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试论国家监察委员会的调查职能及其制约
——以职务犯罪侦查权为视角

2018-04-01朱赟先

山东青年政治学院学报 2018年1期
关键词:侦查权犯罪案件职务犯罪

朱赟先

(中国政法大学,北京 100088)

一、引言

中共十八届六中全会公报首次将监察机关和人大、政府、司法机关并列提出,这意味着监察权将从行政权中剥离出来,监察机关不再依附于政府,反而与其居于平等地位,这也标志着国家监察体制改革即将在我国拉开序幕。同年11月,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《方案》),规定试点省市地区设立由人大产生的专职行使国家监职能的监察委员会。并于随后召开的中共第十二届全国人大常委会第二十五次会议审议并通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》),《决定》规定:“试点地区监察委员会按照管理权限,对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监督;履行监督、调查、处置职责,……调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定,对涉嫌职务犯罪的,移送检察机关依法提起公诉。为履行上述职权,监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。”

透过11月通过的《方案》和随后通过的《决定》,仅从职务犯罪侦查角度考量,不难得出以下几点:第一,此次国家监察体制改革意在整合反腐败资源,扩大监察权覆盖范围,建立力量集中、上下统一的监察体制;第二,此次改革触动最大的便是将原本属于检察机关的职务犯罪侦查工作移交国家监察委员会,将检察机关内部的反贪污、反渎职和犯罪预防部门整体转隶,合并到国家监察委员会中;第三,新设立的国家监察委员会享有职务犯罪调查权(是否为侦查权后文有详细论述,此处不作展开),部分强制措施使用权和对涉案人员的部分处置权。

此次改革无疑对纯净公职人员队伍,打击贪污腐败,真正达到“不敢腐,不能腐,不想腐”的终极目标起到重要推动作用,但囿于改革时间仓促,所涉及的部分核心内容并非全无瑕疵,不少理论问题仍有待深入探究和完善。例如在职务犯罪侦查工作移转过程中侦查权是否也全部随员移转?国家监察委员会在调查工作中收集到的证据材料是否可以直接作为证据使用?其证明标准是否需要变动?如何在打击犯罪的同时保障犯罪嫌疑人人权?国家监察委员会的职务犯罪侦查活动如何监督和制约?等等。有鉴于此,本文旨在探讨职务犯罪侦查工作移转过程中职务犯罪侦查权的变动情况及其必要监督和制约等问题。

二、国家监察委员会的职务犯罪侦查权

此次国家监察体制改革是一次自上而下的重大政治体制改革,涉及行政、司法领域的方方面面,尤其对刑事司法领域影响最为深远。改革将检察机关职务犯罪侦查权剥离,转隶于新设立的国家监察委员会,从根本上改变了公、检、法三机关“分工负责,互相配合,互相制约”的格局。国家监察委员会作为新设立的专职监察机关,从整合反腐资源,加强打击力度的角度考量,确实有其不可磨灭的积极作用。但是,由于《决定》规定较为笼统,且相关成文法仍在创制之中,因此还有很多问题值得讨论和厘清。

(一)国家监察委员会侦查权归属

《决定》第二条明确规定:“试点地区监察委员会按照管理权限,对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监督;履行监督、调查、处置职责”。然而学界就其中“调查”职能的具体内涵和权利性质并未达成一致看法。有学者认为,既然监察委由检察机关反贪污渎职机构转隶而来,理应属于刑事侦查权范畴;也有学者认为,监察委员会作为新成立的监察机构,其机构性质与检察机关并不相同,如马怀德教授认为“国家监察委员会应当定位为执法监督机关,而非司法机关。国家监察委员会行使监督、调查、处置等权力。检察院拥有的侦查权、批捕权、公诉权,国家监察委员会并不继受行使。监察委员会的调查权不会取代检察院的侦查权,性质上也不同于侦查权。”[1]上述观点各有道理,不分伯仲,并无高下之分。

笔者以为,既然监察委员会监督对象范围如此之宽,涵盖“本地区所有行使公权力的公职人员”,且职权层次跨度如此之大,“违法、犯罪一肩挑”,不如将其做二元化处理:涉及公职人员普通违法案件,则发动行政性调查权;涉及公职人员职务犯罪案件,则为刑事侦查权。本文囿于篇幅,仅对监察委员会查捕职务犯罪案件中的刑事侦查权展开讨论。将监察委员会办理职务犯罪案件时发动的调查权归结为刑事侦查权原因有三:其一,从机构组成来看。监察委员会享有的调查权是由检察机关职务犯罪侦查部门转隶而来,所谓转隶并不仅仅是“牌照名号”“人马班子”的单纯转移,而是机构、人员和职权的整合移转,转隶后的监察委职务犯罪侦查部门理应继受检察院的刑事侦查权;其二,从调查措施来看。《决定》第二条规定:“监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。”其中除个别调查措施以外,均为《刑事诉讼法》明文规定的强制侦查措施,如此看来,此调查权在行为模式上与刑事侦查权并无实质性区别;其三,从诉讼构造上看。《决定》第二条规定:“对涉嫌职务犯罪的,移送检察机关依法提起公诉。”如此一来,由监察委员会立案查办的职务犯罪案件其诉讼流程即为:调查,审查起诉,提起公诉,审判。监察委行使调查权与公安、检察机关行使侦查权查办案件的诉讼流程一般无二,二者从诉讼构造的层面看并无不同之处。

(二)国家监察委员会侦查权结构分析

既然国家监察委员会理应继受职务犯罪侦查权,那么随之而来的问题便是对这种侦查权移转前后是否变动的考量。考虑到监察委员会创设之初便定位于反腐败机构,显然其机构属性更偏向于行政性而非司法性,与检察机关并不相同,因此监察委员会享有的侦查权的内涵和外延,即侦查权的结构构成便显得尤为重要。

根据12月通过的《决定》之规定,监察委员会的职务犯罪侦查权结构构成可以做出如下分析 :首先,侦查权主体便是国家监察委员会,其由检察院反贪污贿赂、反渎职、犯罪预防和政府、纪委的其他部门整合而成,在此不做赘述;其次,侦查权的范围包括“调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为”,概而言之,仅对贪污贿赂、渎职等职务犯罪案件发动;再次,从侦查权的行使方式来看,“为履行上述职权,监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。”其中,除对证人的询问为任意侦查行为,不侵犯被调查者人身财产权利外,其余均为强制侦查行为,均在不同程度上对犯罪嫌疑人的人身权利或财产权利有所侵犯。最后,从可以采取的强制措施来看,监察委员会是由检察机关相关部门整体转隶而来,顺理成章地继承来源部门原本可以采取的拘传、取保候审、监视居住等强制措施。除此之外,此次《决定》中还专门列出“留置”一项,突破了《刑事诉讼法》中规定的五种强制措施的限制,意味深长。值得注意的是,“留置”可以长达数月之久,显然并非临时性保全措施,反而更倾向于长期的羁押措施。另外,关于“留置”的决定程序、具体期限标准和留置地点尚未有相关文件明确规定。

(三)与传统职务犯罪侦查之比较

我国传统职务违法犯罪侦查(调查)一直采取“二元化”的办案模式,分别由纪检监察机关和检察机关负责侦办。

一方面,按照相关规定,纪检监察机关对职务犯罪案件有一定调查取证职权,但其只负责查办尚未构成犯罪的贪腐案件,一旦在调查中发现涉案人员达到犯罪标准,直接移送检察机关作后续处理。纪检监察机关的办案模式大体分为两种,一种是独立办案模式,即由纪检监察部门工作人员独立完成案件调查工作;另一种是联合办案模式,即纪检监察部门工作人员作为主导,其他相关部门亦派员予以协助,群策群力,共同办案。值得注意的是,在司法实践中,纪检监察机关虽然不是法律规定的犯罪侦查主体,但实际上从事着贪腐犯罪案件的“准侦查”活动,而且这支“非正规军”往往还扮演了“主力军”的角色。[2]正因纪检监察部门工作人员不是法定侦查主体,其调查行为不受《刑事诉讼法》规制。因此,相较与检察机关的侦查活动,其调查过程更具秘密性,也更容易突破涉案人员心理防线。

另一方面,依照《刑事诉讼法》第十八条第二款之规定:“贪污贿赂犯罪,国家工作人员的渎职犯罪,国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪,由人民检察院立案侦查。对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件,需要由人民检察院直接受理的时候,经省级以上人民检察院决定,可以由人民检察院立案侦查。”检察机关拥有针对职务犯罪的刑事立案侦查权。为保证侦查权的有效行使,检察机关可以采取询问、讯问、搜查、扣押、勘验检查、鉴定、查询、冻结以及相应的强制措施。

这种“二元化”模式设置的形成有其独特原因。我国当前职务犯罪涉案人员多有一定社会影响力,对体制工作流程相对熟悉,反侦查能力较强,且职务犯罪案件一般采取“由人到事”的侦查模式,高度依赖口供。较之普通案件,职务犯罪案件更需长时间、大力度的侦查手段对涉案人员造成心理压力,进而突破其心理防线。因此,纪检监察机关的“双规”“两指”等手段更利于此类案件的查办。虽然此两项措施确实在某种程度上与人权保障原则背道而驰,但基于我国职务犯罪案件不容乐观的形势,也实属无奈之举。

与传统职务犯罪侦查模式相较,新设立的监察委员会有以下突出特点:其一,主体地位高。新设立的监察委员会由人大产生、对人大负责,受人大监督。“监察委员会设置之后,它就成为与政府、法院、检察院平行的国家机构,国家机构体制也将由“一府两院”变为“一府一委两院”,即人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院。”[3]但根据我国国情,监察委员会和纪检委合署办公,极有可能是“一块牌子,一套人马”。“从现在各级纪检委在党内的地位看,监察委员会与纪检委的组合,在政治法律生活中的实际地位明显会高于本级法院和检察院。”[4]其二,集中治理,深入打击。监察委员会整合了纪检委和检察机关相关侦查资源,一改以往“多龙治水”的局面,整合反腐败资源,防止侦查资源重复浪费,保证反腐工作深入开展,形成有力高效的长效机制。其三,形成多维度反腐模式。与检察机关仅能针对达到犯罪标准的案件实施侦查不同,监察委员会既可以通过行使调查权对职务违法案件进行调查,也可以通过发动侦查权对职务犯罪案件进行侦查。这种由同一机关包揽所有职务案件的多层次处理模式无疑更能有效查办腐败案件,做到不重不漏。其四,监察手段多样化。根据《决定》之规定,监察委员会不仅享有检察机关办理职务犯罪案件的部分侦查手段和强制措施,除此之外还享有例如“留置”等新的调查措施。虽然此项措施在人权保障方面确有不足之处,但也不可忽视其将纪检委饱受诟病的“双规”“两指”合法化,并入法制轨道的积极作用。

(四)国家监察委员会职务犯罪侦查之评析

“实践证明,惩治是最好的预防,制度是最大的保障。”[5]无论从国家监察体制改革的制度设计、职权划分还是相应调查措施的授权,无不体现出我党反腐败的决心和信心。可以预见,国家监察体制改革在治理打击职务犯罪方面也确实能做到重拳出击、切中要害。但从另一方面来看,这些打击腐败的强力措施也许正是饱受诟病之所在,有其有价值一面,也存在尚需商榷的问题。另外,由于改革草创未就,还处于试点阶段,很多方面还存在这样或那样的问题,尚需进一步打磨完善。

第一,关于“谈话”“留置”的限制问题。此次《决定》中规定监察委员会的调查措施除却原有的侦查措施外,还包括了“谈话”和“留置”。首先,《决定》中只是轻描淡写地规定了“谈话”此一措施,至于具体内容、权利性质乃至审批程序和制约手段则并未有相关文件予以厘清。那么随之而来的问题便是,此处“谈话”的时间地点是否可以随意制定?是否适用侦查程序中的非法证据排除规则?是否需要规定单次谈话时长和时间间隔?仅以时下出台的相关规定来看,以上各问题均未作明确规定。如此一来,被调查对象的人身权利则处于极不安全的状态,且未有相应措施予以保障。其次,“留置”是此次改革首次提出的新型措施,一经提出便众说纷纭,争议不断。此处的“留置”与《人民警察法》规定的仅能持续24-48小时的短时间留置有明显不同,时间可达到数月之久,且“留置”设计之初便是为了代替“双规”“两指”,其本来属性便是羁押措施。但作为对人身权力侵犯如此严重的羁押性措施,其羁押的地点、是否及时通知家属、审批程序、监督制约程序以及救济措施目前尚未有规范性文件予以详细规定。

第二,律师参与程序问题。监察委员会的职务犯罪侦查行为中包含很多强制性侦查措施,势必会对被调查人人身、财产权益造成不可回避的侵害,但是以目前的立法趋势来看,相关机构并未有将律师参与制度列入监察制度体系的意图。然而,笔者认为,把律师参与添加进监察程序实为题中应有之义。首先,侦查活动既是刑事诉讼程序的起点,也是刑事审判程序的前程序,其制度模式构造势必要与后续程序平稳衔接。因此,监察委员会的职务犯罪侦查程序也要接受刑事诉讼程序基本原则和构造模式的规制,控辩平衡无疑是其中最重要的一项,鉴于被调查对象与强大的监察机构相比力量过于悬殊,控辩两者实难平衡,引入律师保护被调查者权利顺理成章。其次,横向对比公安机关侦查程序和转隶前检察机关职务犯罪侦查程序,上述两方均允许辩护律师以辩护人身份于犯罪嫌疑人第一次讯问时介入程序,以保障侦查对象的相关权益。监察委员会的侦查行为于以上两方的侦查过程并无实质性区别,理应沿袭律师介入制度以求得打击犯罪和人权保障的平衡。

第三,对“以审判为中心”诉讼体制改革的影响。国家监察体制改革带来了职务犯罪侦查模式的重大变革,监察委员会集中资源,独立行使职务犯罪侦查权。这无疑会对正在进行中的诉讼体制改革产生巨大影响。首先,将检察院原本的职务犯罪侦查权剥离,只保留批捕权和公诉权。此举将极大弱化检察院与职务犯罪案件结果之间的利害关系,极大增强检察院作为公诉方的中立性。其次,检察院失去了职务犯罪侦查权这柄利剑,也即失去了对法院工作人员职务犯罪的立案侦查权,以往可能出现的“威胁”法官做出有利于其判决的情况将一去不复返。法官的地位更加中立、超然,更能客观公正地行使手中的审判权。另外,检察院失去侦查权后更容易达成控辩平衡、法官中立的等腰三角形诉讼结构,为“以审判为中心”的诉讼体制改革铺平了结构基础。再次,改革后的监察委员会无论从权力体量还是党内地位看较之公安机关都有过之而无不及,且职务犯罪案件情况复杂、侦查难度大、一般以口供作为突破口,极有可能使侦查中心主义“尾大不掉”。

除此之外,还有例如监察委员会收集固定的证据在后续程序中是否需要转化,职务犯罪中侦、诉、审三方关系如何衔接协调等问题需要进一步深入研究。

三、国家监察委员会职务犯罪侦查权之监督制约

改革后新设立的国家检查委员会将整合纪律检查、行政监察、审计、预防腐败等各职能部门以及检察机关的反贪污渎职部门,集针对国家公职人员的党纪、政纪、审计、预防腐败以及职务犯罪侦查职能于一身,可谓位高权重。正如阿克顿勋爵所言,“权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败。”[6]又如孟德斯鸠在《论法的精神》中指出的那样:“有权力的人们使用权力,一直到遇到有界限的地方才会休止。……一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”[7]不加制衡的权力是危险的,不加监督的有权力的人也是危险的。历史经验证明,愈是位高权重愈是需要监督制约,且监督制约的强度应当与被监督对象拥有的权力相适应。同理,时至今日,集众多强制性权力于一身的监察委员会必然需要同样强力的监督制约机制予以制衡,保证权力良性运行。

(一)现有体制本身的监督制约形式

新的国家监察体制形成后仍在宪法的体例框架下运行,受宪法规制制约。换言之,现有宪制体系下监督其他机关的方式对于监察委员会亦可通而取之,概而括之有以下几种:

1.人民代表大会监督。“国家监察委员会由人民代表大会产生,对人民代表大会负责,因此也要接受人民代表大会的监督。”[8]人民代表大会通过选任和监督监察委员会成员的方式间接监督监察委员会。具体而言,人民代表大会可以通过质询、罢免等方式制约监察委员会成员,进而使监察委员会平稳运行。

2.检察院监督。虽然检察院的职务犯罪侦查权转隶于监察委员会,但作为宪法规定的法律监督机关,检察院仍有权对监察委员会行使法律监督权。另外,从刑事诉讼构造角度来看,检察院位于刑事程序的下游,监察委员会侦办的职务犯罪案件最后仍需检察院审查起诉,决定是否向法院提起公诉。如果检察院认为不构成犯罪,有权不提起公诉乃至撤销案件,这无疑是源于诉讼程序内的监督。

3.公众监督。作为党的专职监察机构与其他政府机构一样,监察委员会应保证权力在阳光下运行,接受公众监督。认真对待来自人民群众的意见、批评、建议。积极做到《党内监督条例》第三十八条之规定:“利用互联网技术和信息化手段,推动党务公开、拓宽监督渠道,虚心接受群众批评。新闻媒体应当坚持党性和人民性相统一,坚持正确导向,加强舆论监督,对典型案例进行剖析,发挥警示作用。”

4.自身监督。监察委员会的监察对象全面覆盖所有公职人员,自然也包括其自身。虽然从结构构成上看,异体监督更能为人信服,但也不足以完全抹杀同体监督的存在价值。可以在机构内部设立相对独立的内部监察部门,监督机构内部人员执法情况,防止“灯下黑”的现象发生。只有解决好自我监督的问题,才能在群众心中树立威信,才能为人民群众信服和依赖。

5.党内监督。作为党的机构,其内部党员身份的工作人员必然要接受党内监督,尤其是对党员领导干部的监督。不允许有不受制约的权力,也不允许有不受监督的特殊党员。

要完善权力运行制约和监督机制,形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排。[9]

(二)监察委员会侦查权监督机制之评析

就目前来看,改革后的监察委员会大体沿用宪制体制下监督其他机关的监督方式。来源于人大、公众,自身等的监督方式普遍适用于所有机关,上文已有具体介绍此处不做赘述,下文仅对来源于刑事司法程序内部的司法监督做进一步分析探讨。

首先,国家监察委员会地位过高。一方面,监察主体地位高,权力集中确实对强力、高效打击职务犯罪有不容忽视的积极作用。但从另一方面考虑,监察委员会在地位设置上本身便于检察院、法院平行,构成“一府两院一委”的新格局,又将与纪检委合署办公,其实便是“一块牌子、一套人马”。综合从政治法律的角度考虑,监察委员会的政治地位极有可能明显高于检察院和法院。另外,“掌握犯罪调查权或刑事案件侦查权的国家机关的政治地位、法律地位如果高于审判机关,弄不好被调查、被侦查对象的一些最基本的权利就会经常性地处于危险中。”[10]如此一来,来自检察院的司法监督是真的有效运转还是形式主义的高高挂起就要画上一个大大的问号。

其次,两院亦为监察委员会的监察对象。改革后的监察委员会在监察范围上力求全面覆盖,检察院、法院工作人员无疑也被涵盖其中。这就相当于监察委员会扼住检察院、法院“命运的咽喉”,执掌其前途命运的“生杀大权”。在面对如此“权势滔滔”且把控自身直接利益的“超级控方”,检察院、法院是否还能坚守原则,不偏不倚?这并非笔者主观臆造,在司法实践中亦有前车之鉴。在某些司法落后地区曾出现过检察机关工作人员以职务犯罪侦查权为依仗当庭威胁审判法官按其意图行事的先例。虽然此种现象只是个例,但仍需高度重视。且改革后的监察委员会无论在地位还是权力方面均比以往的检察院有过之而无不及。可以想见,检察院尚且如此,何况权力体量更为庞大的监察委员会?

再次,强制性措施行政审批化。《决定》中赋予监察委员会的诸多调查措施中,除少数为任意性措施外,其余大部分皆为强制性措施,会对被调查对象的财产权、人身权造成不同程度的侵犯,例如查封、扣押、留置等。然而这些颇具“侵害性”的强制性措施仅需经过机构内部行政化的审批过程即可实施,并未有配套的司法审查等机制予以监督。一方面,机构内部职责、目的相同,均以打击职务犯罪和侦破案件为最终目标,很容易形成“同仇敌忾”的气氛,天然带有先入为主的主观倾向,如何能真正做到客观公正地审查监督?另一方面,行政化审批方式往往具有高效却流于形式的特点。这种审批往往被相关工作人员视为“例行公事”,是对一线办案人员提供的一种“后方支援”,而非缚住其手脚的监督制约方式。基于职务犯罪侦查的复杂性和特殊性,这种行政审批模式往往造成公权力的滥用,对被调查对象的合法权益造成不适当的侵害。

(三)监察委员会侦查权监督机制之建议

有鉴于监察委员会位高权重且权力空前集中、覆盖范围大的特殊状况,仅凭原有的监督制约形式似乎过于简单,并不足以将监察委员会的侦查权“关在制度的笼子里”,需要增加新的形式。况且经上文分析,即便司法监督内部也仍存在诸多不足之处,仍需弥补漏洞、完善体制。

1.提高两院党内地位,法权平衡

根据《宪法》第一百三十五条之规定,以及长期形成的习惯经验分析,将来监察委员会和检察院、法院之间的关系应当是“分工负责、互相配合、互相制约”的。互相制约的前提是制约与被制约的双方在权力体量和地位界定上大体平衡,这样才能使互相制约中的“互相”这一双向的过程得以有效运作。虽然《决定》中将监察委员会和检察院、法院列于同一层次。而就目前现状来看,将来与纪检委合署办公的监察委员会在党内权威资源占有量和地位上会明显高于检察院、法院。因此,为保证司法监督平稳高效运行,提高两院党内地位则是顺理成章之举。至少应将两院领导层和监察委员会领导层的党内地位界定于同一层次,以防止因党内权威性资源分配不均而使“互相监督”的职权关系异化。

2.引入律师参与制度

基于职务犯罪案件的复杂性和监察委员会的特殊性,一些必要的强制性侦查措施不可或缺,否则没有强大的强制性公权力做后盾,高效侦办职务犯罪案件如同天方夜谭。但从人权保障这一基本原则出发,该类侦查措施对被调查对象的权利侵害也是不容忽视的问题。因此,引入律师参与制度原是题中应有之义。作为当事人权利的守护者,律师在职能和目的上与监察委员会截然相反,引入律师参与制度势必能有效监督监察委员会的侦查行为,并在最大程度上保障被调查对象的权利不受侵犯。虽然侦查活动可能因此面临诸多风险,其秘密性和不确定性也会随之增加,但并不能仅仅为了提高侦查效果就对人权保障置若罔闻。况且可以通过对侦查秘密原则和律师介入制度的权衡、折中,找到打击犯罪和保障人权的平衡点。另外,从某种程度上讲,辩护律师的介入也能督促侦查人员提高办案质量,维护程序正义。

3.确立中立的司法审查机构

长久以来,我国侦查权的行使一直缺乏中立的司法审查机构对其行为合法性进行审查,反而偏向机构内部行政审批化审查。这种密闭式的审查方式往往起不到实质性监督效果,不仅为证据收集的合法性埋下了隐患,为侦查机构权力滥用留下了窗口,也在司法实践中引发了种种祸端。改革后的监察委员会在权力地位上远胜于公安机关和检察院,如果继续沿用传统的行政审批模式对强制侦查措施进行审查监督,势必会造成更大的权力侵犯危机。因此,建立中立的司法审查机构对监察委员会的侦查行为进行合法性审查已经刻不容缓。更兼时下进行的“以审判为中心”诉讼体制改革,秉持刑事程序以审判为中心,以法庭为中心的原则。可以预见,未来以法院为主导的中立司法审查机制将成为监督监察委员会侦查权的主要方式。

四、结语

国家监察体制改革作为事关全局的重大政治体制改革,从根本上打破了职务犯罪案件的处理模式,将职务犯罪侦查权从检察机关剥离,并入监察委员会,变“二元化”为“一元化”,改“双轨制”为“单轨制”,整合资源,集中力量,扩大范围,全面打击职务犯罪,展现了我党“法治反腐”的决心和信心。但改革后的新机关位高权重,急需通过强力的监督制约机制将体量巨大的权力关在制度的笼子里,否则如脱缰野马,不仅适得其反,而且贻害深远。虽然原本宪制框架下已有人大监督、自我监督、社会监督等等方式,但考虑到职务犯罪侦查的复杂性和监察委员会的特殊性,笔者认为还需在刑事程序内增加司法审查机制和律师参与机制,并在一定程度上提高两院党内地位,以期达到法权平衡和保障人权之目的。国家监察体制的创设虽意义深远,但毕竟草创未就,很多方面并未来得及深入研讨,在与司法机关衔接等方面仍需完善,要真正达到“集中统一、全面覆盖、权威高效”且平稳合法运作的长效反腐机制仍有很长的路要走。

[1][3][5][8][9]马怀德.国家监察体制改革的重要意义和主要任务[J].国家行政学院学报,2016,(6).

[2]何家弘.论反腐败机构之整合[J].中国高校社会科学,2017,(1).

[4][10]童之伟.对监察委员会自身的监督制约和以强化[J].法学评论,2017,(1).

[6]【英】阿克顿.自由与权力——阿克顿勋爵论说文集[M].上海:商务印书馆,2001:342.

[7]【法】孟德斯鸠.论法的精神(上)[M].上海:商务印书馆,1961:154.

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