监察委员会体制下检察机关的职能分工及协调机制

乔 沙,赵继军

(1.天津大学仁爱学院，天津 301636；2.天津市静海区人民检察院，天津 301600)

在2016年1月召开的十八届中央纪委六次会议上，习近平总书记发言提出要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。监察体制改革的一个重要内容是将原检察机关对职务犯罪的侦查权转移到监察委员会，这对检察机关的职能定位与工作重心将产生直接深刻的影响。在监察委员会体制下，重新定位检察机关的职能与工作重心，厘清检察机关与监察委员会之间的职能分工和衔接，对推进监察体制改革顺利进行具有重要意义。

一、 监察委员会制度对检察机关的影响

(一)职务犯罪侦查职能的整合转移

《刑事诉讼法》第十八条规定：“贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”依据上述规定，检察机关是职务犯罪的侦查机关。《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》)中提出将“检察院的对贪污腐败的监督、查处和预防等职能”转隶到监察委员会。有学者提出这项内容意味着监察委员会成立后，检察机关将不再保留侦查权，检察机关今后只保留法律监督和提起公诉的职能。通过对法律条文的详细梳理，笔者认为检察机关仍保留了一部分侦查权。首先，《刑事诉讼法》第十八条规定了检察机关行使侦查权的情形，其中“贪污贿赂犯罪”指的是《刑法》第八章所涵盖的全部罪名。第八章贪污贿赂罪中犯罪主体既包括特殊主体，也包括一般主体。其中：贪污罪、受贿罪、巨额财产来源不明罪等均为特殊主体，行贿罪与介绍贿赂罪的犯罪主体为一般主体。按照《刑事诉讼法》第十八条的规定，检察机关行使侦查职权并不仅针对职务犯罪，也包括一般主体实施的行贿罪与介绍贿赂罪。《决定》中监察委员会对“本地区所有公职人员依法实施监察”，即监察委员会调查权的对象仅限于公职人员，而非一般主体。其次，贪污贿赂犯罪中还包括单位犯罪，如单位受贿罪、私分国有资产罪、私分罚没财物罪，此类犯罪主体为国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体。依据上述规定，此类单位犯罪属于检察机关侦查范围而在监察委员会监察范围之外。第三，《刑诉》一百七十一条规定：“人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。”检察机关除法定直接受理的案件可自行侦查外，对公安机关移送起诉的其他案件还具有补充侦查的权力，而这部分侦查权因未涉及职务犯罪并未转移给监察委员会。因此，检察机关侦查权并未全部剥离，仅将职务犯罪的侦查权转移给监察委员会。

(二)检察机关人员与部门的转隶与调整

监察委员会组建后，原检察机关内相关职能部门及人员也将进行转隶。按照《决定》明确提出，检察机关中反贪污贿赂部门、反渎职侵权部门及职务犯罪预防部门将转隶至监察委员会。笔者认为，除上述三个部门外，检察机关其他基于职务犯罪预防与侦查权的职能部门也应当属于转隶的范围。 首先，检察机关的举报中心受理对国家工作人员涉嫌贪污、贿赂、渎职等职务犯罪行为的检举与控告以及对职务犯罪案件线索的管理，由于检察机关对职务犯罪侦查职能的剥离，举报中心应当转隶到监察委员会继续行使其职能。其次，刑事执行检察部门和民事行政检察监察部门对司法人员在审判、执行活动中的职务犯罪的立案侦查职能也应整合到监察委员会统一行使，该部门相关人员可能会进行转隶。第三，检察技术部门主要负责自侦案件的现场勘验，收集、固定和提取各种痕迹和物证并进行科学鉴定，对技术性证据进行审查并提出审查意见。随着检察机关侦查职能的缩减，检察技术部门不再负责与职务犯罪侦查相关的内容。由于检察机关仍具有侦查权，所以检察技术部门不属于转隶范围，但该部门的相关人员可能将转隶至监察委员会内设的监察技术处，负责监察中的勘验和鉴定。

(三)检察机关重新定位及工作重心的转变

依据《宪法》第一百二十九条的规定，检察权独立于行政权与司法权，具有法律监督的属性。从检察机关是法律监督机关的宪法定位来看，检察机关的侦查权、侦查监督权、公诉权、审判及执行监督权等职权都应统一到法律监督权的属性中。[1]法律监督是对法律的实施进行全面的监督。监察体制改革赋予职务犯罪侦查权以国家监察权的属性，检察机关“法律监督”的内涵因职务犯罪侦查权的剥离而缩小，表明监察体制改革后需要重新界定检察机关的法律监督机关定位。从实践角度出发，检察机关标志性的核心职能是提起公诉，这也是检察机关工作中的重心之一。检察机关还具有侦查监督和审判、执行监督的职能，可以统一概括为诉讼监督。此种监督并不是对法律实施的全面监督，而是对诉讼活动是否遵守法律进行监督。综上，监察体制改革后检察机关应消除对侦查权的依赖，重新定位为公诉机关与诉讼监督机关。

二、 监察委员会与检察机关在职务犯罪案件中的职能分工与制约

检察机关与监察委员会的分工制约主要体现在职务犯罪案件的侦查阶段，具体表现为三个方面。

(一)检察机关对监察委员会的调查活动具有监督权

检察机关对调查活动的监督主要是对监察委员会调查活动的合法性进行监督。监察委员会的调查具有刑事侦查的性质，而检察机关在改革中仍保留了侦查监督的职能，因此检察机关可以对监察委员会的调查活动依法进行监督。2018年纳入立法计划的《国家监察法》将成为监察委员会进行职务犯罪调查活动的法律依据，监察委员会应当依照法定的程序、期限、方式进行调查，这也是检察机关进行侦查监督的内容。若检察机关发现监察委员会在调查活动中存在超期羁押、非法取证等违法行为，应当采取监督措施。《人民检察院刑事诉讼规则》中规定了检察机关在侦查监督环节可以采取的监督措施，主要分为口头提出纠正意见和发出违法纠正通知书。除以上两种方式外，检察机关还可以检察建议的方式要求监察委员会改正调查中的违法行为。只有当违法情节严重构成犯罪时，检察机关才可将该违法行为涉及的人员移送有关部门追究刑事责任。笔者认为，检察机关在调查阶段应当充分发挥监督职能，监督手段直接影响着监督职能的实现。从现行法律看，检察机关在案件办理中的监督手段缺乏强制性，检察机关发出违法纠正通知书后也只能根据侦查机关的回复监督落实情况。这种非强制性的监督方式以及现行法律保障上的缺失，都导致在实践中检察机关虽有监督之名却难行监督之实。因此，在法律上赋予检察机关强制性监督手段，并明确拒不纠正违法行为的法律后果，使检察机关能够对监察委员会进行有效的监督与制约。

(二)检察机关对监察委员会的调查措施具有审批权

侦查监督除对侦查活动进行监督之外，还有一项重要内容是对侦查手段使用的审查与批准。在监察委员会试点中，留置措施如何实施，是否需要经检察机关审批成为各方重点讨论的内容。试点地区都对留置案件进行了不同程度的报道，并且也对留置措施的实施程序、条件及期限等制定了具体的规定，如《浙江省监察委员会留置措施操作指南》《山西省纪委监委机关审查措施使用规范》、北京市的《调查措施使用规范》等。以上规范在留置措施的实施上基本采取报上一级监察委员会或者向同级党委报批的程序，并未提及检察机关对留置措施的审批权。笔者认为，应当由检察机关对监察委员会的留置措施进行审批，主要基于以下原因：首先，从刑事诉讼分权的要求上看，应当将侦查措施的实施权与审批权分别赋予不同的主体，才能做到有效监督制约。其次，从程序设置角度看，《刑事诉讼法》中侦查一节并未规定留置措施，但从职务犯罪案件中留置的性质上看，当属于侦查措施无疑。留置是限制人身自由的强制措施，该措施的实施内容与刑事诉讼中的逮捕类似。《刑事诉讼法》规定逮捕必须经检察机关批准，由公安机关执行。可见，逮捕因涉及到人身权利而需要经过检察机关批准方能实施。职务犯罪中留置作为同样限制人身自由的侦查措施，也应当经过有关部门批准才可实施。检察机关具有侦查监督职能，除对留置措施的期限、方式进行监督外，还可以通过事前审批的方式对留置措施进行监督。

(三)检察机关对监察委员会移送起诉的案件具有审查权

《决定》中提出“对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。”此处的“依法”究竟是依据《刑事诉讼法》还是将来制定的《国家监察法》？检察机关对监察委员会移送的案件在提起公诉前是否需要审查还是必须提起公诉？首先，《决定》实际上规定了监察委员会与检察机关在职务犯罪案件中的职能边界。监察委员会对职务违法行为进行调查后，若涉嫌职务犯罪应当移送至检察机关，从案件移送之日起，案件进入到刑事司法程序，在此之前则属于监察程序。提起公诉发生移送之后，已经属于刑事司法范畴，检察机关应当依据《刑事诉讼法》提起公诉。其次，《刑事诉讼法》第一百六十七条规定：“凡需要提起公诉的案件，一律由人民检察院审查决定。”检察机关提起公诉需要以审查起诉为前提，审查起诉也是检察监督的方式之一。审查起诉的内容、期限、方式等在《刑事诉讼法》第一百六十八条到第一百七十条有明确的规定，该条文并不属于监察体制改革中暂停适用或调整适用的内容。因此，检察机关在对监察委员会移送的案件提起公诉之前，应当按照《刑事诉讼法》的规定在一个月内进行审查，重大、疑难案件的审查可以延长半个月。在审查中可采取讯问、听取意见等方式，也可要求监察委员会提供法庭审理所必须的证据材料。

三、 检察机关与监察委员会建立协调机制

监察委员会与检察机关在我国打击贪污腐败、渎职失职活动中具有重要地位。一方面，两者在办理职务犯罪案件中通过侦、控分工实现了侦查权与控诉权的相互制约，进一步防止在反腐过程中出现自身腐化及滥用职权的行为。另一方面，监察委员会与检察机关在办案中加强配合，建立协调衔接机制，对推进我国反腐工作深入有效进行具有重要意义。

(一)建立有效的案件移送机制

从《决定》内容看，监察委员会的主体定位既是执纪机关，也是执法机关，执纪与执法的处置依据、措施等要明确区分。对涉嫌职务犯罪的案件，在对其进行监察处分的同时，应当移送检察机关提起公诉，追究刑事责任。据统计，在2008年到2012年内，全国纪检监察部门每年立案查处约13万件，移送司法机关处理的仅有4千件，不到立案总数的4%；这期间检察机关每年侦办职务犯罪案件约5万件，属于纪检监察部门移送的不到10%。[2]这个数字说明每年有大量的职务违法与职务犯罪案件，但作为反腐主要力量的两个机关在办案中缺少协调与配合。检察机关每年接收移送案件的比例在一定程度上反映了纪检监察部门对一些涉嫌职务犯罪的行为仅给予了纪律处分或行政处分，而没有移送司法机关追究刑事责任，这对我国反腐工作是极为不利的。因此，建立有效的案件移送机制，实现党纪与国法在反腐工作中的无缝对接具有重要意义。案件移送机制的建立可以从以下几个方面进行：首先，对涉嫌职务犯罪的案件应当规定强制移送，以防止监察委员会滥用职权；其次，移送的时间应当为调查活动结束后，确定案件涉嫌职务犯罪，需要追究刑事责任；再次，移送后检察机关应当积极审查，在法定的审查期限内将审查结果及时反馈给监察委员会，审查结果不予起诉的，应当将不起诉的理由向监察委员会说明。监察委员会认为不起诉决定错误，可以向检察院申请复议，如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核；最后，建立案件移送的保障制度，对监察委员会不依法移送案件的情形检察机关可以发出检察建议或向上一级监察委员会通报，对造成严重后果的，对相关的责任人可以追究刑事责任。

(二)建立强制措施衔接机制

监察委员会在调查阶段采取留置措施后案件移送检察机关提起公诉，在审查起诉阶段该留置措施应如何处理？《刑事诉讼法》中检察机关能够采取的涉及人身自由的强制措施有：监视居住、拘留、逮捕。检察机关对监察委员会移送的案件中的犯罪嫌疑人不能继续采取留置措施，如仍有限制人身自由的必要，则应根据不同情况转化为监视居住或者批准逮捕。对于监察委员会在调查中能否采取逮捕、拘留等强制措施，目前法律上并未有明确规定。同时，留置与拘留、逮捕并不相同，在适用上也不能混同。在《国家监察法》《刑事诉讼法》中应当明确二者的衔接规定。笔者认为，首先，逮捕较留置是一种更加严厉的强制措施，并且具有明确的逮捕后办案期限，留置并未有明确的期限要求，理论上可以与调查期限一致。因此，从防止留置措施的滥用和监察委员会拖延办案的角度，当留置对象符合《刑事诉讼法》第七十九条规定的逮捕条件时应当提请检察机关批准逮捕，实施逮捕后应当遵循相应的羁押期限进行调查。对于检察机关不批准逮捕的案件，监察委员会可以继续采取留置措施，这样更有利于调查的开展。

(三) 建立证据转化机制

监察委员会将涉嫌职务犯罪的案件移送检察机关提起公诉，在实际操作中一并移送的还有该案的证据材料。监察委员会作为监察机关，其在调查阶段收集的证据能否直接进入刑事诉讼程序作为起诉和定案的依据，还是需要经过转化才能进入刑事诉讼程序？笔者认为，检察机关已经将侦查职能转移给监察委员会行使，对涉嫌职务犯罪的案件检察机关不再具有侦查职能。在监察体制改革下，职务犯罪的取证主体只能是监察委员会。我国《刑事诉讼法》第五十二条规定了行政执法与刑事司法证据的衔接，解决了行政机关在移送涉嫌犯罪案件在证据使用上的困难，也为纪委监察机关与检察机关在办案衔接上打开了一扇窗。[3]上述规定同样为监察机关与检察机关在办案的证据衔接上提供了经验与借鉴。监察委员会在调查活动中收集的证据，收集程序符合法律、行政法规规定并查证属实的，可以作为提起诉讼的依据。检察机关发现监察委员会在调查中存在违反法定程序收集证据，应按照非法证据排除规则将其排除在提起诉讼的依据之外。

(四)建立信息共享机制

监察委员会与检察机关在办案过程中往往具有紧密联系，如监察委员会在对受贿案件进行调查中，取得的行贿人及行贿金额等信息与行贿罪的认定有紧密联系。行贿罪的侦查权属于检察机关，因此，监察委员会应当将相关信息和线索及时通报检察机关。检察机关在接到群众对贪污腐败、渎职失职等行为的举报信息后也应及时将该举报信息和线索通知监察委员会。监察委员会与检察机关之间信息的互通能够提高反腐工作的效率，避免在信息采集上的资源浪费。另外，监察委员会处理职务犯罪中涉及到与检察机关的衔接，一个案件中涉及到大量的法律法规，建立信息共享平台可以快速的检索法律依据，有利于依法办案。

(五)建立介入支持工作机制

监察体制改革前，检察机关主要负责对职务犯罪的侦查，在证据收集和侦查措施的实施上更有经验。监察委员会认为涉嫌职务犯罪的案件，可以邀请检察机关提前介入；检察机关认为案件涉嫌职务犯罪也可以主动提出在调查阶段提前介入。介入后检察机关可以帮助监察委员会分析案件，指导证据的收集与固定，共同探讨案件的刑事追诉标准，对相关的法律法规进行解释。同时，检察机关提前介入还可以熟悉案情，为案件移送后的提起公诉做好准备。需要明确的是，检察机关介入支持工作不影响监察委员会独立行使监察职能，检察机关仅在调查中起到帮助与指导的作用，调查活动的实施以及是否应当移送检察机关提起公诉都应当由监察委员会决定。

参考文献：

[1]胡 勇.监察体制改革背景下检察机关的再定位与职能调整[J].法治研究，2017(3).

[2]吴建雄.国家监察体制改革的价值基础与制度构建[J].中共中央党校学报，2017(2).

[3]邹绯箭，郭 华.纪检监察机关与检察机关办案证据衔接及拓宽机制研究——基于司法解释相关规定的展开[J].中国刑事法杂志，2013(1).