新时期深化国有企业改革的思考

□吴 琼

2018年政府工作报告提出，“国有企业要通过改革创新，走在高质量发展前列”，这为深化国有企业改革提出了新的更高要求，彰显了政府对深化国有企业改革的决心和信心，也预示着新时期国资国企改革将进入深化和提速阶段。

一、十八届三中全会后国企改革成效

（一）深入推进供给侧结构性改革，国有企业结构优化成效显著

大力化解钢铁、煤炭等过剩产能，处置“僵尸企业”、治理特困企业，中央企业强力压减法人户数、压缩层级，截至2017年底，累计减少法人户数8390户，减少比例达16.1%。提升重组整合的方式和力度，通过横向联合、产业链整合、专业化重组，中央企业的户数调整到98家，资源向优势企业进一步集中。

（二）扩大国有资本投资、运营公司试点，改革国有资本授权经营体制

在中央企业层面，国务院国资委先后选择了中粮集团、国投公司、神华集团等8家央企开展国有资本投资公司试点，并选择了诚通集团、国新公司开展国有资本运营公司试点。截至2017年底，各地国资委共改组组建国有资本投资、运营公司89家。

（三）完善现代企业制度，公司制改革基本完成

出台《中央企业公司制改制工作实施方案》，加速推进69家集团公司及3000多户下属企业由全民所有制企业改制为公司制。深入推进董事会建设。98家中央企业中，83家建立了外部董事占多数的规范董事会，中央企业二级国有独资、全资公司中近一半建立董事会。从全国来看，国资委所监管一级企业中有88%建立了董事会，其中外部董事占多数的企业占比13%。

（四）国资监管效能持续提高，运行质量稳步改善

2017年，国有企业收入和利润持续较快增长，利润增幅高于收入9.9个百分点，全年实现利润同比增长23.5%，其中，中央企业同比增长15.2%，地方国有企业同比增长37.6%。

二、国有企业迈向高质量发展的改革突破点

（一）推进股权多元化

随着《中央企业公司制改制工作实施方案》的贯彻落实，我国国有企业公司制改革基本完成，以此为基础，下一步要积极推进股份制改革，推进股权多元化。

推进股权多元化，其意义在于形成包含多元股权代表的董事会，建立科学化、民主化的董事会决策机制。我国国务院国资委监管的中央企业及其他国资监管机构直接监管的企业大多是国有独资企业，股权结构不合理、多元股权相互制衡的法人治理结构一直未形成。为此，新时期要选择具备条件的国有企业，引入各类投资者，在国有企业集团层面积极推进股权多元化，并积极探索有别于国有独资公司的治理机制和监管模式，建立健全现代企业制度，促进形成灵活高效的市场化经营机制，激发国有企业创新发展活力。

（二）推进混合所有制改革

新时期，混合所有制改革工作要着力推进主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业混合所有制改革，进一步推动重点领域混合所有制改革试点。

十八届三中全会把发展混合所有制经济上升到基本经济制度的高度，提出“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”。推进混合所有制改革是形成有效制衡的公司法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制的有效途径。

长期以来，主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业普遍国有股“一股独大”，国家是国有股的所有者，企业的治理人只是政府委派的代理人，其与企业的资产没有直接的利益关系，往往缺乏对企业负责的动力，于是形成长期困扰国有企业的所有者缺位问题。推进国有企业混合所有制，则可打破这一困局。由于引入非国有资本，非国有资本的所有人也就成为企业管理的决策者，他们为实现自己投资收益的最大化，便会致力于改善经营管理，所有者缺位问题便得以解决。

十八届三中全会对国有企业改革的一系列战略部署为发展混合所有制经济提供了有利条件。对国有企业实行分类改革，有利于破除观念障碍，促进充分竞争领域的国有企业积极实行混合所有制改革；成立国有资本投资、运营公司，可发挥其资本运作平台作用，实现国有企业和非国有企业相互股权投资。

新时期，混合所有制改革将从扩大改革试点企业范围，健全混合所有制企业治理机制，探索优先股、特殊管理股制度，扩大员工持股试点范围等多方面不断推进。

（三）推进规范的董事会建设

推进规范的董事会建设是国有企业公司制股份制改革的核心。董事会能否充分发挥作用，在很大程度上决定着公司治理的有效性，决定着现代企业制度建设的成败。

在国有独资企业推进规范的董事会建设，一个重要举措就是变外部董事占董事会成员多数。外部董事占多数的制度安排，可以一改以往董事会完全由企业内部人组成的状况。外部董事独立客观发表意见，董事会对企业的重大决策进行非常认真的审议和把关，使决策更加科学化、民主化。经过近年的改革推进，我国大多数中央企业建立了外部董事占多数的规范董事会。

下一步推进规范的董事会建设的重点工作是落实和维护董事会职权。2014年，国药集团、新兴际华、中国节能、中国建材等四家央企开展落实董事会行使中长期发展战略规划、高级管理人员选聘、业绩考核、薪酬管理、工资总额管理和重大财务事项管理等六项职权试点。2016年，国务院国有企业改革领导小组开展“十项改革试点”。其中关于落实董事会职权试点方面，提出进一步完善原有试点，同时扩大试点范围，并指导推动各地开展试点。

在试点的基础上，应建立健全规范董事会的相关制度、办法、和支撑服务体系。国务院国资委主任肖亚庆指出，将建立健全外部董事独立报告、董事会述职并接受质询、董事会决策失误问责追责、董事会内部制衡等制度；制定完善中央企业外部董事选聘和管理的规范性文件，建立健全外部董事履职支撑和服务体系。建立健全完备的制度、办法和支撑服务体系是形成权责对等、运转协调、有效制衡的董事会决策执行监督机制的重要保障。

（四）扩大国有资本投资、运营公司试点

改组组建国有资本投资、运营公司是实现“以管资本为主改革国有资本授权经营体制”创新举措，它依法接受国有资产监管机构授权，对授权范围内的国有资本履行出资人职责。

国有资本投资、运营公司在优化国有资本布局结构、优化国有企业股权结构、完善国有企业现代企业制度等多方面发挥着推动促进作用。它通过开展投资融资、产业培育、资本整合，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构；通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资本合理流动，实现保值增值；通过规范的公司治理机制管理下属企业，促进国有企业加快建立现代企业制度、完善法人治理结构。

2018年政府工作报告提出，深化国有资本投资、运营公司等改革试点，赋予更多自主权。随着国有资本投资公司和运营公司试点意见的即将出台，各地投资、运营公司的试点将逐步扩大和深化。

（五）强化国有企业监管

强化国有资产监督对国有资产保值增值、防止流失具有永恒的重要性。虽然完善的国有资产管理体制、现代企业制度和市场化经营机制将极大地强化国有企业内部监督，有效防止国有资产流失，但由于政府委派的董事与国有资产没有直接的利益关系，因此，强化国有资产监督就显得尤其重要。

强化国有资产监督要以《关于深化国有企业改革的指导意见》为指导，加快形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系。根据《指导意见》，我们要建立的监管体系是一个由内而外，由表及里的完备的监管体系。由内而外，既要增强企业内部体系的整体性有效性，又要强化出资人监督、外派监事会监督、审计监督、纪检监督、巡视监督和社会监督等外部监督；由表及里，即要把党的领导融入公司治理各环节，把代表国家、人民、企业职工切身利益的党组织内嵌到公司治理结构之中，充分发挥党组织把方向、管大局、保落实的领导核心和政治核心作用。

三、结语

国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。深化国有企业改革，提高效率增强活力，发展壮大国有经济，是坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的根本要求，也是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求。

十八大以来，以习总书记为核心的党中央对我国经济发展阶段做出了进入新常态的重大战略判断。适应、把握、引领经济发展新常态，国有企业供给侧结构性改革取得明显成效，重要领域和关键环节的体制机制障碍开始破冰。在新的历史起点上，党的十九大对国有企业改革做出重大部署，为新时代国有企业改革指明了方向，提供了根本遵循。在新时代中国特色社会主义思想指引下，国资国企改革将会驰而不息，攻坚克难，到2020年努力实现重要领域和关键环节改革取得决定性成果。