基层检察院行刑衔接机制探究

郭 佳,张 梦,张 龙

(北京市朝阳区人民检察院,北京 100020)

2016年9月司法改革浪潮席卷北京，顺应“三个适当分离”的改革思路，北京市各检察院侦查监督部与审查逮捕部正式分立，侦查监督部专司立案监督、侦查活动监督、行刑衔接三项工作。行刑衔接虽然不是新生事物，但存在着定位不清、角色不明等基础性问题，仍处于知晓范围窄的尴尬境地。经过一年多的探索实践，C院行刑衔接工作终于揭开面纱、初见成效。本文将从基础理论、实践现状、完善路径三方面阐述行刑衔接机制，以期对此机制发展有所助益。

一、 行刑衔接的基础理论

(一) 行刑衔接的概念

行刑衔接并非法定概念，官方文件先后经历了“行政执法与刑事执法的衔接”“行政执法与刑事司法的衔接”的发展过程。刑事执法是一个宏观的概念，而刑事司法更符合司法机关适用法律的特征与语境。因此使用刑事司法较为合适。[1]

理论和实务界现有的行刑衔接概念经常出现如下问题：一是将行刑衔接局限于行政执法机关向刑事司法机关移送案件的单向流转机制，但事实上行刑衔接应当是双向的，行刑衔接还包括刑事司法机关对尚不能定罪处罚但需要给予行政处理的案件移送行政机关进行相应处理；二是忽略刑事司法预防犯罪的重要职能，行刑衔接还包括行政执法机关在查处违法行为过程中发现的国家机关工作人员涉嫌职务犯罪时的移送机制。

本文认为，行政执法与刑事司法衔接，是指行政执法机关在查处违法活动中将涉嫌犯罪的案件和行政执法工作人员在查处违法行为、移送案件过程中所出现的职务犯罪的案件移送刑事司法机关，以及刑事司法机关将尚不能定罪的行政违法案件移送相关行政机关进行处理的双向案件流转机制。

(二) 行刑衔接的理论依据

关于行刑衔接的研究有明显的实务偏好，本文试图通过法律责任竞合论、权力制衡论、行政刑法理论来厘清行政法与刑法、行政违法与刑事犯罪、行政权与司法权的关系，来填补行刑衔接基础理论缝隙。

1.行政刑法理论。刑法是规定犯罪、刑事责任和刑罚的法律；行政法是国家行政管理活动的法律规范。行政法与刑法之间的界分并不绝对，而是处于不断变化以及相互转化的过程中。20世纪初德国学者郭特希密特提出了行政刑法的概念，认为行政与司法是并立的，且有不同的目的与领域，违反司法刑法的为刑事不法，违反行政刑法的为行政不法，前者是对法益和法规的破坏，而后者只是对法规的破坏。行政刑法主张将行政犯从刑法典中独立出来，而由专门的法典加以规定。

2.法律责任竞合论。一个行为，比如说销售地沟油的行为，既违反了《食品安全法》，具有行政违法性；又违反了刑法，涉嫌销售有毒、有害食品罪，具有刑事违法性。这一行为的发生同时违反了多部法律规定，产生了两种法律责任。这一行为是行刑衔接的典型行为，法律竞合理论可以解决不同法律责任的适用问题。本文认为，行政责任和刑事责任不能简单采用吸收原则或并科原则。刑罚种类有人身刑和财产刑；行政处罚和行政强制包括人身自由罚、行为罚、财产罚、声誉罚等方式，应采用并存法律竞合中的补充关系。

3.权力制衡论。我国的权力模式较西方国家有所区别，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”(《宪法》第三条第三款)，这是一种在人民代表大会领导下的行政权、审判权、检察权之间的制约模式，三者在统一的领导下相互配合和监督，旨在强调权力间的约束与共生。行政权的范围极广，自由裁量权大，权力行使较封闭，容易出现滥权，是最难监督也最不愿接受监督的权力；人民检察院是国家的法律监督机关，具有监督国家权力的正确行使、保障人权、维护社会的安宁和秩序、促进社会实现公平正义等功能。人民检察院依托行刑衔接机制对行政权进行监督具有必要性和可能性。

二、 行刑衔接机制现状

(一)立法不完善

在我国，行刑衔接已经有不同层级的法律依据，也对实体和程序法律进行了规制，但仍然存在以下两方面的问题。

1.法律层面：行政法律规范庞杂与行政法、刑法的相互依附。一是行政法律规范庞杂。目前我国还没有制定统一的行政法典或经济法典，而是制定了数量庞大的经济、行政法律规范。对于司法部门来说，掌握每一门行政法规具有较大的难度。以C院为例，先后走访区食药监局、烟草局、人社局、工商局、国土局、卫计委等十余家行政执法机关，涉及的行政法有《食品安全法》《药品管理法》《烟草专卖法》等，仅法律就有十余种；二是行政法和刑法具有依附性。行政法规范一般不规定独立的罪状及法定刑，只是规定构成犯罪要追究刑事责任的条款。刑事责任条款的表述大多采取“笼统式”，即表示“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。而《刑法》对行政犯罪的规定大量采用空白罪状、参见罪状等立法形式，构成要件的具体违法方式一般全部或部分规定于相应的行政法规范之中。如《刑法》对非法采矿罪的罪状表述是“违反矿产资源法的规定……”，至于如何界定“违反矿产资源法”，就需要参照矿产资源法规范。这样相互依附、参照的立法现状导致行刑衔接实践中，行政执法人员难以直接从法律条文中获知违法行为是否构成犯罪以及构成何罪。

2.程序层面：法律层面无规定与层级较低规范滥觞的矛盾。现行程序衔接机制上存在的问题，一是行刑衔接程序方面并没有统一的法律予以规范。相对于公益诉讼制度已经于诉讼法上作出规定，行刑衔接程序方面的立法仍然滞后。二是目前详细规定衔接程序的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》仅属于行政法规，除法律性规范文件和司法解释外，还有一些司法部门和专门行政执法机关会签的文件滥觞，这些文件适用范围较小，位阶较低，法律效力不高，大多为提倡性、协调性、建议性的规定，缺乏强制性。以北京市为例，除《北京市行政执法机关移送涉嫌犯罪案件工作办法》引起行政执法机关重视外，会签文件存在基层并不了解、可适用性不强、无强制力等问题。

(二)案件移送中存在障碍

1.法律适用难。C院对多个行政执法领域的涉刑问题进行了调研，发现由于存在案件非典型、法律更新快、行刑差距大等主客观因素，行刑衔接不畅确实存在法律适用难的客观困境。 例如监督食药监移送的在制作包子的过程中非法添加硫酸铝钾案件，就有三方面难题，一是案件性质问题，侦查监督部门认为硫酸铝钾属于《易滥用的食品添加剂品种名单》范畴，而未被列在《食品中可能违法添加的非食用物质名单》，因此不属于有毒、有害的非食品原料，而应当认定为食品添加剂，因此此类案件定性为生产、销售不符合安全标准的食品罪。但是公诉部门和法院则以最高人民法院公布的典型案例为基础，认为应定性为生产、销售有毒、有害食品罪。二是入罪标准问题，即以何标准认定“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”，我市以铝的残留量超过200MG/KG为入罪标准，但通过调研得知，上海等地的入罪标准不同于北京，同案不同罚现象仍然存在。三是是否违背宽严相济刑事政策问题。有的专家认为该行为社会危害性低，以刑罚手段处理过于严苛，打击面过大。

2.证据衔接难。行政执法人员在行政执法中收集的证据如何在刑事司法程序中予以正确的使用，是行刑衔接的基本条件。由于行政执法与刑事司法质与量的差异性决定行政证据和刑事证据并不是天然对接，主要体现在：一是两种证据的证明标准差异。刑事证明标准为定罪量刑的事实都有证据证明、据以定案的证据均经法定程序查证属实、对所认定的事实已经排除合理怀疑，缺乏任何一个均不能认定为犯罪。而行政执法的证明标准高于民事诉讼的优势证据标准，低于刑事诉讼的排除合理怀疑标准，为违法事实确凿并有法律依据。行政证据必须达到刑事证据的证明标准才能被刑事诉讼所用，起到证明犯罪的作用，但是行政执法实践中因为没有相关要求，前期的收集证据过程有些难以达到刑事标准；二是收集程序上的差异。刑事证据的收集对合法性和规范性要求极其严格，严禁刑事司法机关以非法方式收集证据，刑事司法机关在收集证据时应严格按照法律规定，否则可能被依法排除。而行政执法以效率优先为原则，很多行政机关为了提高效率，收集证据的程序比较随意，例如对于涉案物品的扣押，有时行政执法机关未及时出具扣押手续，那么这份行政证据则无法用于刑事诉讼；三是证据标准要件不明确。C院办理案件时，多次出现行政执法机关认为已经符合涉嫌犯罪案件移送的证据要件要求，而公安机关认为仍未达到立案标准的情况，诉讼法并未规定涉嫌犯罪移送的证据标准要件要求，有的规范性文件对该程序予以规定，但实践操作有较大困难。

3.行政执法机关的误解与消极。 部分行政执法机关对检察机关的法律监督权存在质疑，并采取非常谨慎、保守的态度。一是行政执法机关将检察机关的法律监督权狭隘的认为只包括刑事诉讼领域，对于行政执法权没有权力介入；二是行政执法机关认为监督即是“不利”，监督行政执法机关移送说明自身执法不力，监督公安机关立案意味着“打小报告”，行政执法机关基于自身利益和与公安机关建立的良性互动等方面的考虑，在检察机关监督中存在消极态度；三是行政执法机关认为检察院的监督工作给自身工作带来了麻烦，认为刑事诉讼的进行给行政处罚平添障碍，影响了行政处罚的进程。这些都导致了行政执法机关相互推诿以及消极移送、消极抄备的情形发生。

(三) 监督制度不健全

如前所述，在行政执法信息服务平台未完全使用之前，行政执法机关对案件的调查和处理具有封闭性，检察机关难以掌握行政执法机关的行政执法信息，检察机关的监督依赖于行政执法机关的配合。另外，检察机关的监督缺乏强制力。检察机关如果认为行政处罚案件可能涉嫌犯罪，可以向行政执法机关制发《建议移送涉嫌犯罪案件函》，但该函的权威性和震慑性不足，是否采纳仍由行政执法机关自行决定。

三、 监督专业化背景下行刑衔接完善路径

(一)明确行刑衔接的定位

检察机关在行刑衔接机制中具有双重角色，既是衔接主体之一，承担着批捕、公诉等职能；又是行刑衔接机制的主要监督者，承担着监督行政执法机关移送、监督公安机关立案等监督职权，检察机关的监督权来源于其法律监督机关的宪法定位，其地位也在行刑衔接的规范性文件中得以体现。检察机关监督在实践中也具有必要性，从行刑衔接的历史沿革来看，行刑衔接是为整顿和规范市场经济秩序而生，但当专项活动取得预期效果后，行政机关对行刑衔接的关注热情开始减退，但对于建设法治政府、有效打击犯罪、减少以罚代刑来说是不利的，检察机关以法律监督者的身份对行政执法涉刑案件进行监督具有必要性。但是如何提高检察机关监督效率与效力、发挥主体和牵头作用仍是现存难题。

(二)多种方式确保法律正确适用

确保法律正确适用是检察机关的职责所在，C院通过以下方式解决这一问题：一是认真学习涉刑职权及相关罪名，利用中国裁判文书网掌握不同罪名的定罪标准，不断提升监督专业化水平；二是建立联席会议制度，及时解决重大疑难问题。C院与水务部门就涉水案件召开联席会，并邀请公安法制部门案件负责人员参加；与卫生部门就涉医案件法律适用问题、涉刑案件移送问题召开类案联席会，着力解决疑难案件定性、取证标准、移送等问题，力争达到移送一案、畅通一片的办案目标；三是建立汇报请示制度，及时解决疑难问题。包括上报检委会、请示上级院。C院已将在包子中添加硫酸铝钾案件问题制作法律请示，上报检委会制度正在研究之中；四是加强研究类案标准，做好移送标准明晰工作。依托检察官联席会、行刑衔接联席会等专业化办案优势，总结提炼类案移送标准及证据标准，加强沟通指导，提升行政执法部门评判、移送涉刑案件的能力，提高行政机关移送案件的质量，使移送的案件能够顺利进入司法程序。

(三)多措并举保证证据衔接顺畅

一是证据对接程序细化。在强化移送程序的前提下，应当建立体系化的证据制度。《行政诉讼法》应当与《刑事诉讼法》相呼应，明确行政机关执法过程中收集的证据可以在刑事诉讼中作为证据使用，这样可以提升执法证据的可信度，统一证据制度。[2]二是证据标准要统一。统一证据标准不仅可以合理调配取证力量，提高行政执法机关的取证积极性，也能保障行政案件当事人的合法权益，行政执法活动应逐渐提高现阶段的证据标准，逐渐向刑事标准靠拢。检察机关可以发挥主体作用，学习、整理证据标准的最新内容，通过联席会议形式向行政执法机关及时传达，使行政执法人员对证据有更全面的掌握。三是证据收集程序规范化。通过办理案件、互动培训等形式，提高行政执法人员和司法人员的办案能力和水平，尤其是调取和收集证据的能力，确保获取的证据能够有效用于定案，被司法机关采信。

(四)加强与行政执法机关的交流、学习

行刑衔接的“阵痛期”还未过去，如何缓解，则需要检察机关发挥主体作用，提高行政机关的积极性。一是不定期召开推进会，加强行刑衔接工作宣传，进一步明确行刑衔接工作要求。二是成立行刑衔接工作领导小组，同时在检察院设立办公室，专司行刑衔接监督审查工作。三是建立行刑衔接工作季度通报、月月反馈机制。领导小组办公室每季度对移送、会商、受理、抄备、立案等行刑衔接工作情况进行汇总分析，向领导小组报告的同时，向各行政执法机关通报。法制办、检察院建立月月反馈机制，确保及时解决问题与困难，督促行政执法机关高效履职。四是与行政执法机关建立信息共享通报制度，实现信息交流无阻力。通过建立微信群等方式，确保信息更加即时，沟通更加便捷。

参考文献：

[1]朱金娟.行、刑衔接机制的理论基础、法律依据与实现原则[J].郑州轻工业学院学报,2015(1).

[2]戢浩飞.行政执法与刑事司法衔接的理性审视[J].北方法学,2015(5).