改革开放以来的政商关系发展探究

谭仕荣

（中共重庆市梁平区委党校，重庆 梁平 405200）

习近平总书记在党的十九大报告中指出，“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。”[1]政商关系就是各级政府同民营企业之间的商量关系，是一种社会关系和利益关系，也是一个涉及国与民、政与商、公与私、政治与经济等多个方面的复合结构。改革开放初期，民营经济作为公有制经济的补充，处于弱势状态，因为推动者是政府，在政府主导的经济发展模式中，民营企业不具备平等的身份和地位，其发展明显受制于政府的政策和行为。近年来，尽管民营经济的地位明显提升，但并没有从根本上改变它的从属地位，这就决定了民营企业的发展离不开政府的作用。

做好政府与民营企业的协商工作，构建健康、清廉、公开、透明的“亲”“清”新型政商关系，是把实体经济做强做优，大力培育新产业、新动能、新增长极的前提，对完善社会主义市场经济体制、营造经济社会发展良好政治生态、提高政府执行力、维护政府公信力等具有十分重要的意义。

一、改革开放以来的政商关系发展概况

（一）十八大以前的政商关系发展情况

中国政商关系的最主要表现：一是以计划经济为主导的围绕着政府与国有企业展开的“政企关系”，即“政”对“商”的管制和以此展开的博弈，表现在市场管制的强化与放松、宏观调控的落实或落空，产权的私有化改制。二是政府与民营企业之间“政”与“商”的非规范性合作，即钱权交易、官商勾结。其具体历程是在1978年改革开放以前，政商关系主要表现为政府与“国营企业”和“集体企业”之间的“政企关系”。在计划经济体制下虽然经过几次权力下放改革，但政企“婆媳关系”的核心没有改变。改革开放后经“利改税”“拨改贷”、承包经营责任制、租赁制、股份制、国有企业实行劳动合同制改革，政企关系从“父子”式命令服从关系，转换为了“父子”式谈判关系。1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》出台后，诞生了大量的乡镇企业、外资企业等民营经济。1992年邓小平南巡讲话拉动了“转变政府职能，建立现代企业制度”改革，触及到了政商关系的核心，即政商关系不仅仅是利益如何分配，而是如何清晰划定政府的权力边界问题。随着国有企业和集体企业改革的加速和私营经济的大发展，政府和国有企业之间的关系淡化了，但政府与民营企业的关系密切起来，民营企业客观上为一些部门以及领导干部提供了巨大的寻租空间，政商关系出现了公私难分、亲疏难分、清浊难分等问题。正因为如此，需要我们重新认识和理顺政商关系，构建新型的政商关系。

（二）习近平提出“亲”和“清”新型政商关系要求

新时代如何正确界定和处理政商关系，是我国经济社会发展中必须回答的现实问题。习总书记审时度势，在2016年3月出席全国政协十二届四次会议在民建工商联委员联组讨论时，首次用“亲”“清”两字阐述新型政商关系。总书记提出“亲”“清”新型政商关系，是对传统畸形政商关系的矫正。[2]“亲”，体现了中央对充分调动非公有制经济人士积极性、充分发挥民营企业作用的鲜明态度，要求讲感情，是建立在中国传统文化基础上的政府对民营企业的帮助支持和热情服务；“清”体现了对各级领导干部在纪律和规矩方面的强化，要求领导干部与民营企业家交往要符合市场规律要求和法治原则，要构建新型的法治化政商关系，既不是勾肩搭背、狼狈为奸，也不是敌视对立、井水不犯河水，而是在合理的监督机制下“相敬如宾”，彼此保持适当距离，坦坦荡荡在桌面上讨论问题、解决困难，摒除庸俗的政商关系论，砸碎腐败的利益共同体。构建健康、清廉、公开、透明的新型政商关系，是全面深化改革开放、发展中国特色社会主义市场经济的客观要求，也是顺应、把握、引领经济新常态的重要内容。

二、当前政商关系发展存在的主要问题

党的十八大后，随着反腐倡廉力度的加大，政商关系中的不健康因素得到了一定程度的消除，“不敢腐”渐成气候，官商勾结现象得到明显遏制，但仍然存在一些问题。

（一）一些领导干部与民营企业家对政商关系认识模糊

为了政绩，为了寻租，为了引进和留住好企业的，一些政府随意降低政策门槛，对有的企业监管“睁一只眼闭一只眼”，甚至放松在环保、安全、劳动保障上的要求。另一方面，在中华人民共和国成立之前的权本位社会里，一些商人获得生意上的成功，最重要的途径就是打通与官府的关系，这种套路造成一种误解，认为做生意必须与官员搞好关系，生意才能做大做强。长期错误的模糊认识导致政商关系公私难分、亲疏难分、钱权交易、官商勾结。

（二）一些地方政府权力不够“清”

一方面，政府与市场的边界模糊，尚不能完全做到“法无授权不能为”，在政策和违规之间还有可以操作的地带，给“商”提供了钻空子机会。另一方面，政府同时扮演“裁判员”与“运动员”角色，存在官商勾结、仗权欺商、公中挟私、自由裁量权没得到有效约束、审批“放”而不“简”和计划经济痕迹等问题。

（三）一些公职人员行政不作为

在全面从严治党和高压反腐背景下，政府的一些工作人员奉行“少干事就不出事”理念，打着“自律”幌子，“礼不收了、饭不吃了，但该做的事也不做了”，仍然有“门难进、事难办、脸难看”问题，对工作敷衍了事、消极怠工，对民营企业发展不支持不协助不过问，甚至连基本的公共服务都不正常提供，出现了政府有权不作为而企业没有权力作为的现象，影响了民营经济的发展。

（四）对个别部门的行政权力制约和监督不到位

一是权责不统一，行使权力无所顾忌；自由裁量权过大，为权力寻租提供了可乘之机。二是缺乏一整套行之有效的监督制度和措施，致使一部分掌握实权的机关和权力行使者没有得到有效监督。三是行政审批事项仍然偏多，程序较繁，权力行使透明度低，为一些权力部门和公职人员滥用职权、以权谋私创造了条件。

三、发展“亲”“清”新型政商关系的对策思考

（一）构建新型政商关系，要理清政商间的关系

构建新型政商关系，政府和民营企业家要按照习总书记强调的“亲”“清”关系规范，构建起风清气正、规范有序、和谐高效的关系，以此促进民营经济健康发展，让人民分享到更多的改革发展红利。

1.树立正确的政商观

思想是行动的先导,认识是行动的动力。只有党员干部和企业家都树立正确的政商观，构建新型政商关系才有正确的思想基础。一方面，坚持科学理论武装。各级领导干部要认真学习贯彻习近平总书记关于政商关系的重要论述，树立正确的政商观，这是构建新型政商关系的重要前提和思想基础。还要树立正确的权力观、价值观、地位观，牢固树立尊重市场、尊重规律、尊重企业的理念，在淡化权力和廉洁从政的同时增强服务能力，努力创造公平竞争的市场环境，让市场发挥决定性作用。广大企业家还要树立正确的经营观、竞争观和市场观，通过合法经营与良好运作为经济发展作出贡献。另一方面，加强教育引领。领导干部和企业家是政商关系的主体，他们的思想道德水平和素质如何，直接影响政商关系的质量。这就要求我们加强宣传教育，促使领导干部和企业家自觉按法律规矩办事，强化社会责任和法规意识、担当意识、自律意识，自觉成为新型政商关系的建设者。要在继续加强对企业家和领导干部进行群众路线教育、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育的同时，就企业家还要深入开展以社会主义核心价值观为重点的教育实践活动，使他们成为爱国敬业、守法经营、创业创新、回报社会的典范；要加强传统文化和党史、国史教育，引导年轻一代企业人士继承发扬老一代企业家的创业精神和听党话、跟党走的光荣传统；要加强对企业人士的职业道德和职业操守教育，鼓励企业通过提高科技创新能力来赢得市场与企业自身的快速健康发展；还要增强民营经济人士的社会责任感，引导他们积极投身光彩事业和公益慈善事业等等。

2.把握“亲”“清”辩证关系

“亲”“清”结合体现了辩证唯物主义和历史唯物主义的统一，是新型政商关系的内在要求，从本质上说是处理好政府与市场的关系。[3]它们既是内涵各异、彼此不同的，更是相辅相成、互为补充，共同构成有机统一的整体。我们必须反对“亲而不清”和“清而不亲”，既要反对“亲”过了头而难以言“清”，把政商关系异化为官商勾结、以权谋私；又要反对“清而不亲”，人为割裂政商之间的内在联系，不再对非公有制企业或民营企业家有“亲”的感情或行动，使政商之间互相漠视、互相排斥，甚至互相对立。要把握好一个“度”——既不能画地为牢，老死不相往来，“太清而不亲”；也不能走得太近，不分你我搞联盟，“太亲而不清”。要在行为上做到守底线、分公私，各司其职、共同发展，在结果上实现交往有道、于公有利、发展有益。只有对民营企业和企业家真诚相“亲”，才能激浊扬“清”，气正风“清”，这样的“清”才是真“清”；只有同民营企业家的关系保持“清”，即没贪心无私心，不搞权钱交易，才能坦荡地“亲”，经常地“亲”，这样的“亲”才是真“亲”。只有官待商以真“亲”，商对官才能积极主动同各级党委和政府及部门多沟通多交流，讲真话，说实情，建诤言，满腔热情支持地方发展；只有官待商以“清”，商自然也才能“洁身自好、走正道”，做到遵纪守法办企业、光明正大搞经营。

3.建立政商沟通联系机制

打破不健康的政商关系，绝不是各走各的路、为避免勾结而放弃沟通。政界和商界需要建立合理联系而合理互动，才可推动经济社会高质量发展。一是建立联系企业机制。各级政府要转换思维方式，做到政府维护市场、市场培育企业。各级党政领导干部要主动到企业调研指导，实现及时有效的沟通。要每年定期召开企业代表人士座谈会、协商会，努力为企业发展排忧解难。这样把正当的官商交往转化为组织行为，既让领导干部及时了解企业所需，提供及时有效而廉洁的服务，又能避免企业千方百计抱“大腿”，让企业安心做事业、办实体。二是拓展政企合作渠道。要大力发展混合所有制经济，混合所有制经济能实现国有资本和民间资本的共赢，带动经济健康发展。还要为PPP模式提供制度保障，PPP模式利益共享、风险共担、长期运营的合作原则有利于构建健康政商关系。三是利用工商联、商会组织作用助力良好政商关系。工商联要强化部门合作，营造法治环境，引导企业依法经营、依法治企、依法维权，确保建设法制性政商关系。还要支持引导商会依法自治、参与社会治理、提升协商水平，引导民营企业家有序参与社会事务管理、立法协商和规则制定，监督政府依法行政及公证司法，帮助企业学会用法律表达和实现利益需求。

（二）构建新型政商关系，要分清政府权力边界

理顺政商关系要划清政府与企业的边界，约束政府的权力。要强化政府服务职能，简政放权，严守规矩，依法监管，加强制度建设，完善运作体制，创新服务手段，公平公正地为民营企业发展提供优质高效便捷的服务。

1.以机制规矩划清政商关系

一要建构一整套常态化机制。不断健全和贯彻落实权力清单、负面清单和责任清单制度，以清单规范政府行为，更好地发挥宏观调控和监管作用。以负面清单明确企业行事边界，使企业守法经营，在法律的框架下与政府工作人员打交道。坚持法无授权不可为，法定职责必须为，法无禁止皆可为，充分尊重企业的经营自主权，形成统一开放、竞争有序的市场体系。[4]二要明确官商交往规矩。把明确规矩、严肃纪律作为构建新型政商关系的重要举措。积极构建新机制，保证领导干部从“不敢腐”迈向“不能腐”和“不想腐”。同时，要求所有企业形成书面的预防腐败、合规经营规矩，对邀请政府相关工作人员参与各种活动、各类仪式等作出明确规定。

2.以市场规则引领政商关系

市场对资源配置起决定性作用，这是最基本的市场规则。企业是市场行为的主体，政府对市场的职能要从管理转变到服务上去，要在市场失灵、经济危机时发挥调节作用，而不应该为企业设置各种门槛或障碍，更不应该拉伸寻租空间，助推权力套现。只有进一步明晰权力与市场的关系，才能从根本上改善政商关系。

3.以简政放权推动政商关系

现阶段，个别地区政商关系出现扭曲和畸形现象，很大程度上与一些地方政府和公职人员手中掌握大量的资源配置权和项目审批权等有关。所以，政府要简政放权，向市场放权，向社会放权，逐步有效地精简项目审批，缩减所掌握的自然资源、公共资源配置权，杜绝权力运用的随意性，形成科学合理的权力结构与互动机制。

4.以改革发展协调政商关系

政商关系要实现既“亲”且“清”，关键靠改革。不管是提升政府行政管理效能，还是激发企业创新创业活力；不管是厘清政府和市场边界，还是理顺政府和企业关系，都需要靠改革来出实招、破难题、建机制。要立足当前政商关系的新特点，以更大力度实现审批流程、服务效能、监管体系与改革无缝对接，全面激发非公经济活力和创造力。尤其在经济高质量发展背景下，发展面临速度变化、结构优化、动力转化等新问题，更加需要以改革为先导共同破题、共推发展。

（三）构建新型政商关系，要以制度确保政府作为

邓小平同志指出：“制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性。制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[5]坚持用制度管权管事管人，用制度规范权力清单和责任清单，才能确保政府作为。

1.把制度作为维持政商关系的根本

维持政商关系稳定，制度是最可靠、最有效、最持久的方式。无论是打破官商“勾肩搭背”、乱作为，还是防止官商“背对着背”不作为，都需要扎紧制度篱笆，守住用权底线。要坚持用制度来消除“没有原则的政治”和“没有道德的商业”，为政商交往提供可操作、规范化、具有普遍约束力的制度体系，让政企回归权力和商业的本真，使政商各安其位、各负其责、各得其所。因此，党政部门应按制度公正平等对待民营企业，落实促进民营经济发展政策，努力推动垄断行业的市场化改造。各部门之间要加强政策衔接，提高行政效能、服务水平和政务服务透明度。要发展网上办公，使审批阳光化、便利化、快捷化。在服务理念、服务态度、服务方式、服务质量、服务速度、服务反馈等方面，进一步完善服务制度，在减少事前审批的同时，加强事中和事后监管。还要畅通网上咨询投诉渠道，推行并落实政府挂钩联系企业等相对固定的政商制度。

2.以制度创新构建新型政商关系

构建新型政商关系，既要避免政府对商业行为的过度控制和支配，又要坚决防止商业利益对公共利益的裹挟和绑架。正确的途径就是要通过制度创新来不断拓展政商关系的合作空间，自觉用“亲”“清”原则来打造新型政府与市场、领导干部和民营企业家之间的关系。一是在规范领导干部权力上下工夫，界定“权力清单”，明确哪些该办、能办，使政府行为有法可依、规范有序，使权力边界不再模糊不清，权力运行不再任性。二是在明晰企业的经营权限上下功夫，明确其“负面清单”，科学界定企业的申报条件、合法权益和与政府的交往规则，充分保障企业的正常生产经营活动、产品信誉和企业形象。

3.建立必要的考评激励机制

构建新型政商关系既需要“良法”，更需要社会认同并“普遍的服从”。这就要求我们建立相应的考评体系和激励机制，使“政商有道”和“亲清结合”成为社会共识，为构建新型政商关系营造良好的社会导向氛围。一要建立以“忠诚、干净、担当”为主要内容的干部考核评价体系，把上级部门的督查考核结果和相关企业的评价意见作为对领导干部的考核奖惩依据，对热情服务企业、清正廉洁的干部给予奖励，对漠视企业困难、行政慢作为的干部进行问责，对因“乱作为”和“不作为”给企业和国家造成重大损失的要严格追究法律责任。除了现行的对领导干部年度目标考核之外，还应有阶段性目标及效果的考核、检验及奖惩。二要建立和完善相应的企业考评体系和激励机制，鼓励和褒奖“诚信、守法、奉献”的企业与企业家，对于通过钱财、美色等非法手段贿赂和腐蚀政府工作人员从而获取非法利益的企业人员，必须给予有力的法律制裁。同时，对企业除了上级管理部门对其各项经营、经济指标的考核、奖惩外，还应有相应的社会评价、社会效益的衡量以及对企业家的经营决策及其效果问责。

（四）构建新型政商关系，要制约和监督政府权力

习近平在党的十九大报告中指出，“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。”[6]只有规范行政权力的自由裁量权，提高权力运行的公开化水平，编织好制约监督权力的笼子，才能确保权力行使不越位、不错位、不缺位。

1.以法治规范政商关系

法治是治国之重器，是调节社会利益关系的基本方式，良法是善治之前提。有了安全、公平、稳定的法治环境，政商交往就有了前提、有了底线、有了原则。党政部门、各级干部的行为都应由法律来明确边界、划出底线，该做什么、不该做什么，都应在法治框架下来明确和实施。为了实现这一目标，当务之急就是要进一步明晰政府与市场边界，加快推进法治政府建设步伐，严格依法行政，用法治来约束政商关系。在法治的同时，要辅之以德治，实现德法并举，相辅相成，相得益彰，要加强对企业人士的职业道德和社会主义核心价值观教育，鼓励企业通过提高科技创新能力来赢得自身的快速健康发展。

2.以法规落实“负面清单”

一是加快制度跟进。要及时制定规则，建立严格的舆论监督和独立的司法体系，为权力监督提供制度保障；要建立科学的分权和制衡体系，以制度防止权力“乱作为”。并积极创造条件，扩大民营企业家参与民营经济领域法规制定的机会，制定政策前要充分听取并吸收工商联、商会组织等代表企业家利益的人民团体的意见建议。二是加强监督检查。要加强行政监察，发挥审计、纪检监督作用，对公共资金、公共资源、国有资产严加监管，落实负面清单。发挥工商联、商会组织在政策衔接、政策第三方评估中的作用，切实解决好政策落实“最后一公里”问题。三是严格公正执法。要完善权力追责制度，营造公正的执法环境，缩小立法与执法的缝隙，减少寻租“间隙”，加大对各种违法行为的查处力度，铲除官员利用公权力谋取私利的土壤。同时要建立健全商业贿赂犯罪档案查询系统和不廉洁企业及其负责人“黑名单”制度，依法依规限制有关人员的经济活动，在相关规定期限内不得被授予政治荣誉或者给予政治安排，切实推进非公有制企业廉洁风险防控。

3.完善权力制约和监督机制

绝对的权力产生绝对的腐败。“政”或“商”在缺乏有效制约的权力面前，都会产生寻租的可能。一是完善监督体系，积极构建反腐新机制，把“不敢腐”转变成“不能腐”和“不想腐”，努力打造廉洁型政府和服务型政府，确保领导干部“清”得彻底、“清”得纯粹。二是建立完善的信息披露制度和办事公开制度，增强政府工作的透明度，杜绝暗箱操作。三是领导干部要把“监督就是支持、就是爱护、就是帮助”作为人生信条，正确对待监督，主动接受监督，闻过则喜、闻过则改，把监督作为纠正缺点的关键方法，把监督作为改进工作的有效途径。四是健全新闻舆论监督体制，依法保障新闻媒体的独立报道权。