.人际融合难以顺利实现。征地动迁大多是以单个家庭为基础,当居民的住房发生迁移之后,邻里关系开始重新组合,旧的邻里关系由此解体,而新的邻里关系又一时难以建立。

（四）村民参与程度较低

新型农村社区建设的居民参与意识弱，积极性不高。虽然农民主观上都渴望过上高质量的生活，但真正能主动参与新型农村社区建设的积极性却不高。大部分农民在思想认识上认为建设农村文明社区是政府的职责，他们盼望政府帮他们把房子造好、把路修好、把环境治好。绝大多数农村居民在没有特定利益驱动下，很难自觉地参与到农村社区建设和社区服务中来，甚至有的社区连自己社区的代表会议和各项选举都难以进行。

（五）社区发展的可持续性差

新型农村社区建设是一个长期复杂的工程，其可持续性发展受资金、文化等因素的影响较大。

1.资金短缺是制约社区长久发展的主要矛盾。就目前农村社区发展的情况来看，财政拨款仍然较匮乏，维持农村社区的可持续性必须挂靠一定的产业。但是一些地区在推进新型农村社区建设的过程中，就不考虑或者较少考虑社区的产业支撑问题，贸然集中土地，导致农村文明社区后续发展面临诸多困难，可持续发展的能力严重不足。

2.社区文化的缺失导致社区建设缺乏凝聚力。新型农村社区建设中存在对社区文化建设重视不足现象,文化建设资金投入不到位,文化设施落后,组织不健全,文化活动开展不丰富,对社区居民缺乏亲和力、吸引力和凝聚力。

三、新型城镇化进程中推进新型农村社区建设的对策

（一）强化新型农村社区治理中党组织的领导核心作用

抓好新型农村社区治理工作，关键是强化党组织在农村社区治理中的领导核心作用。

1.农村社区党组织要发挥好政治引领作用。基层党组织在新型农村社区建设中的领导核心作用，最重要就是体现在政治引领上，这是保障农村社区发展方向正确的前提。这种政治引领，主要体现在农村社区党组织要紧紧围绕建设社会主义新农村这个目标，坚持把党的路线方针政策贯彻落实到社区治理各项工作中，并结合党的大政方针积极宣传地方新型农村社区建设的相关决议，提高群众对农村社区建设的认识，切实把群众发动起来、组织起来，引领广大社区居民参与到新型农村社区建设中来。

2.农村社区党组织要做好统筹协调工作。党组织是新型农村社区建设过程中总揽全局、协调各方的“轴心”。新形势下，新型农村社区建设面临着由于农村社会变迁所带来的一些列问题，社区建设、基层党建、公共服务、产业发展等重大事务，需要社区党组织总揽全局，统筹协调。

3.农村社区党组织要突出便民服务功能。农村社区党组织是我们党在农村的组织细胞，只有坚持服务宗旨，明确服务功能，满足群众需求、解决群众困难，农村社区党组织才有生机活力，才能发挥社区建设中的领导核心作用。

（二）坚持新型农村社区自治中社区居民的主体地位

加强农村社区治理制度建设，厘清和健全新型农村社区的内部结构和配套制度，明确社区居民自治的主体地位，已成新型农村社区建设刻不容缓的现实需求。

1.积极推进农村社区自治的制度化、规范化。在农村社区治理中必须不断优化自治制度，创新民主决策、民主监督、民主协商等制度，规范社区自治程序，提高社区自治水平，积极推动新型农村社区自治的制度化、规范化的实现。

2.建立健全多元主体参与的农村社区治理的体制机制。要实现新型农村社区建设与村民自治的联动发展，必须唤醒农村内部的自治元素，积极调动社区治理主体的积极性，开发整合社区自治资源，采用多元化的治理手段和方式，协同管理社区公共事务、提供公共产品，实现社区公共利益，建立起由党委政府主导，社区组织、社区居民、驻区单位多元主体参与的新型治理体制。

3.建立农村社区居民的自治意识和自治能力的培训教育机制。开展强化农村社区居民的自治意识，提高自治能力的教育培训，对新型农村社区的建设至关重要。在教育培训过程中，要积极创建学习教育平台，创新培育方式，通过专题报告、集体讨论、经验交流、“走出去、请进来”等一系列丰富多彩、富于时代性和教育性的培训活动，让农村社区居民系统接受自治理论教育，强化自治理念，提升自治能力。

（三）加强新型农村社区治理的法治保障

党的十九大报告指出：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。坚持新型农村社区治理法治化、规范化，用法治思维和法治方式推进社区各项事业健康发展，是农村社区治理的的根本保障。

1.加强农村社区普法宣传，提高社区居民的法律素质。普法宣传是新型农村社区法治建设的首要工作。首先要培养一批法律素质过硬的农村普法宣传骨干力量。其次，要紧密结合农村社区居民的思维习惯和现实需求，认真研究，广泛发动，全员参与，进一步拓宽宣传视野，创新宣传手段，丰富宣传载体。再次，突出普法宣传的重点内容和重点环节，提高宣传教育的实用性、导向性。

2.推进覆盖全社区的的公共法律服务体系建设，为调解处理矛盾纠纷搭建法治平台。为了适应农村社区发展要求，更好的为社区提供法治服务，必须进一步健全公共法律服务体系，为社区居民提供全方位的法律保障。

（四）完善新型农村社区公共服务保障机制

社区公共服务是新型农村社区建设的重要内容。随着新型农村社区建设的快速推进，社区居民的公共需求进一步升级，出现多样化和个性化的特点。建立新型农村社区公共服务体制，完善社区公共服务的保障机制，满足广大农村社区居民群众的现实需求。

1.建立公共服务经费保障机制。“无钱办事”一直是阻碍农村社区建设的一个历史性难题，破解这一难题需要建立长效的经费保障机制，使资金筹集从主导到引导，积极作为，破解资金瓶颈。首先，在地方财政资金困难的现实情况下，要积极建立以地方政府投入、财政支持为主，其它投入为辅的经费投入保障机制，结合各农村社区的实际情况，积极创新，整合资源，开拓经费投入渠道。其次，大力发展社区经济。坚持发展社区经济，服务社区企业的理念，促进社区开发性经营，形成农村社区特色经济发展合力。

2.建立以农村社区公共服务为核心指标的考核机制。建立以农村社区公共服务为核心指标的考核机制，使新型农村社区治理工作的考核目标与对社区公共服务需求一致。建立科学的绩效评价体系，细化考核标准，将工作完成质量、实际服务效果等综合因素科学有效的结合，形成以农村社区公共服务为核心指标的考核体系，并把社区居民的意愿和对公共服务的满足度纳入到绩效的考核中，以确保形成正确的政绩导向，促使新型农村社区从管理型向服务型社区转变。将公共服务绩效考核结果与农村社区党组织的工作成绩以及社区干部的报酬挂钩，将社区发展指标、基本公共服务指标纳入镇党委、政府和相关部门的年度目标管理考核，增强考核实效，提高新型农村社区公共服务的水平。