浅谈卫生计生项目资金管理中存在的问题及建议

□陈 芳

近年来，中央财政对卫生计生领域的资金投入不断增加，对卫生计生事业的发展和医药卫生体制改革的支持力度达到历史上最高和最好水平。2009年—2016年中央财政共安排专项转移支付资金4559.3亿元，其中：基层医疗卫生机构补助资金596亿元，公共卫生服务资金2879.7亿元，医改项目资金642.5亿元，计划生育项目资金441.1亿元。

通过笔者近几年对我省及国家部分省、市中央转移支付卫生计生项目的督查发现，项目财务管理中还存在许多问题，如何管好用好项目资金还有许多值得探讨的方面。

一、中央转移支付卫生计生项目资金概况

在我国目前开展的公共卫生项目中，转移支付是重要的资金来源之一。中央专项转移支付资金是中央政府为解决经济社会发展特定需求而设置的预算资金，旨在重点解决国计民生的急需事项，或解决地方经济发展中亟需事项，体现了中央宏观经济政策的引导作用。中央转移支付资金主要包括：基层医疗卫生机构补助资金、公共卫生服务资金、医改项目资金和计划生育项目资金4部分。基层医疗卫生机构补助资金包括：基层医疗卫生机构实施基本药物制度补助资金和村卫生室实施基本药物制度补助资金；公共卫生服务资金包括：基本公共卫生服务补助资金和重大公共卫生服务补助资金；医改项目资金包括：县级公立医院综合改革试点项目和城市公立医院综合改革试点项目；计划生育项目资金包括：农村计划生育家庭奖励扶助制度、特殊家庭奖励扶助制度和西部少生快富工程三项制度。

二、项目财务管理中存在的主要问题

（一）项目资金下达迟缓，滞留项目资金

主要表现为中央转移支付项目预算资金下达后，各级财政、卫生计生行政部门未能及时下达资金，部分地区延迟拨付项目资金达6个月以上，有的地方甚至超过一年以上。如2014年在我省中央转移支付项目督查中发现某市卫生人员培训项目拨付周期长达13个月；某县部分农村家庭奖励扶助专项资金拨付周期长达11个月；某县疾控中心重性精神疾病管理项目资金拨付周期长达17个月；某县人民医院公立医院改革项目资金拨付周期长达14个月。

（二）未足额、未及时或不安排配套资金，影响项目工作开展

主要表现为中央转移支付项目预算要求部分项目不足部分应由地方政府安排配套资金，但很多地区安排的配套资金不足或不及时。如某市市级2014年度两癌筛查项目配套资金未到位；某省2010—2012年度孕产妇住院分娩补助项目省、市、县三级大部分配套资金未到位，致使部分孕产妇得到的补助标准低于国家要求标准。

（三）扩大开支范围

主要表现为项目单位将与项目活动有关，但中央转移支付补助资金不予支持的开支在本项目中列支，如督导检查等工作经费在服务经费中列支，或提高开支标准。如某医院根据本单位制定的资金分配方案，将4万元艾滋病防治项目资金中的9000元用于发放工作人员补助，其中有8000元用于三个科室主任的讲课及管理补助，1000元用于财务科的劳务费用。

（四）挪用项目资金

主要表现为项目管理部门、项目实施单位将项目预算资金改变用途，挪作他用。如某县妇幼保健计划生育服务中心将对口支援乡镇卫生院的项目资金5.6万元为受援单位购买半自动生化分析仪和妇幼保健门诊活动房，未按照项目实施方案中规定的用途使用项目资金。

（五）虚报业务完成进度，骗取项目资金

主要表现为项目单位虚报服务提供数量、活动开展数量，套取中央项目预算资金。如某社区卫生服务中心在实际完成很少任务量、慢病业务几乎没有开展的情况下，虚报任务完成情况，按照老年人、高血压和糖尿病健康管理人数分别为3181、1089和226的数量，套取国家基本公共卫生服务项目资金。

（六）未依规进行会计账务设置，会计核算不规范

主要表现为项目单位未按照要求设置会计账簿，未按各类会计制度要求开展项目核算，会计报表未全面反映项目收支状况。如某市未进行专项核算的项目单位达到抽查该市项目单位的50%。某市某某口腔诊所无财务部门，无财务人员，无项目明细账簿，未按规定开展专项核算，没有相关的财务制度和内控管理制度。还有部分项目单位购买宣传用品、办公用品等物资，没有办理入库和出库手续，起不到监管作用，容易造成物资的随意流失等；大部分单位支付汽油费只有加油票，无出车记录，佐证资料不全。

（七）项目预算执行进度迟缓

主要表现为项目预算下达后，项目单位项目实施和相关经济活动迟缓，项目资金不支出或开支后不及时报账；历年项目结余资金长期挂账，未进行相应预算调整请示。如某市疾病预防控制中心2015年艾滋病防治项目资金16.4万元，截至2016年6月30日，支出0.19万元，支出进度仅1.17%，主要原因是单位领导及财务人员对项目理解不够，不了解资金使用范围，不敢随意使用项目资金。

（八）固定资产登记管理不规范

主要表现为项目采购的一般设备、医疗设备等固定资产登记不及时、错登、漏登或不登记。如某次督查对2008年第一批扩大内需项目支持的基层卫生机构医疗设备的管理及使用情况进行了检查，发现部分单位未进行设备登记管理工作。如某县妇幼保健院接收的8台（件）设备既无接收记录，也未进行固定资产登记管理，督查时其中一台设备已无法找到。

（九）设备使用记录不全、设备闲置、违规处置资产

主要表现为项目采购的设备使用记录不完整、不规范或无使用记录。采购的设备由于技术落后、重复采购、缺乏相应技术人员，导致设备长期闲置。违反规定出售、调拨、报损、报废等方式，擅自处置项目资产等。如2013年我省6个市抽查的463台件设备中，有107台（件）设备闲置，购置设备闲置率达到23%。

（十）政府采购管理不规范

主要表现为纳入集中采购目录的政府采购项目未实行集中采购；达到政府采购限额标准的工程、货物和服务未按规定进行政府采购等。如某县爱卫办向县财政局申请279.72万元项目资金采购双翁、便器等改厕物资，在县政府采购中心未完成公开招标、未确定物资供应商的情况下，县爱卫办分别与某建材有限公司、某环保科技有限公司以及当地设备经销部签署合同，合同总额为170.64万元。

（十一）合同管理不规范

主要表现为因开展项目有关工程建设、货物采购、咨询服务等工作签订的合同不符合相关规定，或未签订合同，致使项目单位承担较大项目实施财务风险，或可能致使施工方、供货方规避监管的情况。如某县改厕项目合同不是与中标方签订，而是与中标单位下属各施工队的负责人签订，且合同中未规定数量、总价以及合同金额等关键内容，没有关于付款方面的约定，项目款项实际支付给了个人。造成项目存在较大违约和财务风险。

（十二）其他违反财务管理规定的行为

主要表现为违反其它各项财务内控制度规定，如利用大额现金支付项目工程款、货款等款项；会计账簿、凭证等档案装订、保存不符合规定；项目单位在会计报告中，对中央转移支付项目的资产、负债、项目补助收入、项目支出等事项延报、漏报、错报或瞒报；项目单位违反规定私自将承担的部分工作转包，私自将项目资金出借、转拨其他单位；项目单位违反有关税务法规，对发放的咨询费、劳务费等个人所得，未尽到代扣代缴所得税义务。

三、项目财务管理的建议

（一）规范专项资金的拨付程序

各级卫生计生部门应加强与上级主管部门和同级财政部门的沟通与协调，按照财政部印发的《中央对地方专项转移支付管理办法》要求及时拨付项目资金，规范专项资金拨付流程，采取针对性措施解决资金拨付过程中的资金滞留现象，加快资金拨付的步伐，从而促进资金使用速度。各级卫生计生行政主管部门应履行对专项资金的监管责任，加大对专项资金拨付的监测力度。

（二）加强会计基础规范化管理

健全单位内部控制制度。各项目单位应建立健全单位内部会计控制制度，规范资金使用的审批流程，完善物资管理办法。加强对基层财务人员的会计基础规范化的培训，严格按照《事业单位会计制度》、《医院会计制度》的规定进行会计核算。

（三）进一步提高项目绩效管理认识

2018年国家卫生计生委和财政部已经开展了对部分重大公共卫生项目绩效评价的工作。项目是政策具体体现，项目管理就是对政策的评价和落实。项目管理经历了从以往的争取项目，到关心资金安全，再到今天关注项目绩效的过程。在新管理形势下，财政部门明确提出要有预算绩效管理。因此，无论从民生项目要求，还是从项目责任及项目效果看，都更加强调绩效，必须提高项目绩效管理意识。进一步加强绩效管理组织建设，业务建设，创造必要的条件和机制，保证绩效管理的有效性。项目执行首先必须明确项目的行政主管部门职责，要紧紧抓住业务处室，落实业务责任问题。同时要加强第三方评价机构的运用，建立一个统一的、规范的评价体系。