大型建筑项目PPP模式融资渠道的风险及法律对策

肖 云

(中铁十六局集团有限公司,北京 100124)

所谓的PPP模式，就是指政府与社会组织之间的一种合作关系，通过签订一些特许权益来明确双方的权力和义务，从而保障大型建筑项目顺利进行。自2014年起，我国放宽了私营经济的特许经营领域，使得公私合营模式得到了快速发展。但由于所合作的项目都是一些大型建筑工程，其建设周期长、资金投入量大、不确定因素多，在实际操作中还存在很多的法律风险。对此，笔者重点对大型建筑项目PPP模式下融资渠道的法律问题进行了分析。

一、PPP模式概述

自PPP模式发展以来，在不同的历史时期下形成了多种译法，但其概念并没有什么变化。目前，根据我国相关文件表明，PPP模式主要指的是政府与社会组织形成的资本合作关系。2015年，我国政府对PPP模式进行了解释，政府在PPP模式中，起到了重要的引导作用，通过对社会组织进行财政补贴、特许经营、控制定价的手段，吸引社会资本参与到大型建筑项目投资活动中，共同承担风险与利益。在这种模式下，有利于发挥双方的优势，降低投资、经营风险，以实现双方共赢。 在项目融资方面，根据其融资模式可以分为以下几种：DB(设计-建造)、DBO(设计-建造-运营)、DBM(设计-建造-维护)、BOT(建设-运营-移交)、BOO(建设-拥有-运营)、TOT(转让-运营-移交)。其中，DB模式是社会资本根据政府的设计要求来进行建设，属于传统PPP融资模式，DBO与DB相似，但在DB的基础上需要负责运营、维护等工作。BOT模式，需要社会资本与政府签订合同，由社会资本负责项目建设、运营、提供服务，当合同期满后，将相关权利移交给政府。BOO模式，社会资本对大型建筑享有所有权，但需要合同中规定项目具备公益性质，即使合同期满后，也不需要将相关权利移交政府。而TOT模式，由政府将存量资产有偿转移给社会资本，并要求社会资本对大型建筑项目承担运营、服务、维护等工作，当合同期满后，需要将所有权移交给政府。

其主要特点为：一是政府与社会双方在签订融资协议时，往往是以股权划分的形式进行融资，各自履行股东应有的责任与业务，可体现出共同承担利益与风险的特点。二是PPP融资方式改变了传统融资理念的限制，由政府和社会共同出资建设，能有效降低社会资本参与量，降低社会的融资负担，吸引更多的社会资本参与到大型建筑项目建设中去。三是PPP项目融资模式，政府与社会从项目设计开始就进行合作，可对各方面问题进行协商。在这种模式下，政府的参与度大大增加，所承担的风险比重也得到了增加，为社会资本降低了风险。[1]

二、大型建筑项目PPP模式下融资渠道的法律风险

1.缺少配套法律体系。近些年来，我国市场经济发展较快，现有的法律体系与经济发展不相协调，与法律体系存在很多的冲突问题，大大增加了法律风险几率。我国现有PPP融资模式的失败案例，很多都是因为立法风险而受到了影响。另外，现有的法律缺少可预见性，一旦发生法律变更问题时，会增加风险几率，导致政府或社会双方存在法律风险。

2.法律纠纷解决机制不明。通常情况下，当政府与社会双方出现法律纠纷问题时，需要走司法途径来解决问题。但对于PPP项目融资方面的问题，缺少立法依据，使得争议处理效率受到了影响。一旦出现合作争议问题时，无法明确行政诉讼与民事诉讼之间的界线，使得解决效果受到了影响。

3.缺少监管机制。政府滥用职权、行政腐败等问题屡禁不止，一旦政府存在职权压迫等问题时，会强行干预大型建设项目的融资、建设、经营、管理等过程，架空了社会资本的权力，从而引发法律风险。同时，由于缺少监管机制，容易出现权力寻租问题，未能正常履行权力。这些风险都可以在“廉江中法供水有限公司”、“天津双港垃圾焚烧发电厂”中找到实例。

4.社会资本对政府过于依赖。政府违约风险也是比较常见的问题，主要表现为未履行合同中的责任和义务，对大型建筑项目的运营造成了极大的损失。以廉江中法供水有限公司为例，在合同协议中规定了合营期，但廉江自来水公司拒绝履行合同，双方产生了极大的争议，使得该项目受到了巨大的损失。同时，PPP项目融资的成功与否，与法律环境的建设情况有很大的联系，一方面要符合大型建筑项目的实际需要，另一方面要保障法律的稳定性。[2]

5.PPP项目融资渠道创新力度不够。目前，PPP项目融资方式主要为社会资本与政府合作融资，以获得债务资金。因此，在进行股权分配时，政府的股本金要更高一些，导致自有资金过多，增加了建设、运营成本，容易引发风险。同时，银行贷款融资是比较简单的方式，其具备资金充足、回报稳定等特点。但随着PPP项目的发展，商业银行参与率不断增加，导致社会资本量逐渐减少，反而增加了融资难度。

三、大型建筑项目PPP模式下融资渠道的法律对策

1.完善配套法规。现阶段，我国在PPP项目融资方面，还缺少完善的立法体系，导致政府与社会的合作存在严重的不规范问题，使得双方面临严重的法律风险。对此，我国应加快PPP立法体系的建设进程，确保PPP模式可以安全、稳定运行。因此，可以从以下几点进行立法：第一，各个地方政府的发展模式、发展情况等有所差异，在对PPP模式进行立法时，可坚持差异化原则。将立法工作与当地政府的规章条例进行结合，使其具备地域性特点，避免受到外来因素的影响。第二，我国可出台统一的PPP法律，根据国内PPP模式的发展现状进行分析，探究存在的问题，并制定针对性措施，这有利于明确政府与社会的职责，使其严格按照法律标准进行合作，避免出现法律风险。第三，在立法体系中应明确社会资本与政府的法律地位，二者所有权地位有明显的差异，政府不仅是大型建筑项目的所有者之一，更拥有所有权，与社会资本属于合作关系。因此，明确政府与社会资本的法律地位，能有效避免法律纠纷等问题。

2.创新争议解决机制。PPP模式实际上是一种公司合营模式，政府与社会双方存在合同关系，共同对大型建筑项目进行融资、建设、经营、管理。在处理纠纷问题时，具备公法与私法两种特点，给争议解决工作带来了很大的难度。对此，在解决纠纷问题时，应以当事人双方的意愿为主，既可以选择司法诉讼，也可以选择仲裁调解，保障解决效果。同时，PPP模式在运行中涉及很多内容，无法正确区分司法界限。因此，政府与社会在签订合营合同时，应根据合作内容签订特许经营合同、项目合同两种。一旦出现争议或纠纷问题时，可根据合同划分来确定解决途径，能有效提高司法解决效率。[3]

3.优化监管机制。监管缺失是PPP模式的主要风险形式之一，在进行控制与防范时，地方政府应健全监管机构。应以我国中央机构设置为基础，由财务、发改、水务、交通、建设等部门共同组成监管机构，由其对PPP模式的运行全过程进行监管。同时，应坚持财务部门的主导地位，有利于对各项资金的运用情况进行审核，避免出现贪污腐败等问题。另外，还应该做好金融监管工作，由政府、社会等共同组成金融监管机构，并服从于PPP项目监管中心。在进行监管工作时，应出台项目融资法律法规，监管融资渠道的规范性，监督资金流退出机制，以保障融资资金的安全性。

4.降低社会资本对政府的依赖程度。在签订民商事合同过程中，其中一方当事人为了确保合同正常履行，一般会对合同另一方的资质进行严格审查。由此，在社会与政府合作的PPP项目中，社会资本主体的选择也会对项目的成功与否产生影响，政府作为其中一方当事人，更应慎重地选择社会资本。社会资本要与政府建立良好的合作、沟通关系，以增强社会资本的谈判能力，以保障其权益，从而吸引更多的社会资本。同时，需要政府为社会资本营造良好的法律环境，包括投资环境、法律框架、协调机构等。政府可定期召开协商会议，促使社会资本积极参与到会议中来，与其共同分享最新的政策信息、法律信息，更好地应对法律、政策风险，有利于建立完善的早期反馈机制，提高社会资本解决问题的能力。另外，政府应落实承诺制度，加强诚信、廉政建设力度。当与社会资本签订特许经营协议后，应认真履行协议要求，不得私自改变协议规定，确保社会资本参与PPP项目融资的积极性。[4]

5.创新融资渠道。目前，社会资本在PPP项目融资中，主要以股本金和债务资金两种形式为主。其中，商业银行贷款是主要的债务资金形式，导致债务资金来源单一，影响了PPP项目融资的安全性与稳定性。对此，根据我国《PPP项目合同指南》，项目融资方除了商业银行之外，还可以引入证券、保险、信托、财务公司等非银行金融机构，有利于发展多元化融资主体，避免过于依赖银行而引发风险。近些年来，我国不断加大地方政府债务管理力度，要求各个融资平台不允许加入政府债务，这为信托等非银行金融参与PPP项目融资提供了法律保障。但由于大型建筑项目PPP融资资金量大、回报周期长，与非银行金融机构的发展理念存在一定的偏差。因此，应将证券、保险、信托、财务公司等进行整合，发展投资联合体，有效降低各机构的投资压力，保障PPP项目融资活动顺利进行，满足相关法律法规的要求。

近些年来，我国在对大型建筑项目进行建设时，普遍采用了PPP项目融资模式，能有效降低政府与社会的资本压力，保障项目正常运行。但在实际运行中，将面临很多的法律风险，需要政府与社会自觉行使权力并履行义务，共同探讨存在的法律风险，积极制定应对措施，从而保障PPP模式顺利运行。

参考文献：

[1]闫拥军.政府和社会资本合作PPP项目用地涉及法律问题研究[J].中国律师,2017(1).

[2]隋禺轩. 中国PPP(政府和社会资本合作模式)项目合同的法律问题研究[D].济南：山东大学,2016.

[3]张明玉. 政府与社会资本合作(PPP)项目融资法律问题研究[D].大连：东北财经大学,2016.

[4]李 蓓. 政府和社会资本合作(PPP)融资法律问题研究[D].上海：华东政法大学,2015.