山西经济转型与财税政策创新初探

□覃丽平

在十九大报告中，习近平总书记明确提出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。”转型发展已是国家战略，作为山西而言，转型发展尤为迫切。2010年11月，国务院批准山西省作为国家资源型经济转型综合配套改革试验区。随后，山西省出台了推动经济转型的总体方案以及实施方案，推动经济转型的速度、力度、高度在全面提升，为了加快深化转型综改，山西省委、省政府决定整合资源，建设山西转型综改示范区，先行先试，率先突破，为全省提供可复制、可推广的经验。

财税政策作为重要的经济杠杆和调控工具，在推动经济转型的过程中，起着举足轻重的作用。一个僵化的、因循守旧的财税体制对经济转型会起到迟滞的作用，而通过深化财税体制改革、创新财税政策，则可以起到加速推进经济转型的作用。所以，我们有必要对如何深化财税体制改革、如何创新财税政策进行深入研究，为政府决策提供思路和依据。

一、综改示范区转型实践取得的成果

综改示范区自成立以来，在推进经济转型上取得的成绩是明显的。

在项目的引进建设方面。2017年开工项目18个，开工项目投资总额302亿元；电子信息产业集群签约项目6个，签约金额90.7亿元；新能源汽车产业集群签约项目3个，签约金额114.1亿元；重型汽车产业集群签约项目2个，签约金额110.8亿元；现代轨道交通产业集群签约项目4个，签约金额60.2亿元；现代物流产业集群签约项目4个，签约金额54.9亿元；科技成果转化产业集群签约项目5个，签约金额482亿元；生物医药产业集群签约项目3个，签约金额52亿元；大数据产业集群签约项目2个，签约金额14.6亿元；高端制造产业集群签约项目9个，签约金额96.44亿元；食品加工产业集群签约项目1个，益海嘉里集团粮食加工项目签约金额10.1亿元；科技研发集群签约项目11个，签约金额约36亿元。

在研发机构的引进建设方面。引进了山西高等创新研究院、省国电电力科学研究院、山西燃气技术研究院、山西台朔节能科技研发中心、中环百纳环境科技研究院项目、山西铁道通号技术研究院、山西氢谷动力研究院、中冶工程技术中心等一流研发机构12家。

在招才引智方面。2017年引进研发团队41个，引入各类人才232名。其中院士10名、千人计划8名、百人计划5名、国家杰出青年6名、长江学者3名、中科院百人4名、国家青年千人8名、省创业创新人才6名、省新兴产业领军人才25名、博士55名。

总的来说，开局不错，初战告捷。但急躁冒进的情绪应当引起警惕，切莫忘记历史上欲速不达的教训。

二、财税政策作用评估

综改示范区成立以来，出台了多项财税方面的政策，重要的政策文件就有三十多个，内容涵盖了税收、土地、人才、基础设施建设等主要方面，从财政资金直接支持企业创新、转型，到设立产业基金、创新基金、融资担保机构等间接支持企业创新、转型；从管理创新、提高办事效率，到强化服务意识、提高服务水平，构成了一个相对完整的政策体系。这在山西的历史上是绝无仅有的。多项政策的综合配套运用，可以最大限度的发挥政策的威力。

此次出台的政策不仅数量多、涵盖范围广，而且政策的力度也明显加大。第一，用于支持创新、转型的财政资金规模显著扩大；第二，各种奖励的名目及其数额都大大超过以前；第三，税收、土地等方面对企业的优惠力度也有很大提高。我们可以说，综改示范区在较短的时间内在转型发展方面取得了很大的成功，财税政策的支撑促进作用巨大。

如果我们采用“春秋责备贤者”的态度的话，那么，这些财税政策尚有可议之处。

第一，追求投资、追求产值、追求税收的传统思维痕迹在现有的政策体系中时有体现。譬如，热衷于引进大项目、大投资；政策扶持的力度以及资金支持的多寡与项目投资的大小以及产值、税收的多少挂钩。

第二，对中小技术创新企业的支持力度较弱。对那些创新、创业的中小高新技术企业而言，投入最多的是人力资本，而其它进项则很少，抵扣也就少，实际税负要高于大企业。财税政策如何对此进行安排？对那些想上市的中小企业而言，以千万元计的费用会抑制他们上市的冲动，200万元的财政支持所产生的刺激作用并不明显，更何况这200万元的兑现是在企业上市之后。

第三，传统手段多，政策创新不足。综改区出台的财税政策称得上集大成，能用的传统手段几乎全用上了，而且得到了强化。但在政策的创新方面有欠缺，我们的思想还不够解放，思维定式亟待突破。

三、财税政策的创新思路

（一）重视债券市场融资功能，充分发挥引导辐射作用

中国人民银行发布的《2017年金融市场运行情况》显示，2017年，债券市场共发行各类债券40.8万亿元，较上年增长12.9%。其中，银行间债券市场发行债券36.8万亿元，同比增长14.2%。截至2017年12月末，债券市场托管余额为74.0万亿元，其中，银行间债券市场托管余额为65.4万亿元。地方政府债券发行4.4万亿元，公司信用类债券发行5.5万亿元。2017年，中国股票市场总市值约53万亿元。由此可见，债券市场是一个规模更大的市场，充分利用其融资功能，将对我们的转型发展起到极大的推动作用。

现在的人们对股票上市融资比较熟悉，也比较重视。地方政府为了鼓励本地企业公开上市，都出台了一些优惠政策和激励措施。但对债券市场巨大的融资功能却重视不够，研究不够。这种局面必须要扭转。

首先，加强与银行间市场交易商协会的合作，争取其对我省有关方面进行债务融资业务的培训和指导，争取其在企业注册发行管理方面给予倾斜和业务支持，始终保持交流畅通；其次，示范区可申请发行地方债券，用于基础设施以及文化教育的建设；最后，示范区要建立直接债务融资保障机制。通过发挥政策资源优势和协调功能，运用财税政策支持，设立中小企业直接债务融资发展基金，提供发行费用补贴、税收返还等优惠政策，鼓励、推动中小企业开展债务融资。

（二）加大文化教育投入，重视要素培育

经济转型是一个缓慢渐进的过程，毕其功于一役，是不切实际的幻想。我们需要的是“十年生聚，十年教训”，搞好基础建设，改善软硬环境。经济转型需要大量资金的投入，需要技术水平的提高，还需要大量高素质劳动力的供给，如受过高等教育的各类人才、熟练的技术工人、具备基本素质的产业工人等。如果没有劳动力素质的持续提高，如果没有劳动力结构的优化，经济转型就是一句空话。发展高新技术产业、传统产业升级，都需要与之相匹配的人才要素。对于我们山西而言，尽管我们一直在不遗余力的引进人才，但总体上，我们的人才是外流的，包括优秀的技术工人。人才的短缺、劳动力素质的低下，是制约山西经济转型发展的最大瓶颈。因此，我们必须持续加大对教育的投入，重点发展高等教育、职业教育以及人力资源培训。

（三）坚持市场导向，集中资金投向

对重点扶持发展的产业进行顶层设计是必要的，但要想取得成功，必须与市场的选择相契合。也就是说，要坚持市场导向，顺势而为。在近三十多年的经济发展过程中，家电业的兴起、工程机械的崛起、汽车业的兴盛以及房地产业的繁荣，无一不是市场的选择。抓住机遇、顺势而为的地区都成功实现了转型发展。一个不尊重市场、枉顾趋势的产业规划只能是“看上去很美”。

示范区出台规划，要打造发展电子信息及其装备制造产业集群、重型汽车产业集群、新能源汽车集群、现代医药产业集群、新材料产业集群、食品加工产业集群、大数据产业集群等十多个产业集群。尊重市场选择，顺应发展潮流，确定1—2个产业集群，集中资金进行攻关，或许是我们最好也最现实的选择。