网络社交平台行政规制初探

文 （西南政法大学，重庆 401120）

内容提要：网络社交平台作为时下最为流行的一种社交方式，已然成为连接不同阶层、群体的重要桥梁和解决现实生活中跨地域、跨心理阶层交流障碍的重要工具。然而，网络社交平台本身是一把双刃剑，它在给我们社会生活带来极大变革的同时，也容易给我国的现代化建设制造不同程度的障碍和难题。因此，针对我国网络社交平台规制存在的问题，我们应进一步完善相关立法，明确网络社交平台行政规制主体的职责和权限、规制程序等，以维护网络空间的正常秩序。

引言

由于我国行政法学界关于“规制”、“行政规制”的研究相对较晚，加之网络社交平台是一种新兴事物，以至于学界关于该问题的研究也相对薄弱，甚至争议较多。归纳而言，主要存在三种观点：一是政府应全面、积极地介入网络社交领域，加强对网路社交平台本身及市场运营行为的规制，以防止市场失灵；［1］二是网络社交平台有其自身的发展规律，政府必须学会自我控制，即该领域行政规制的重心应放在对规制者的规制和行政规制的正当程序控制上面；［2］三是该领域的行政规制本身就包含着 “通过国家的规制活动来克服该领域的各种混乱和非理性［3］”与“行政规制权力的法律控制”两个层面的含义，不可偏废其一。［4］本文也将立足于学界关于行政规制研究已有的理论和实践成果，通过对当下我国网络社交平台行政规制现状和问题的阐释，提出行之有效的建议。

一、我国网络社交平台行政规制现状剖析

我国目前规制网络社交平台的法律法规和相关政策主要分为两部分：一是基础性立法，主要是指《网络安全法》；二是系列性立法，主要是指针对网络社交平台本身及其市场运营行为乃至公民网络表达而制定的规范性文本，涵盖各种行政法规、规章以及规章以下的规范性法律文件。

我国网络规制长期处于“九龙治水”的局面，实际规制过程中往往容易出现多头规制、职能交叉、权责不一、效率不高等一系列问题。2013年11月，党的第十八届中央委员会第三次全体会议通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出，我们应“坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，加大依法管理网络力度，完善互联网管理领导体制。”同时，该《决定》还强调，我们应“健全坚持正确网络舆论导向的体制机制”、“健全基础管理、内容管理、行业管理以及网络违法犯罪防范和打击等工作联动机制”，重视互联网以及依托互联网技术发展起来的各种网络社交平台或者应用的引导与规制，并逐渐形成正面引导和依法规制相结合的网络空间格局。响应《决定》号召，中共中央网络安全和信息化领导小组 （以下简称 “领导小组”）于2014年2月27日宣告成立，并挂牌成立了中共中央网络安全和信息化领导小组办公室（简称“中央网信办”）作为其办事机构，并由国家互联网信息办公室（简称“国家网信办”）承担具体职责。领导小组着眼全国大局，统筹协调涉及政治、经济、文化等各领域事关网络安全和信息化的一系列重大问题，研究制定网络发展战略、宏观规划以及重大方针政策，确保我国互联网行业健康有序发展。领导小组的成立，有利于缓解我国互联网领域行政规制长期存在的“九龙治水”的局面，标志着我国网络领域的行政规制迈出了重要的一步。各地方也相应成立网信部门，依据职责负责本地区网络领域的各项规制工作。

国家网信办自成立以来，先后针对网络社交平台领域的整治部署了一系列专项行动并取得较好的成绩。例如，2014年，国家网信办着力开展微信等移动通讯工具专项治理行动，重点打击利用微信、易信、米聊等网络社交平台在公众信息领域传播谣言、暴力、恐怖、色情等违法违规信息，累计关闭涉招嫖等各类有害社交账号2000余万个；同年，国家网信办、新广电联合开展清理整治网络视频有害信息的专项行动，其行动的重点之一便是严厉打击利用微博、博客、论坛、微信等互动环节分享违法违规视频的行为；2015年1月，国家网信办依法关闭133个传播歪曲党史国史信息的微信公众账号。此外，全国“扫黄打非”办公室先后单独或联合公安部挂牌督办了“净网 2014”“净网 2015”“净网 2016”专项行动，并公布了一批利用微信、QQ等网络社交平台传播淫秽物品牟利的典型案件。

二、我国网络社交平台行政规制存在的问题

尽管领导小组自成立以来，针对网络社交平台领域的整治部署了一系列专项行动并取得了较好的成绩，但从当前我国网络社交平台行政规制的实践来看，仍然存在着诸多障碍和难题。

（一）网络社交平台行政规制立法尚不完备

虽然我国对于互联网领域的行政规制现已基本做到有法可依，但网络社交平台作为新兴事物，其产生的历史较短，发展较快，以至于我国关于网络社交平台行政规制的立法和实践尚处于积极探索阶段。因而，从整体立法上看，难免存在诸多障碍和问题。具体表现为：

其一，现有立法层级相对较低，缺乏专业性龙头法；现有立法内容不完善；其二，网络社交平台行政规制权力结构不合理。若将网络社交平台的行政规制放入我国关于网络规制的大环境之中，从中央到地方几乎所有的行政部门都拥有一定程度的规制权限。行政系统内部，“不同的规制事项交由不同的部门负责实施”的现象尤为普遍，以至于导致行政规制权力结构混乱，职权交叉的乱象。具体表现在以下两个方面：

1.行政规制权力结构混乱。目前，针对网络社交平台行政规制的问题，除了国家网信部及其下属的地方各级网信部门具有相应行政规制权限外，工信部、新广电、文化部、公安部等诸多部门也享有不同程度的行政规制权限。针对该领域的行政规制，我国不同的部门享有不同的行政规制权限。这表面上似乎避免了某一部门行政规制权力过分膨胀的态势，但由于各部门在行政规制权限上并不是紧密衔接的，以至于留下了许多行政规制的空白地带。

2.职权交叉严重。不同的规制事项交由不同的部门负责实施，力求避免某一部门或者机构权力过于膨胀。此种做法有其深刻的历史根源，它是伴随着纠正计划经济时代高度集中的行政管理职权而产生的。尽管此种思维具有相当的可取性，但在行政规制权限划分时，又未能彻底摆脱计划经济时代的模式，严格按照社会事务的类型来划分职权或者设立相应的机构或部门。［5］而网络社交平台本身所具有的虚拟性、匿名性、种类广等特征以及概念和内容本身的模糊性，我们关于事权的划分难免出现交叉重合的现象，从而导致该领域行政规制出现职权交叉的情形。虽然领导小组的成立有效地缓解了我国互联网领域存在的“九龙治水”的局面，但长期存在的惯性做法影响犹存。例如，为扫除淫秽色情、封建迷信等的毒害，净化社会文化环境，国家整合29个部门的职权成立“扫黄打非”工作小组，具体负责全国“扫黄打非”专项行动；但国家网信办及下属的地方网信部门也设立了专门受理此类违法和不良信息的举报通道，享有规制此类违法和不良信息的权限。这意味着，针对利用微信等网络社交平台传播淫秽色情信息的行为，“扫黄打非”办公室和国家网信办均拥有不同程度的行政规制权限。各部门之间权力的交叉重叠，不可避免地造成相互推诿或者“踢皮球”的现象，从而给我国网络社交平台的行政规制带来了诸多的障碍和困境。

（二）政府主导型行政规制模式下的网络社交平台行政规制程序不完善

有学者在对世界各国互联网内容管理的研究中发现，当今世界各国对于网络内容的规制大致可以划分为政府主导、政府指导下的行业自律和行业主导三种基本模式。［6］通过对我国网络社交平台行政规制实践的梳理，不难发现，我国在该领域的行政规制活动属于典型的政府主导模式。即强调在国务院的宏观指导下，国家网信办、工信部、新广电、文化部等有关部门相互协调、相互配合，通过专业性立法和行政手段加强对该领域的行政规制，以期净化网络社交环境，维护互联网的安全和秩序。虽然，针对微信等网络社交平台这一新兴媒体，政府主导模式往往在行政规制初期表现出无可比拟的优势，但该模式本身存在诸如行政规制信息公开程序缺乏等一系列问题，直接影响到该领域行政规制政策的有效实施，以及被规制者和第三方利益主体正当权益的有效保护。因而，政府主导型行政规制模式的弊端也十分明显。

（三）网络社交平台行政规制过程中缺乏有效的行政责任追究制度

行政责任追究制度主要是指特定的主体依照法定的程序，对行政主体及其公务人员未依法履行行政职责所应承受的否定性评价和后果进行追究的制度。［7］行政责任追究制度是行政法“权责一致原则”的重要体现，也是落实行政责任的具体渠道和保障。但目前我国尚未针对该领域规制主体的规制权力建立有效的行政责任追究制度，各种“决定”、“规定”、“管理办法”等均着重强调网络社交平台及个体使用者的责任、义务，政府及有关部门的规制权力，很少或者几乎难以涉及对政府未依法履行行政职责的评价机制和责任追究机制，以至于网络社交平台领域行政规制权力得不到有效的监督和制约。

三、完善我国网络社交平台行政规制之建议

“网络空间”并非法外之地，网络空间与现实社会一样，既倡导自由，又强调秩序。因此，针对我国目前网络社交平台行政规制过程中存在的立法缺陷、制度缺口以及实践困境，国家应积极采取适当的措施予以完善，以期在维护网络社交平台、公民个人等合法权益的基础上，净化网络空间，促进我国互联网领域健康有序的发展。

（一）进一步完善相关立法

网络社交平台的正常发展有赖于完备的立法体系，更离不开科学的、民主的、专业性的立法。鉴于此，有必要从以下层面着手完善网络社交平台行政规制立法。

1.适时推进互联网领域行政规制专业性龙头法的制定。在实体法层面上，基于“合法行政原则”之要求，笔者建议围绕“行政规制”这一共性话题适时制定《行政规制基本法》，作为统帅各领域行政规制问题的基本法，互联网领域的行政规制或单独作为一章置于该基本法之后，抑或是围绕该基本法制定单独规制互联网领域的法律法规。

2.加强该领域现有法规规章的审查、清理工作。通过对涉及网络社交平台行政规制问题的法规、规章的梳理发现，针对该领域行政规制的问题，国务院制定了相关的行政法规，新广电、工信部、国家网信办等也均制定了相关的部门规章，但因缺乏统一的规制依据、标准，加之受到部门利益的影响，各部门规章之间、规章与行政法规之间发生冲突的情况时有发生。鉴于此，全国人大常委会、国务院应根据《立法法》第87条、第88条之规定对现有的涉及网络社交平台行政规制问题的法律、行政法规进行合法性审查和清理工作。［8］

3.加强该领域现有“红头文件”的规范化建设。网络社交平台行政规制领域“红头文件”在其制定过程中长期存在着制定主体不明确、制定标准不统一，制定程序混乱、制定内容不完善等诸多问题，以至于“红头文件”与法律、行政法规等“撞车”的现象时有发生。［8］所以，我们有必要从以下四个方面来加强该领域“红头文件”的规范化建设：首先，明确网络社交平台行政规制领域“红头文件”的制定主体。其次，统一网络社交平台行政规制领域“红头文件”的制定标准。再次，规范网络社交平台行政规制领域“红头文件”的制定、监督程序。最后，完善网络社交平台行政规制领域“红头文件”的内容。

（二）进一步明确网络社交平台行政规制主体的职责和权限

通过对我国网络社交平台行政规制机关职能交叉重叠、规制权力结构混乱局面的剖析发现，造成如此局面的原因有二：一是对同一或类似问题行政规制机关的确定，法律、法规、规章的规定不一致或规定不明；二是针对该领域出现的新问题，行政规制职能部门的设置以及规制措施的制定往往因需而定，缺乏严密的组织法规范。［9］鉴于此，我们可以从以下两个层面着手：

1.完善行政组织法，明晰网络社交平台行政规制主体的规制职权。实践中，虽然我国已拥有《国务院组织法》和《地方政府组织法》两部有关行政权授予和行政机关组织的法律，但这两部法律似乎并没有起到应有的作用。笔者以为，行政组织法本身包含着对各级国家行政规制机关的结构、组成、地位、权限以及法律责任的相关规定，这不仅有利于规范当前行政规制缺乏职权法定化的乱象，保证行政规制的依法实施，而且对于促进整个行政规制法治化、民主化、科学化的进程也有着不可替代的重要作用。［10］更重要的是，行政组织法之完善对于解决当下我国该领域行政规制机关职能交叉重叠、行政规制权力结构混乱的局面具有十分重大的意义。故而，我们需要加强和完善行政组织法律制度，

2.积极探索网络社交平台行政规制领域独立规制机构的建立。在互联网领域的行政规制中，其行政规制权尚属于传统行政部门，进而受制于传统行政部门与各利益集团潜藏的各种利益勾连关系，使其难以真正发挥传统行政部门手中的行政规制权。此外，由于我国行政组织立法的不完善，难以指导各传统行政规制部门明晰事权、职责。加之，该领域属于互联网中的新兴领域，基于传统部门利益考虑，各传统行政规制部门均涉足其中，以至于出现“九龙治水”的困局。尽管国家网信办和中央网信办的成立在一定程度上缓解了这种困局，但在该领域具体行政规制过程中其效果并不明显。为此，在中央层面，可以进一步明确国家网信办与其他拥有该领域部分事项行政规制权的行政部门的职权划分，明晰各自的行政规制职权范围，切实落实该领域的行政规制事宜。在地方层面，可以探索将网信部门的人事、职权、经费等相对予以独立化，以解决其规制措施处处受制于地方政府的弊端，并加强地方各级网信部门对本区域内网络社交平台的引导与规制。

（三）进一步完善网络社交平台行政规制程序

我国在网络社交平台行政规制领域采用传统的“政府主导模式”，侧重强调政府或者有关部门通过立法和行政手段来加强对该领域的引导与规制，而忽视了规制程序制度的建设，以至于难以发挥该领域行业自律组织等的规范作用，也加重了行政规制机关的负担。鉴于此，我们可以从三个方面着手完善我国网络社交平台行政规制的程序。

1.完善我国网络社交平台行政规制信息公开程序。我们可以从如下几个方面着手。第一，建立健全信息公开法律体系；我国目前涉及网络社交平台行政规制信息公开最直接最主要的规范依据为国务院于2007年颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》，该条例从性质上讲，仅仅属于行政法规的范畴。这意味着我国有关该领域的行政规制至今缺乏效力层级更高的法律依据。所以，全国人大应适时制定一部《信息公开法》，作为政府行政信息公开领域的基本法，指导全国政府行政信息公开工作。而网络社交平台行政规制机关则可以以此法为基础制定本领域行政规制信息公开实施细则或者办法，有效推进本领域行政规制信息公开工作。第二，进一步明确网络社交平台行政规制信息公开的范围；我们必须寻求在现有《政府信息公开条例》的基础上更好的解决办法，可以围绕该条例先行制定该领域的行政信息公开实施细则或者办法，明确和细化行政规制信息的公开范围。公开的内容包括：网络社交平台行政规制权力运行的依据，规制的主体、对象、内容、具体干预措施，规制的效果和影响等。同时，行政规制机关还应将本领域的核心信息、动态规制政策的制定、决策信息的执行以及行政规制的反馈和评价信息等及时向社会公众、网络社交平台或者新闻媒体公布，以便接受来自各方的监督。

2.完善我国网络社交平台行政规制公众参与程序。具体而言，一是该领域行政规制立法或政策的制定，应向社会公开，广泛征求社会意见。鼓励社会公众、利害关系人、专家、行业协会广泛参与立法或相关政策的制定过程，并在立法或政策的制定中，对社会公众和被规制者的参与权、知情权、获得救济权等各种权利予以明确规定，保障这些主体在之后行使这些权利有充分的法律法规或者政策依据。二是完善行政执法程序，严格遵循行政执法过程中的程序性要求，即“决定前，告知事实、理由和依据；决定中，听取陈述和申辩；决定后，告知救济途径”。力求该领域行政规制主体所采取的每一项规制措施都能符合合法性、合理性的要求。三是鼓励社会公众参与具体的行政规制执法，并建立该领域行政规制执法全过程的记录制度；四是在完善行政执法公示和结果公开制度的基础上，鼓励社会公众参与对该领域行政规制执法效果的评价，广泛听取社会公众对规制执法的批评和建议等。

3.加强我国网络社交平台行政规制协商合作程序。网络社交平台除了具有互联网开放性、即时性、虚拟性、内容多样性等媒体属性外，还具有种类广、基数大、发展快、受众范围广、信息传播速度快等具体特性，以至于该领域新问题层出不穷。基于当下公权和私权合作的背景，为回应公共治理之需求，国家应积极发挥网络社交平台行政规制机关、企业（即网络社交平台本身）、行业协会、社会公众的共同作用，通过合作规制、自我规制等诸多手段和方式降低该领域行政规制的成本，提高行政规制的效果。具体而言：一是网络社交平台行政规制机关作为该领域最基本的规制主体，应充分发挥宏观规制和引导的作用，制定该领域的最低规制标准或底线要求，支持和鼓励各网络社交平台的自查自纠、自我监管等；二是行政规制机关和网络社交平台共同制定该领域行政规制的国家标准或者行业标准，共同指导该领域行政规制工作的开展；三是充分发挥该领域行业协会的自律作用，鼓励、支持该领域行业协会进行有效的自我规制和监督检查；四是畅通公民投诉举报的通道，充分发挥社会公众在网络社交平台行政规制过程中的监督作用。

（四）进一步完善网络社交平台行政规制主体责任追究制度

完善我国网络社交平台行政规制主体责任追究制度是行政法“权责一致原则”的重要体现。任何国家权力都有被滥用的风险，网络社交平台行政规制权也不例外。鉴于此，为完善我国网络社交平台行政规制主体责任追究制度，我们可以从如下几个方面着手。一是效仿 《行政诉讼法》《行政复议法》《国家赔偿法》等有关追究行政主体行政责任的规定，对该领域行政规制主体行政责任追究制度作出专门的规定，明确追究行政规制主体责任的形式、程序、条件和范围等；二是建立健全该领域行政执法责任制，依法确定该领域行政规制机关的行政规制权限，规范行政规制程序，评议考核机制、规制错案追究机制，评议考核过程中还应当听取社会公众的意见和作为被规制者的网络社交平台的反馈等，积极探索行政规制绩效评估以及奖惩办法；三是不断深化该领域行政规制改革，明晰各规制主体的职责权限，真正做到权责明确和权责统一。同时，进一步明确具体行政规制主体和个人的职权和责任；四是畅通该领域行政规制救济渠道，在现有《行政诉讼法》、《行政复议法》的基础上，确保被规制者能有效地通过行政或司法途径维护自己合法正当的权益，同时，加强该领域行政系统内部与外部监督，确保该领域行政规制主体的行政违法行为能被及时地发现并予以纠正。

结 语

网络虚拟世界的角色扮演和身份认同根植于真实世界的社会人际关系，但又相对独立于真实世界。网络社交平台作为联系两个世界的重要纽带，其本身并无善恶、好坏之分。某种意义上讲，某一类或某一个网络社交平台一旦产生，便几近于“脱离”创造者主观意识的客观存在。故此，一方面，我们应以“自由、开放”的理念努力引导网络社交平台的发展与繁荣，并充分尊重公民在网络空间的基本权利和自由，保障公民在网络空间的知情权、参与权、表达权以及隐私权等；另一方面，网络空间亦非“法外之地”，网络空间和现实社会一样，甚至拥有比现实生活更多的复杂性。我们在追求网络空间自由时，也必须加强对网络空间的规制和引导，以维护网络空间的正常秩序。