澳大利亚无障碍环境立法研究及启示

张 瑜,刘吉涛

(山东师范大学 法学院,济南 250014)

有关“无障碍”的讨论最早出现于20世纪初，但真正形成一个较为明确的概念则是在20世纪50年代的北欧。随着北欧国家社会经济实力的不断提高，人们的人权保障观念不断加深，残疾的社会模式取代残疾的医疗模式、社会融合取代社会排斥成为了一种趋势，由此推动了无障碍环境建设在立法领域的发展。澳大利亚在无障碍环境建设过程中，充分借鉴吸收了北欧国家在无障碍立法理念上的先进经验，逐步增加对残障人群的补偿措施，极大地提高了国家的无障碍环境水平。

在残疾的医疗模式下，社会上的所有公共设施和服务都是为了满足健康人群的需求而建立的，残疾人被安置到单独设立的场所去生存，而不是对现有的设施进行改造来满足残疾人的需要。随着社会经济的发展以及人们思想观念的解放，人们逐渐意识到残疾人与健全人一样，具有与生俱来的公民权利以及得到各种社会福利条件的权利，通过社会提供的各种条件支持，残疾人可以通过适合自己的方式感知世界、融入世界，掌握知识和本领，在相对层面上达到与健康人群一样的认知广度和深度，从而能使自身成为社会的贡献者而不是负担，这就是残疾的社会模式。该模式认为，造成残疾人问题的根本原因并不是残疾本身，而是因为社会为残疾人提供的条件不够，社会生活的方方面面都是为健康人群的需求而设立，残疾人处于被社会忽视的边缘地带。[1]因此，为残疾人提供各种社会支持，消除歧视，使其能够无障碍地参与社会生活、融入社会，是一种以人为本的正确处理方法。保障残疾人的正当权利，促使残疾人的医疗模式向社会模式的转变，是推动无障碍立法的重要理论来源，也是社会文明进步的重要标志。

社会排斥是指在相同或者相似的情况下，残疾人由于其先天或后天的身体残疾，而不能获得与正常健全人同样的待遇；或者从表面看来残疾人与健全人获得了同样的待遇，但这种待遇对残疾人造成了不利影响或不合理的将他们排除在社会生活之外。推进社会融合，是社会发展的重要趋势，社会参与是推进社会融合的重要内容之一。参与不是专门为残疾人设立某种项目，而是保障其能参与健康人群所能参与的事项。对许多残疾人来说，平等机会、平等参与的主要障碍是社会环境的一些特点所造成的。通过法律的制定与政策的改变，推动无障碍环境建设，将会极大地促进残疾人的社会参与和社会融入。

一、澳大利亚无障碍环境的立法建设

澳大利亚无障碍环境建设起步早，无障碍立法建设比较完备。无障碍环境建设的法律、法规和技术标准是推进澳大利亚无障碍环境建设快速发展的有力支撑和保障。从澳大利亚联邦政府到各州、各地区政府，都在不同层面上针对不同的领域建立了无障碍法律、法规以及相关技术标准，其中澳大利亚联邦政府于1992年颁布的《残障歧视法案》，在促进澳大利亚无障碍环境建设、改善澳大利亚无障碍环境的过程中发挥着最重要的指导作用。在无障碍环境立法中，除了《残障歧视法案》是一项综合性质的法律外，考虑到在不同的行业和不同的领域需要不同标准的实施规范和技术标准，澳大利亚还制定了许多专门领域内的立法及技术标准，包括公共建筑物、公共交通运输以及信息交流等领域。

(一)《残障歧视法案》与人权委员会

《残障歧视法案》对推动澳大利亚在各领域的无障碍环境建设、改善澳大利亚的整体无障碍环境水平发挥了重要的促进作用。澳大利亚人权委员会针对澳大利亚国家在无障碍环境建设过程中存在的问题，以《残障歧视法案》为依据，通过联合残疾人组织、残疾人权利维护者、各领域的无障碍技术专家、各个层级的政府和商业团体，对如何完善现有的无障碍工作机制、解决当前无障碍环境建设过程中存在的问题和困难以及将来在无障碍建设过程中可能会遇到的种种挑战提出了有益的意见和建议，发挥了不可替代的作用。

1.制定行动计划

《残障歧视法案》规定，国家鼓励政府服务提供者、残疾人组织等非政府组织、各商业团体和私营企业等制定残疾人行动计划，这就需要密切关注在建筑物、交通、信息、服务及就业等各领域中可能存在的歧视，以解决目前无障碍环境建设过程中存在的问题。《残障歧视法案》列出了行动计划的基本结构，但是没有关于应该如何快速消除障碍以及消除障碍需要花费多长时间和资源的规定。人权委员会以此为依据投入了大量的资源并且花费了大量的时间，通过举办研讨会、听证会等方式来拟订如何制定行动计划的指南，并最终选择了银行业、学校以及政府率先制定行动计划。澳大利亚联邦政府制定了国家残疾人战略，提出了一系列政策方针，明确列出了优先采取行动的若干领域，与《残障歧视法案》中的要求遥相呼应，有效地保证了澳大利亚无障碍环境建设进程。澳大利亚各州和地区政府均对国家残疾人战略予以高度认可和大力支持，并依据国家残疾人战略制定了适合各自州和地区实际情况的实施计划和实施细则。这些优先采取行动的领域和政策方针均包含加强和完善无障碍环境建设，包含公共建筑无障碍、公共交通无障碍、社区服务无障碍、信息交流无障碍等方面。经过人权委员会的努力，近年以来，澳大利亚银行业、教育机构、政府这三个领域在制定行动计划方面取得了积极进展，澳大利亚在公共建筑、公共交通、信息交流等方面的无障碍建设得到了有效的贯彻落实，无障碍环境得到了极大改善。

2.制定行业准则

《残障歧视法案》明确指出对残疾人的歧视是非法的，但是它并没有提供如何才能避免歧视的详细指导，而是把制定准则的权力赋予给了人权委员会。《残障歧视法案》中有一节规定，人权委员会可以制定准则，通过准则的制定来避免残疾人受到歧视。多年来人权委员会针对各行各业制定了大量的标准和准则，规定了委员会认可的良好的无障碍环境建设的途径，包括互联网无障碍环境指南、就业实践准则、关于进入建筑物的通道及服务准则、无障碍巴士站指引、保险和退休金提供者的准则以及关于无障碍的一系列常见问题和解答。除了自己制定准则之外，委员会还非常重视与特定行业的密切合作，协助各行业制定自愿的行业准则和标准，以指导无障碍建设的实际工作。这些准则都是在与残疾人代表、残疾人组织、政府和行业组织进行协商后确立的，草案在公布之前也都广泛听取了社会公众的意见，准则的制定和实施也受到了广泛好评。

3.制定残疾标准

残疾标准是议会通过的一项规定，详细规定了政府、非政府组织以及企业应履行的义务的最低限度，以确保残疾人不被歧视。残疾标准可在《残障歧视法案》所涵盖的任何领域制定，目前在公共交通领域和公共建筑物领域已经制定了非常详细的技术性标准，在教育领域制定的教育标准则更偏重于避免歧视的程序和政策。

(二)各领域的无障碍环境立法

在无障碍环境建设的实践中，不同行业和不同领域所需要的无障碍实施规范和技术标准不同，因此需要由不同的技术专家来设计，由此澳大利亚的无障碍环境建设习惯上被分为三个领域，即公共建筑无障碍、公共交通无障碍以及信息交流无障碍。

1.公共建筑无障碍标准

澳大利亚建筑规范委员会负责制定澳大利亚的建筑规范，并根据社会的发展和现实情况的需要，对建筑规范予以不断的更新。更新后的规范包含管道、消防、照明、厕所和关于建造建筑物的一般规则，同时也包含对无障碍的要求，但是这些要求标准太低。在《残障歧视法案》颁布实施后，很明显，建筑规范与《残障歧视法案》规定的要求有着较大的差距，一个建筑物即使符合建筑规范的要求，仍然有可能不符合《残障歧视法案》所规定的要求。为了建设一个无障碍的建筑环境，澳大利亚联邦政府开始对建筑物无障碍标准进行起草，经过长达十多年的制定、协商与妥协，建筑物无障碍标准于2010年得到议会批准，并于2011年开始实施。标准制定后，澳大利亚所有的新建筑物的建设和对原有建筑物的改造升级，都需要既满足建筑规范的要求又满足公共建筑无障碍标准的新要求。公共建筑无障碍标准的制定带来了诸多的好处，一方面，每一个建筑物的新建都需要得到政府颁发的符合无障碍建筑标准的功能评估证书，设计师、房地产开发商将更清楚他们需要做什么；另一方面，这将保证残疾人在所有的公共建筑物中都能享受到良好的无障碍环境，使残疾人更容易获得就业机会，参与教育、体育及各种文化活动，并成为所在社区的一部分。实践证明，使新建筑物达到无障碍标准的要求不存在任何困难。[2]

2.公共交通无障碍标准

公共交通无障碍标准于2002年正式实施，标准适用于澳大利亚的所有公共交通运输工具，包括长途汽车、火车、轮渡、机场、电车、出租车以及政府车辆和私人巴士。该标准分为30个部分，每个部分都涉及了不同的元素，诸如坡道、门廊以及标识等，并且每个部分都提供了公共交通建设和服务的技术规范。标准实施后，要求所有新提供的运输服务必须符合标准的全部要求，现有的公共运输服务的无障碍改造也要求在2022年前全部完成。

3.信息无障碍标准

澳大利亚人权和平等机会委员会在推进信息网络无障碍、保障残疾人无障碍地获取网络信息资源方面与政府部门密切合作，提出了众多有建设性的建议和策略。2002年，其公布了《World Wide Web Access: Disability Discrimination Act Advisory Notes》, 介绍了澳大利亚在信息无障碍建设方面的法律依据，即《残障歧视法案》的相关内容规定。[3]随后以万维网联盟于2007年公布的《网页内容无障碍规范2.0》为依据，又制定了《World Wide Web Access: Disability Discrimination Act Advisory Notes 3.3》，介绍了信息无障碍建设的必要性，并提出了具体的可行性建议。[4]澳大利亚政府信息管理办公室还出台了《Web publishing Guide-Accessibility》，对于推进信息网络无障碍建设、推进残疾人平等权的实现发挥了重要作用。[5]

无障碍环境建设的相关技术标准的制定必须依据一定的程序，充分讨论、研究、论证，并征求社会公众的意见和建议，形成一个使各方利益和社会成本达到平衡的方案，并最终使其成为法规，保证标准的执行力。总之，在公共建筑、公共交通和信息交流领域制定一个被全社会共同接受的无障碍技术标准将会促进全国无障环境的改善，具有重要意义。

二、澳大利亚无障碍环境的保障机制

为保障无障碍环境建设的立法和技术标准能够得到切实的履行，营造一个高水平的无障碍环境，澳大利亚制定了一套有效的激励和监督机制。

(一)监督机制

个人投诉在澳大利亚无障碍环境建设方面发挥着重要作用，人权委员会负责对投诉进行调查和调解。投诉的处理和解决程序是：投诉人通过书面形式或者在网站上提出投诉，委员会收到投诉后对投诉进行调查，与投诉人和被投诉人进行沟通，力求通过调解的方式来解决问题。调解可以通过双方面对面或者电话形式来进行，必要时，调解人员也可以当作双方的传话筒来交换双方的想法和意见。调解的解决方式有多种，比如道歉、赔偿、修改相关政策等。如果投诉没有通过调解解决，投诉人可以将其提交法院来审理，法院有权决定被告是否应该道歉、支付赔偿金或者改变政策。[6]

(二)激励机制

个人投诉在澳大利亚无障碍环境建设方面发挥的作用不容忽视，但往往不能带来全社会的或系统性的变化。《残障歧视法案》鼓励人权委员会用积极的方式激励政府和相关机构解决无障碍问题，而不仅仅是在回应个人投诉时才进行改造。《残障歧视法案》赋予人权委员会临时豁免的权力，部分豁免权最长可达五年，人权委员会将这种权力作为一种积极的力量。政府部门、非政府组织和私营企业就其所涉及的歧视可以向人权委员会申请在歧视投诉中获得临时豁免，委员会一旦收到申请，在做出决定前应就申请人的申请征求社会意见，如果申请人承诺在临时豁免期内消除所涉领域的歧视，就可以免受处罚。同时，如果人权委员会给予了临时豁免，那么豁免范围内的任何地方都是合法的，便不能被投诉成功。委员会多次使用这种激励方式来促进各领域的无障碍环境建设的改进，并取得了积极进展。[7]

(三)相关组织的支持

残疾人组织在无障碍环境建设中的作用重大且独特。澳大利亚的残疾人组织多种多样，大多都专注于特定类型残疾的人，各自代表不同类型残疾人的权利，但是它们的目的都是倡导残疾人的权利。人权专员在无障碍建设过程中也发挥了重大作用，通过咨询的方式对残疾歧视和无障碍环境的改善等议题进行公开调查，将残疾人权利的倡导者、政府和企业召集在一起，并提出相关的技术知识，确保制定一个切实可行的解决方案，促进无障碍建设系统性的变革。残疾人组织与人权委员会密切合作，制定改善残疾人权利的策略，推进无障碍环境建设的发展，成为游说变革的重要伙伴。

三、澳大利亚无障碍环境立法对我国的启示

(一)提高全社会的无障碍意识

首先，要提高立法者的立法观念。全社会不仅要从人道主义出发，更重要的是要有平等机会意识，提高立法者的无障碍立法观念尤为重要，立法观念贯穿于整部法律之中，转变立法观念是完善无障碍环境立法的首要步骤。无障碍立法应以保障残障人士获得与健全人同等的生活和工作权利为目标，改变对残障人士“同情”和“救助”的浅层观念，明确残障人士平等享受社会生活的权利。在赋予残障人士平等社会权利的同时，建立全体社会成员全面参与社会生活的适宜环境，让残障人士更加积极地参与社会生活，主动融入社会,也能在潜移默化中提高公众的无障碍意识。

其次，应提高社会公众的无障碍意识。当前我国社会公众缺乏无障碍意识的问题十分显著，虽然许多人都乐于为残障人士提供一定帮助,但是大多数人却忽略了无障碍设施的作用和目前较低的利用现状。因此，要加强无障碍环境建设的宣传，加深公众对于无障碍环境的认识和理解，由点到面，逐步推进，提高我国社会无障碍意识的整体水平。公众无障碍意识的提高将有助于推动我国无障碍立法的进程，更好地使公众适应并保护无障碍设施，也使相关设计者自觉遵守无障碍法律，切实保障残障人士更好地融入社会。

(二)完善无障碍法律法规与技术标准

完善的法律法规是推进无障碍环境建设的前提和保障，我国无障碍环境建设起步比较晚，现行无障碍环境建设的立法不完善，法律法规不够细致，没有形成完备的法律体系，导致在执行的过程中存在漏洞，行政部门相互推诿，执行不到位，无障碍环境的基础建设未能发挥其真正的作用，因此落实一部起主导作用的基础性法律，建立起完备的无障碍法律体系尤为重要。

首先，要健全无障碍环境的相关法律法规，进一步研究制定与无障碍环境建设有关的法律条文，对已有的法规逐步地修改完善，使之能切合当前实际；深入开展立法调研和科学论证，完善实施细则，明确执行主体，逐步扩大无障碍建设的涉及范围，尽可能将社会活动的方方面面纳入其中，将无障碍环境建设纳入法制化管理轨道。其次，要细化无障碍设施的建设标准，做到具体、明确、可操作性强。无障碍技术标准的细化是保证无障碍环境持续、健康、稳定、有据发展的有力支撑，明确无障碍环境建设所应遵循的标准并依法执行设计标准，对推动无障碍环境建设工作的规范化和系统化、促进无障碍建设质量的提高具有重要意义。

(三)强化无障碍环境监督和保障机制

在推进无障碍环境建设的过程中，要坚持建改同步、保障并重的原则，要协调政府各相关部门，并鼓励更多的社会力量加入到无障碍环境建设的工作中来，建立一个有效且长效的监督和保障机制，为无障碍环境建设提供强大的动力支持和广阔的舞台。

法律监督是使法律条文规定的权利转化为实体权利的重要手段，我国无障碍环境建设的一个突出问题是法律监督机制严重滞后，法律责任不明，监管力度不足，惩罚措施模糊，导致各部门之间相互推诿。要改善这个问题就需要统筹社会各方面的力量，一方面，必须明确相关行政主体的职权范围与法律责任，将行政主体的法律责任规范化、具体化，使其各司其职，提高责任追究的可执行性，从而不断增强无障碍法律的规范性和可操作性，真正切实地保障无障碍法律的实施。另一方面，在无障碍环境建设中虽然政府起主导性作用,然而只靠政府来构建一个完善的无障碍环境建设体系显得力量单薄，加强政府与社会组织之间的合作很有必要。社会组织区别于政府机构，它们由不同的社会群体构成，是多方利益的综合体，大型的社会组织能够得到社会大众的高度信任，在弥补无障碍环境建设的局限性方面能够发挥不可替代的监督作用，因此应大力鼓励社会组织参与到无障碍的监管程序中, 监督法律条文在全社会的实施情况，以保障无障碍法律的施行效果达到最佳状态。

[1]丁启文.新残疾人观[J].中国残疾人，2000，(07)：30-31.

[2]MiChael Small. Status of Transformation on Accessible Environment Construction in Mass Transformation (Civil Aviation, Railway, Urban Bus, Subway, Taxi, and Passenger Ship), information exchange, and financial services[A]. 中国残联维权部, 中澳无障碍环境建设研讨会论文集 [C].北京：华夏出版社，2016：56-61.

[3]孙祯祥，赵洋.澳大利亚信息无障碍法规政策研究[J].图书与情报，2010，(03)：114-118.

[4]HREOC. World Wide Web Access: Disability Discrimination Act Advisory Notes [EB/OL].http://www.hreoc.gov.au/disability_rights/standards/www_3/www_3.html,2008-02-03.

[5]Australian Government Information Management Office. Web publishing Guide-Accessibility[EB/OL],http://webpublishing.agimo.gov.au/Accessibility,2009-02-09.

[6]Graeme Innes. States of Implementation of Convention of the Rights of Persons with Disabilities in Australia[A]. 中国残联维权部, 中澳无障碍环境建设研讨会论文集 [C].北京：华夏出版社，2016：13-15.

[7]MiChael Small. Status of Legislation,Formulation and Implementation of Technical Standards on Accessible Environment Construction in Australia, Challenges and Future Direction of Development[A]. 中国残联维权部, 中澳无障碍环境建设研讨会论文集 [C].北京：华夏出版社，2016：38-43.