群众观念导向下藏区公安流动人口管理的机制创新

王春梅

（甘肃政法学院 甘肃兰州 730070）

人口流动，是政治、经济、社会、文化及环境等各种因素综合作用的结果，也是人类活动的基本行为之一。进入21世纪以来，随着改革开放的深入推进、经济建设的高速发展和交通运输的大力改进，我国藏区的流动人口规模不断增大，变化也更趋复杂，这给藏区稳定和发展带来了一定挑战。党的十九大报告指出：国家安全是安邦定国的重要基石，维护国家安全是全国各族人民根本利益所在。西藏和四省藏区是伟大祖国神圣不可分割的一部分，藏区稳定关系全国稳定，藏区安全关系国家安全。在新时代，认真学习贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义治藏稳藏兴藏思想，加强藏区公安基础工作，积极创新藏区流动人口管理机制，是维护和保障藏区稳定的一项基础性工作。

一、我国藏区流动人口管理机制创新的背景

（一）藏区和内地之间人口双向流动的态势

我国是一个多民族国家，藏族是我们民族大家庭中重要的一员。藏区是广大藏族同胞的聚居区，一般指西藏、青海二省区，以及甘肃省南部的大部分地区、云南省和四川省西部的横断山区。由于地广人稀、乡村分散、交通不便，我国藏区广大农牧民群众习惯了长期封闭的环境和缺乏与外界联系交流的生活方式。新中国成立后，受国家援藏政策的引导，有些内地人进入藏区支援边疆建设；藏区民众则进入内地学习和工作。改革开放之后，在国内外人口流动大潮中出现了一道亮丽的风景线——藏族聚居区与内地间人口的双向流动，即内地人口向青藏高原为主要地理区域的藏区流动（西向流动）；藏区民众从青藏高原向内地的平原和盆地流动（东向流动）[1]。例如，当前四川省成都市市区有户籍藏族人口3万多人，无户籍常住性藏族流动人口在15至20万间，每年约有100多万人次来自西藏和其他四省藏区的藏族人口在成都市区流动[2]。藏区人口向内地大都市流动，主要流入北京、上海、成都、广州、西宁、兰州、昆明等中国内地大城市，其中以成都和北京为主要落脚点。

藏区和内地人口的双向流动极大地增进了藏区和内地各民族间的交往、交流和交融，不仅有利于藏区和内地各民族平等地共同分享国家现代化建设的成果，而且也激励了藏区和内地各民族参与国家现代化建设的主动性，有利于藏区和内地的稳定和谐和国家的繁荣发展。

(二)藏区流动人口的现状及特点

治安学中所说的“流动人口”，是指在某一地区没有该地常住户口而在该地从事各种活动的人口，它是我国现行户籍管理体制下与城镇化进程伴生的特有的现象。由于受户籍限制，部分人不能随工作、生活所在地的变动而获得当地户籍，故而造成“人户分离”，成为流动人口。改革开放以来，随着工业化、城市化进程的加快，大量人口离开户籍所在地，由农村向城镇、由经济欠发达地区向发达地区流动，形成了规模庞大的流动人口。国家人口计生委发布的《中国流动人口发展报告 2011》显示，我国流动人口数量已达到2.21亿[3]。

就藏区而言，近年来随着改革开放的深入发展，受经济的驱动、政策的引导、文化的吸引以及交通条件的改善和信息技术带来的便利等多种因素的合力作用，藏区流动人口呈现出新的特点。

首先，藏区流动人口的数量急剧增大。例如，青海省有五十多万的流动人口，这些流动人口大多来自青海周边省份[4]。其次，藏区流动人口的分布地域较以前更为广阔。以往内地人入藏，主要是进入西藏自治区；而现在内地人向包括西藏和四川、青海、甘肃、云南四省的藏区流动，而不仅仅是西藏自治区。第三，藏区流动人口的结构日益多元多样。上世纪80年代以来，流向藏区的人口，主要是普通务工人员和个体工商户，他们在藏区主要从事建筑业、服务业和个体工商业等方面工作。2000年后，随着青藏铁路线的开通，人口流动更为便利，越来越多的内地人去藏区经商、务工、学习、交流、朝佛、旅游。

此外，藏区人口在藏区内部的流动十分频繁。由于同一民族同胞往往具有相同的（或相近）的民族文化、宗教信仰、风俗习惯、价值观念、心理特征等，藏区常住人口在藏区内部流动相对频繁。而且比较明显的是，藏区人口在藏区内部的流动迁移方向往往是藏区的政治、经济、文化中心，这无不与藏区的城镇化建设及人口城市化发展相一致。以西藏自治区为例，目前西藏的流动人口以拉萨最多，其次是林芝和日喀则[5]。

（三）藏区流动人口现状对藏区稳定提出了严峻挑战

经济动力、政治动力、文化动力、宗教动力以及交通条件的改善和信息化时代的便利共同构成的合力，推动了藏区和内地人口的双向流动。但不可忽视的是，藏区和内地人口双向流动总量的快速增加，也给给社会秩序和稳定带来很大的负面效应[6]。

首先，藏区流动人口的膨胀给藏区人口管理和公安机关户籍管理工作形成了较大的冲击。对藏区来说，无论是离开内地户籍所在地而来藏区的流动人口，还是离开藏区原户籍所在地而在藏区内流动的人口，掌握其流入地的具体居住地址、摸清其具体工作性质、及时了解其流动变化情况，都是十分困难的。加之，我国藏区地广人稀、乡镇村庄分散、社会治安防控体系不够健全，对进入藏区的流动人口进行有效管理，给藏区公安机关治安管理带来了巨大压力。

其次，藏区社会转型过程中，大量人口流入藏区会引起藏区违法犯罪数量上升。我国藏区改革开放逐步深化，藏区社会也处于巨大变革和转型中。法国社会学家迪尔凯姆认为当经济的发展使社会处于转型过程时，社会便会出现反常状态，当然包括犯罪的严重趋势[7]。对藏区人口流入地区来讲，流动人口规模大，人员身份复杂，良莠不齐，鱼目混珠，容易引发违法犯罪行为。藏区流动人口中有少数人法治意识淡薄，自我约束较低，容易参与到“黄赌毒”等丑恶现象和其他违法犯罪活动中去；也有极少数人好逸恶劳，心理失衡，可能为了满足其畸形的需要而不惜以身试法进行违法犯罪；也有极个别人本身具有前科劣迹，犯罪倾向较为严重，一旦在社会约束减弱的环境下，就蠢蠢欲动，制造抢劫、盗窃、诈骗乃至凶杀等恶性刑事案件[8]。

第三，国际反华势力和境内外民族分裂势力可能伪装成流动人口入藏进行损害国家统一、危害藏区稳定的活动。受国外“反华”势力的支持，当前国内外“藏独”势力针对藏区的破坏和分裂活动一刻也没有停止。常常有境内外民族分裂分子伪装成流动人口入藏，以在藏区投资、经商、务工、交流、考察为掩护，与藏区的民族分裂分子聚集纠结，策划、实施分裂破坏活动；也有伪装入境的“藏独”分子寻找机会向藏族同胞进行思想上的侵蚀、物质上的资助，进而发展为其成员，并频频纠集起来制造事端，破坏藏区稳定，对国家搞分裂；也有伪装入藏的“藏独”分子专门选择对藏区情况不甚熟悉、生活流动性较强、思想意志较为薄弱的来藏流动人口下手，通过思想渗透、语言劝说、拉拢关系、物质诱惑、暗暗利用等方式，使这些流动人口为分裂势力提供情报信息或参与制造混乱和破坏活动；还有潜入藏区的民族分裂势力为了制造具有国际影响的大事件而特意选择人员身份多元、年龄结构多样的藏区流动人口作为爆炸等破坏活动攻击的目标，引发社会恐慌和国际关注，以此博得国际反华势力和境内外民族分裂势力的称赞。因此，对藏区流动人口真实身份的排查和活动行为的跟进掌握，关系到藏区政局的稳定和治安的有序。

此外，就藏区而言，流动人口数量的迅速攀升，对藏区原本落后而脆弱的基础设施和社会服务能力提出了严峻的考验。大量外来人口流入藏区，必然会加重藏区城市、乡镇和村落基础设施的负担，造成藏区城乡交通的拥挤、供水供电的紧张、垃圾的增加、环境污染的加重等，这样势必加大了藏区城市管理和工商管理的难度，为藏区的可持续发展留下隐患。此外，大量流动人口在藏区生活，必然享用藏区的教育、医疗、餐饮、旅游等方面的资源和服务，必然会引起资源享用的纷争，为藏区留下不和谐的音符和安全隐患。

二、藏区公安流动人口管理机制创新的思路：群众观念

（一）公安机关是藏区流动人口管理的主体机关

人口流动的科学化引导和对流动人口的精细化服务与管理，关系到社会稳定和发展。在我国，公安机关是流动人口治安管理的主体机关，在流动人口管理中发挥着重要的主导作用[9]。公安派出所在流动人口管理方面承担着大量职责：严格落实流动人口登记、办证制度，确保“人来有登记，人走有注销”；强化出租房屋管理，实现流动人口落脚点管控；尊重和保护流动人口的合法权益，做好流动人口服务工作；强化打击防范，挤压流动人口违法犯罪空间；经常性地深入流动人口中间倾听意见、掌握动态，全面开展矛盾纠纷排查化解工作，最大限度的避免了群体性事件和维权过激事件的发生。

藏区公安机关是藏区流动人口管理的主体，公安基层派出所一直把流动人口管理置于社会治安工作的重要位置。众所周知，藏区的稳定将直接关系到全国的稳定。作为民族特色鲜明、宗教色彩浓厚的藏区，公安机关对流动人口开展的管理工作对维护和保障藏区稳定具有重要意义。因此，认真研究藏区人口流动状况，创新藏区流动人口管理机制，改善和加强流动人口服务管理，是维护藏区治安稳定和促进经济社会协调发展不可忽略的一项重要问题。加之，在“藏独”势力如此猖獗的环境背景下，藏区内的流动人口往往是他们开展破坏藏区稳定、分裂祖国统一而渗透、拉拢、利诱、利用的主要目标，藏区流动人口管理工作十分棘手。

（二）藏区公安流动人口管理机制创新思路：群众观念

1.藏区流动人口管理机制不能适应藏区流动人口的现状。党的十八届三中全会指出，“推进国家治理体系和治理能力现代化”[10]。加强和创新流动人口服务管理工作十分重要，这既是社会管理创新的重要组成部分，更是促进社会和谐稳定的重要举措[11]。

以前，藏区相对封闭且与内地交往联系较少，即使“藏独”分子一直不遗余力地搞各种分裂祖国统一、破坏藏区稳定、损害民族团结的小动作，但由于藏区人口密度相对较低，流动人口数量小，人口流动状况容易掌握，民情和社情也不甚复杂，藏区的政治稳定和治安秩序是相对比较容易维护的。但随着近年来藏区流动人口数量迅速增长、结构日益多元、流动地域日益广泛、以及藏区内人口流动的日渐频繁，藏区原有的社会治安管理模式和流动人口管理机制已显得捉襟见肘。为此，针对藏区人口流动的现状和特点，积极创新藏区治安管理模式，加强藏区流动人口管理成为当下迫在眉睫的一件大事。

2.树立群众观念是藏区公安机关流动人口管理机制创新的思路。从群众中来，到群众中去，密切联系群众是我们党的优良传统。毛泽东同志曾把共产党人比作“种子”，把人民群众比作“土地”，只要把“种子”播在“土地”上，就能在人民群众中发芽、生根、开花、结果[12]。党的十九大报告也指出：人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业。我国公安实践证明：坚持群众观念和开展群众工作是公安工作取得进展和成功的最有效的法宝。因此，群众路线是是我国公安工作的优良传统，也是公安工作的根本路线。流动人口管理的对象是人，而人是具有主观意志、并能四处活动的鲜活的个体，因此仅仅依靠公安机关去对流动人口进行管理是很难掌握其基本信息和变化迁徙的。正如毛泽东同志在《关于领导方法的若干问题》中指出：“只有领导骨干的积极性，而无广大群众的积极性相结合，便将成为少数人的空忙。”[13]因此，流动人口管理机制创新的思路是群众观念指引下，开展群众工作。

3.藏区流动人口管理中的群众观念。藏区流动人口管理中的群众观念，首先是指藏区公安机关要认同群众在流动人口管理中的作用和价值。历史唯物主义认为，历史是人民群众创造的，大众“合力”构成历史发展的方向、形成历史发展的动力、达成历史发展的目标[14]。群众生活在社会生活的各个角落，群众对于自己身边居住、工作和生活的流动人口的基本情况及变化最为了解。人民群众是流动人口管理最广泛、最直接、最敏感的信息来源，藏区流动人口管理中公安机关必须认识到这一点，并且相信群众能够配合公安机关做好流动人口管理。

其次，群众观念是指公安机关要有依靠群众进行流动人口管理的观念。人民群众中有一种最宝贵的东西，它看不见、摸不着，却能深刻地影响公安机关的前途命运。赢得它，公安机关就有了优势；失去它，公安机关就面临危险。藏区流动人口管理中，公安机关要克服神秘主义和孤立主义，要有依靠群众的观念，要想方设法广泛地调动人民群众参与流动人口管理的积极性。

最后，群众观念是指公安机关要通过开展具体的群众工作进行流动人口管理。藏区流动人口管理中公安机关可以通过形式多样的宣传群众、组织群众、教育群众、联系群众、保护群众、服务群众，来争取和鼓励群众为藏区流动人口管理提供信息搜集、警情传递、技术支持、助警便警、社区自治共治。

综上所述，人民群众在藏区流动人口管理方面的智慧和力量是无穷的，藏区公安机关必须“坚持以人民为中心”的思想，充分调动人民群众，合理引导人民群众 ，密切联系人民群众，真诚对待人民群众，与人民群众共同构建藏区流动人口服务管理体系，努力实现稳定藏区、建设藏区、发展藏区和繁荣藏区。

三、群众观念导向下的藏区流动人口管理机制

国际形势复杂多变，藏区维稳工作任重道远，藏区流动人口的复杂性、敏感性和特殊性值得高度关注。为此，搭建一个科学规范的社会治理平台，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会管理体制[15]，确立公安群众工作为导向的藏区流动人口管理机制，建立一套较为科学的管理模式，形成群众广泛、深入参与流动人口管理的运行机制是非常必要的。

（一）服务群众，保障群众合法权益，促进民族平等交融

服务群众，是指公安机关和人民警察依法满足群众治安需求和其他需求的行为。它体现着公安工作的本质特征，体现着公安机关的宗旨，是公安机关赢得群众支持和信任的基础与前提[14]。服务群众是藏区公安流动人口管理机制创新的基础。

1.积极服务藏区群众，建立警民良好互信互助关系。藏区群众是藏区警察的衣食父母，藏区警察必须积极服务藏区群众：积极保障群众合法权益，急群众所急、想群众所想，设身处地为群众办实事、办好事。只有积极为群众服务，才能让更多群众理解、支持和信任公安机关，引导和鼓励更多藏区群众为公安流动人口管理提供支持、配合和帮助。

2.尊重和保护流动人口的合法权益，积极为藏区流动人口服务。公安机关作为维护社会稳定的专门机关和流动人口的主管机关，不能把流动人口当“外人”看待，也决不能将他们视为治安恶化的罪魁祸首，随意侵犯他们的合法权益；而是要积极保障藏区流动人口的合法权益，为流动人口设立畅通的诉求机制，及时收集和反馈他们的意见，切实解决问题，让流动人口心里找到归宿感和安全感；公安机关各社区警务室更应当主动服务流动人口，采取上门办证、窗口延时服务、网上预约等形式，提升流动人口管理服务水平[16]。只有服务到位了，流动人口才能相信公安机关，并愿意配合和协助公安机关流动人口管理。

3.公平对待群众，反对特殊化，实现民族平等交融。藏区公安机关在人口管理中要树立公平正义的理念，在保障藏区群众和流动人口的基本权益、提供公共服务等方面都要追求公平正义，促进民族平等交融。流动人口管理中，公安机关要“去政治化”“淡化民族意识”，反对特殊化，积极保障流动人口在藏区获得平等的权利，逐步减少对流动人口各种各样的限制，使流动人口在平等、公正、宽松、友善的环境中生活工作。

（二）宣传群众，增强公民意识，培养群众参与流动人口管理的自觉性

宣传群众，是指公安机关及人民警察根据群众工作的目标，运用不同的表现方式传播相关信息，以影响群众观念、引导其行为的社会活动[14]。宣传群众是藏区流动人口管理机制创新的积极准备。在藏区流动人口管理中，公安机关首先要建立有效的宣传引导群众的机制。向藏区群众宣传藏区社会取得的重大发展成就和发生的巨大变化，增强群众对中国共产党和国家及政府的认同、热爱和拥护，增强群众的公民意识和主人翁责任感，帮助群众树立信心坚决反对和抵制一切破坏藏区稳定和发展的活动。

由于历史、地理和人文的诸多原因，我国藏区居民的受教育水平和法治意识相对较低、参与地方治理的意识也较弱。因此，藏区公安机关采取灵活生动、形式多样的方式进行宣传，不断提高群众对流动人口管理的重要性、法律依据和管理制度等方面的认识，并明确群众在流动人口管理中的地位和作用，树立起“藏区流动人口管理人人有责”的观念，详细告知群众在人口流动管理中的“可为”和“善为”，逐步培育藏区群众参与流动人口管理的自觉性和能动性。宣传形式可以多样，例如，组织居委会工作人员、小区物业保安人员、出租房主代表等进行座谈，明确流动人口管理的重要性以及各方责任等。

（三）组织群众，融入流动人口管理，发挥群众自管自治功能

组织群众，是公安机关根据公安群众工作的任务、目标，通过 宣传、服务等措施，争取群众的信任和支持，将群众组织起来，自觉抵御和防止社会失范行为的社会活动[14]。组织群众是藏区流动人口管理机制创新的根本。十九大报告强调，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，打造共建共治共享的社会治理格局。公安机关积极动员和吸纳群众融入藏区流动人口管理，发挥群众自管自治功能，是藏区共建共治共享的社会治理格局的组成部分。

1.组织一切社会力量融入管理，实现藏区流动人口动态化管理。流动人口登记是流动人口管理的首要环节，也是实现流动人口管理动态化的关键。社会力量的参与使公安机关掌握的流动人口数更加准确。公安机关可以结合藏区社区和新农村建设，大力推广村（居）委会、社区、用工单位、出租房屋管理站等暂住人口登记模式，方便暂住人口登记，提高藏区流动人口登记率。激励群众参与到公安机关流动人口清理整治工作中，使藏区流动人口管理更加具有延伸性。例如，藏区公安派出所对流动人口聚集区域作为治安重点的清查活动中，牧场、草场、寺庙、国道边等流动人口落脚点和活动场所居住、工作的群众可以为公安机关提供有价值线索，既可以帮助公安机关及时发现掌握漏登人员和暂住人口变动情况，又可以帮助公安机关清理治安隐患。又如，在对房屋租赁中介机构和出租屋进行的清查专项行动中，争取群众配合，做好出租房屋登记和安全检查等工作，并与房主签订治安消防责任书和保证书。

2.完善社会治理，发挥群众自管自治功能。社会治理是国家治理的重要内容，社会自我组织、自我管理是现代社会治理的主要方式。在转型时期，要促进藏区基层社会治理协商、协作、协同的“自治社会”，提升社区自我服务、自我教育与自我管理能力，发挥藏族传统社区内各个社会组织的重要作用[17]。通过各种社区工作和社会组织的自主管理，调动群众的积极性，形成了自律的社会秩序，是更有效的社会治理方式。藏区流动人口管理中，公安机关可以建立藏区群众广泛参与、以网格员为中心、治安积极分子为主体的网格微自治组织，培育群众自觉自律自管自治的精神，主动发现流动人口方面的信息和情况，及时向公安机关反映，并积极配合公安流动人口管理；可以在流动人口集居较多的村（社区）建立“和谐促进会”“和谐共建理事会”“社区化服务管委会”等流动人口融合自治组织，通过发挥流动人口中的血缘、地缘组织和骨干人物的作用，引导这些融合自治组织按照“民间性、共建性、互助性、服务性”的定位，依法开展自我管理活动[18]。

（四）掌握群众工作技巧，学习法律政策，提高流动人口管理能力

公安机关是藏区流动人口管理的主体机关，警察是落实流动人口管理各项制度和措施的具体工作人员。公安群众工作导向下藏区流动人口管理机制的创新除了调动群众积极性，引导、鼓励群众在流动人口管理中发挥作用，还要提高藏区警察开展流动人口管理的水平。

1.藏区警察需主动掌握流动人口管理中常用的群众工作技巧。打铁还需自身硬，群众工作导向下藏区流动人口管理机制的运行离不开警察，尤其依赖于警察对流动人口管理中常用的群众工作技巧的掌握。由于藏区群众宗教信仰、文化传统的复杂性和特殊性，警察在流动人口管理中必须具备良好的与群众沟通的能力。良好的沟通能力，需要藏区警察努力掌握藏族语言，熟悉藏区群众的风俗习惯、宗教信仰、文化传统和地理环境，能主动走进群众，敞开心扉和群众沟通，拉近和群众的距离，倾听群众的心声，化解纠纷，解决问题。只有建立起密切而和谐的警民联系，群众才愿意支持、协助、配合公安机关进行流动人口管理。

2.藏区警察需不断地研究流动人口管理的法律、政策和制度，提高管理能力。公安流动人口管理的法律依据，从国家层面有：《中华人民共和国户口登记条例》《流动人口计划生育管理办法》《流动人口婚育证明管理办法》《流动人口计划生育工作条例》《流动人口疟疾管理暂行办法》，国务院《居住证暂行条例》，公安部《关于城镇暂住人口管理暂行规定》《租赁房屋治安管理规定》和《暂住证申领办法》等。在我国藏区，流动人口管理的法律依据除了国家统一性法律规定外，主要是藏区所在的五省区制定的流动人口服务管理条例或规定。例如，西藏自治区的《西藏自治区流动人口服务管理条例》、青海省的《青海省流动人口服务管理办法》和青海省公安厅制定《流动人口服务管理暂行规定》、四川省的《四川省流动人口信息登记办法》、甘肃省的《甘肃省实施〈居住证暂行条例〉办法》《云南省流动人口服务管理条例》等。藏区警察是藏区流动人口管理的具体实施者，学习、研究、掌握流动人口管理方面的各级各类法律法规和政策制度是提高其流动人口管理水平的基本要求。

四、结束语

建立科学有效的流动人口管理机制是新时代藏区流动人口现状提出的客观要求，也是摆在公安机关面前的一道难题。这道难题的破解要求藏区公安机关以习近平新时代中国特色社会主义理论为指导，坚持“以人民为中心”的思想，树立群众观念，建立公安群众工作导向下的流动人口管理机制。唯有如此，藏区流动人口管理才能实现由专业化职能部门孤军作战向民本化全社会齐抓共管的转变[19]，也才能为藏区稳定、边疆稳定和国家安全奠定基础。