推动综合执法改革 完善旅游管理机制

文 云南旅游职业学院副院长、副教授

在2018年8月2日召开的云南省推进旅游革命动员大会上，中共云南省委副书记、省长阮成发强调，深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，紧紧围绕把云南打造成为世界一流旅游目的地的目标，来一场“旅游革命”，推进云南旅游业全面转型升级。对于推进旅游革命，阮成发提出要在“市场整治”上、在“品质提升”上、在“产品供给”上、在“强化管理”上等四个方面来一场革命。创新旅游市场监管机制，推进旅游综合执法改革，既是云南旅游革命的重要内容，也是推进依法兴旅、依法治旅的重要举措。

推进旅游综合执法改革的基本思路

围绕把旅游业建设成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，以及把云南建设成为世界一流的旅游目的地战略目标，按照推进深化行政执法体制改革的指导原则、方法举措、改革内容以及路径步骤，遵循“按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，加快州（市）、县（市、区）两级政府综合执法改革，推进执法重心下移，建立职能集中、管理规范、上下协调、运行有效的综合执法体系”的具体要求，构建权责一致、执行顺畅、处置及时、监督有力的旅游综合执法体系，全面履行法定职责，规范旅游行政执法，及时处理旅游投诉，维护和谐有序、经营规范的旅游市场秩序。

当前，扰乱云南省旅游市场秩序的违法违规行为主要是不合理低价经营的“零负团”接待，以及由此产生的虚假宣传、强迫消费、商业贿赂等，涉及旅游、工商、道路等行政执法。因此，推进旅游综合执法改革除了加强旅游执法质监机构严格执法外，还要破除体制机制障碍，有科学有选择地将工商行政管理部门、道路运输管理部门、价格主管部门对整治旅游市场突出问题有根本性作用的职能职责，委托授权给旅游执法质监机构，才能提升旅游执法质监机构的执法能力和执法效果。

此外，本着减少层次、整合队伍、提高效率的目标要求，在不增加或少增加编制和经费的情况下，近期要强化旅游执法质监机构的职能职权，实现对旅游市场的高效监管；远期则要调整州（市）、县（市、区）两级政府相关部门的职能职责和人员配置，单独设置或实行与旅游局（委）“两块牌子、一班人员”的方式，设置精简、统一、效能的旅游综合执法机构，确保旅游行政执法工作的高效开展。

推进旅游综合执法改革的目标任务

旅游综合执法改革是一个系统工程。由于旅游市场监管涉及多部门，旅游违法行为及旅游纠纷通常具有跨地域、跨部门的特点，实行旅游综合执法涉及多部门的职权划分及人员调配，因此旅游综合执法改革应分三步推进。第一步，在旅游市场发育相对完善、旅游执法基础相对较好的地区试点，通过将相关职能部门的部分职权委托旅游执法质监机构，提高其执法效能。第二步，指定或设立专门执法机构，相对集中旅游行政处罚权。第三步，成立旅游综合执法机构，承担综合性的旅游行政处罚、行政许可、行政审批等职能。最后，再向全省推广。

针对当前旅游革命对市场监管及整治工作的需要，旅游综合执法改革的近期目标是通过委托授权，将工商行政管理部门、道路运输管理部门、价格主管部门的部分旅游行政执法职能归并旅游执法质监机构，提升旅游执法质监机构的执法能力，加强旅游市场监管工作，提高执法效率和执法水平，有效遏制当前旅游市场突出的问题；中期目标是通过相对集中旅游行政管理部门、工商行政管理部门、道路运输管理部门、价格主管部门及其他部门的旅游行政处罚权，形成权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的旅游行政执法体系；远期目标是整合行政执法队伍，组建统一、高效的旅游综合执法机构，形成科学的旅游市场监管行政执法体制机制。

按照旅游综合执法改革的目标要求，可以选择在旅游市场发育相对完善、旅游执法基础相对较好的旅游热点地区，如大理白族自治州、丽江市、迪庆藏族自治州、西双版纳傣族自治州、腾冲市先行试点，在取得成功经验的基础上再向全省推广。

根据旅游综合执法改革的目标要求，结合当前旅游市场监管和旅游执法质监面临的新形势，在综合改革试点的第一步，相关部门将部分旅游市场监管方面的行政处罚权及配套的行政强制、监督检查权交给旅游执法质监机构，由旅游执法质监机构承担实际执法工作，并负责统一的旅游投诉受理。工商行政管理部门的委托权限包括：《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国广告法》及工商管理法规、规章规定的有关非法经营旅游业务、旅游经营者虚假宣传、强买强卖、以假乱真、以次充好、商业贿赂等行政处罚权及相关的行政强制、监督检查权；《中华人民共和国消费者权益保障法》及法规、规章规定的有关旅游消费者投诉受理及调解职权。价格管理部门的委托权限包括：《中华人民共和国价格法》及价格管理行政法规、规章规定的有关旅游经营者价格违法、价格欺诈等行政处罚权及相关的行政强制、监督检查权。道路运输管理部门的委托权限包括：《中华人民共和国道路运输条例》《云南省道路运输条例》及道路管理规章规定的有关车辆非法经营旅游业务、旅游车违规经营等行政处罚权及相关的行政强制、监督检查权。

旅游执法质监机构取得委托执法权后，其行政执法活动受同级人民政府法制部门和上级业务主管部门的监督；相对集中旅游行政处罚权后，旅游综合执法机构的行政执法活动受同级人民政府法制部门的监督。公民、法人和其他组织对旅游综合执法机构作出的具体行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼，或者向同级人民政府申请行政复议。

推进旅游综合执法改革的保障措施建议

推进旅游综合执法改革，必须按照“全省一盘棋”的工作思路，由云南省委、省政府高位推动，省委编制部门、省政府法制部门牵头，相关职能部门及州（市）人民政府全力配合，通过设置相应工作机构，负责系统研究旅游综合执法改革的实施方案，科学划分委托执法权限和设定相对集中行政处罚权的范围，及时调整和配备相关职能部门工作人员，在充实旅游执法质监机构人员，成立旅游综合执法机构，制定工作标准和执法规范，有效开展综合执法工作。

法的生命在于执行。加强队伍建设是旅游综合执法改革的核心。为此，各级旅游执法质监机构和综合执法机构要按照依法行政、建设法治政府和“岗前培训、持证上岗、亮证执法”要求，进一步加大培训教育力度，提高执法人员综合素质，提升旅游执法质监能力，并加强旅游行政执法资格管理，经培训考试合格，取得行政执法资格后，方可依法从事旅游综合行政执法活动，确保执法资格的完整性、合法性，做到严格、规范、公正、文明执法；尽可能统一执法服装，统一执法标志，塑造良好形象；进一步强化内部执法监督，严格执法过错责任追究，严格执法奖惩，确保执法质量和效果；进一步加强区域旅游执法协作，加强与其他涉旅部门执法机构之间的沟通协调，加强基础业务建设，形成维护旅游市场秩序、保障旅游者和经营者合法权益的合力。

加强执法工作的监督是确保依法行政、依法执法的重要环节。各级旅游执法质监机构和综合执法机构要进一步建立健全执法制度，明确执法责任，通过个案监督、案件考评、专项检查等形式，进一步加强对旅游综合执法工作的监督检查和督促指导，确保每个执法环节都符合法律、法规，将执法责任落实到每个执法环节和执法人员。根据委托执法和相对集中旅游行政处罚权后的实际情况，协调解决行政管理监管、法治监督与旅游执法质监工作之间出现的新情况、新问题，确保监督、管理和执法工作有序运行。