国家监察体制改革再审视——以权力与权利的平衡为视角

李永军

（西南政法大学 重庆 401120）

一、问题的提出

2016年11月7日，中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《试点方案》）指出，当前国家监察体制改革，是一场全局性的政治体制改革，是关于国家监察制度的顶层设计[1]。12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》）指出，实行监察体制改革，设立国家监察委员会，目的是要建立一个集中统一、权威高效的国家监察体系[2]。从多年实践来看，我国内地主要由纪律检查机关、行政监察机关、审计机关、国家预防腐败局等行使反腐职能，但是由于他们分属于党、政、司法等不同的系统，互不领导，互不协作，各自为政，无法形成合力[3]，对现行的反腐败资源进行整合，建立一个独立、高效、具有统揽职能的反腐工作机构，应是解决这一问题的必由之路。

随着10月26日新修改《刑事诉讼法》《检察院组织法》的出台，进一步引发我们对《监察法》中有关监察委员会权力边界的深入反思，凸显了监察委员会自我权力制约机制的缺失及其权力践行对象的权利保障还有待进一步完善。由于长期以来人们对权力与权利关系则秉持阶级对立的逻辑，认为权力的主体归属为国家机关，权利的主体归属为社会一般个体，并将二者之间的关系定位为个人与国家或社会与国家的对立关系，就国家权力与公民权利的建构关系而言，这是一种古典自由主义宪制理论范式，其对国家的行为做了规定，对于公民在面对权力如何行使权利较少涉及，这是一种非理性行为，不符合基本的法治思维。长期的国家治理经验表明，国家监察体制改革的成功，不在于制度设计多么完善，而在于当权力实施时，权力如何被制约及权力的对象如何行使权利的问题。因此，必须突破权力单向扩张的权力至上思维，树立权力制约与权利保障二元并行思维，即改革不是单纯的权力扩张，不仅要注重权力自身的制约，也要注重权利的保障。

二、改革中权力最大值倾向是权力本位思维的惯性延续

长期以来，我国实行的是党领导下的政治运行机制，某种程度上促成了国家治理行政化，全社会不自觉形成了自上而下、严格统一的权力运行模式，并由此形成权力至上思维，许多人认为权力成为国家治理中解决一切问题的“灵药”。

（一）权力的内涵

从公法学角度看，其是指权力由国家垄断和专属，附属于国家之上而存在[4]，一般而言，权力是指在某种社会关系中，一方社会主体作为权力拥有者促使另一方社会主体作为权力对象服从前者意志的力量，权力既意味着权力拥有者的行动的自由，也意味着权力对象的行动将会受到约束。根据韦伯斯坦词典的解释，权力意味着拥有运用暴力的能力，一种被允许的权威，或者实质性的影响。具体来说，权力有如下含义：

其一，权力只有在一定的社会关系中才能够发挥作用，权力一般仅为少数社会主体所有，并通过权力主体指向另一方社会主体来发挥作用。权力活动不仅是一种力量对比的表现，同时也是一种社会关系的表现，权力总是从一定的社会结构中产生，并在特定的社会结构的束缚中发挥其效力，社会关系以及各种社会关系构成的社会结构会对权力的分配、运作产生重要影响。

其二，权力的行使方式一般表现为权力主体依赖某种权力资源使权力对象服从权力主体意志的活动。韦伯认为，拥有权力意味着一个人或者一些人在社会行动中甚至不顾他人的反对也能贯彻自己意志的任何机会，而不管这种机会建立在什么基础之上[5]。权力的最基本特征就是权力主体的意志对权力对象的意志的制约性，在权力的运行中，无论权力对象是否认可权力主体的行使行为，权利主体的意志总会得到权力对象的服从。

其三，权力主体要获得并维持这种使自我意志得以实现的力量，就应当拥有一些能够对他人产生影响的资源，美国政治学家莱曼把权力资源分为功利性资源、强制性资源和规范性资源三类。功利性资源具有物质上的好处，能够作为奖励物换取他人的服从；强制性资源能够对他人产生不利影响，从而迫使他人服从；规范性资源指的是能够产生共同信仰与价值观等[6]。

其四，权力本身是中性的，并无价值倾向，权力可以表现为权力主体自我发展的行为权，也表现为权力主体束缚权力对象的控制权，行为权与控制权表现为同一权力主体上的两个不同方面。如阿克顿所言，千万别轻易摧毁一种暴力，因为当它不具有压迫的性质时，它是可以用来制衡压迫的[7]。总之，权力所要表达的是一种事实状态，在一定的社会关系中，一方当事人使另一方当事人服从的事实状态。

（二）权力的社会价值

辩证的看，权力虽然表现出暴力性、强制性、控制性等，但是权力在社会管理中也表现出其优势的一面：

其一，权力具有公共利益代表性，该权力是一种被赋予的、代表公共利益的名分、主体资格和行为的正当性条件。对于权力来讲，由于是他人或公共的事务，属于他人或者公共的利益，当事人在取得授权的同时，就具有了运用该权力的资格，鉴于公共利益边界的相对模糊性，处理涉及共利益的事务必须具有相对强势的权力，以获得处理事务的支配权，以提高效率。

其二，权力具有组织性，表现为一种组织化的力量，权力是以组织系统及其辅助设施为载体的、展示为控制力、强制力和公信力的力量，由于其三性代表了一种正当性力量，作为一种组织化力量，其应该是符合名分与资格的一种力量，这就阻却了权力来源非法的问题。换句话说，权力的运行不见得都是在冲突的过程中以强制的力量去克服阻力而展现的，由于名分、资格和正当性条件所具有的公信力，这就使得权力人与权力对象之间存在着基于具体问题必须得到解决的有信任基础的合作空间，这样权力的行使，就不会以单方的强制形式出现，而是在某种合意的基础上得到互惠互利的行使。

其三，权力具有共同规范性，在社会生活的许多领域，权力主体实际行使权力时很少优先采取强制性手段，多是做出一个强制性的意思表示，只要能达到目的即告结束。这种环境下，一方面，权力对象对于一项权力的行使表示同意，对其表示出“自愿”，另一方面，这种自愿服从又不是完全出于服从者本身的意志，而是基于压力下的“奉命”。有学者就将具有这种特点的权力称为“合法权威”，并认为“合法权威”的存在以共同规范的存在为先决条件[8]，在权力本位下的权力关系中，一个权力对象作为下级感到应该服从上级的命令，如果个别的下级成员不服从上级的命令，就可能招致共同规范的制裁和集体的非难。也就是说，如果一定范围的人们普遍的以某种价值标准或者行为规范来规制权力的行使，那么所形成的权力就成了带有合法性的强制性，这种权力就是具有共同规范性的权力。规范性权力在行使过程中，由于规范因素的介入，在一个具体事件中，如何行使权力，由谁来行使权力都具有了规范的标准，这种规范的标准使权力既得到了强化，也受到了限制。对于这种以规范为主的权力，不仅权力对象有服从的意愿，权力主体也同样接受规范的一定限制，这样就使权力的行使在某种程度上得到了平衡，消除了恣意。

（三）权力有易致腐败的劣势

阿克顿勋爵认为，“权力倾向于腐败，并且绝对的权力会导致绝对的腐败”，孟德斯鸠认为，“每一个拥有权力的人都容易滥用它，并且会一直用尽他的权限为止”。阿克顿与孟德斯鸠虽然对权力的看法有区别，但是都承认权力本身存在恶的基因。推及到当前的国家监察体制改革，本次改革针对的是国家工作人员对于国家公权力的滥用，并由此引发社会腐败现象蔓延，改革的目的是抑制腐败发生与蔓延，但是权力引发腐败又是权力自身的自发行为，显示了权力本身容易导致腐败的天生弱点。此处所说的腐败，是指社会制度层面的腐败，其表现为两种情况，一是制度在设计和运行过程中存在许多缺陷和漏洞，容易滋生官员和社会的腐败，一种是制度设计本身忽视了多数人的利益。

转言之，由于制度本身附随着权力，权力自身有导致腐败的基因，对于任何具有行使正当性的权力，都不能排除其会诱发腐败的可能。《试点方案》指出，国家监察体制改革是关于国家监察制度的顶层设计，既然是关于监察制度且是关于监察制度的顶层设计，其更多的是涉及对国家公权力的使用与制约，通过制度对公权力如何使用进行设计，也通过制度对公权力使用进行制约。加之改革所设立的监察委员会将具有与一府两院同等的宪法地位，其拥有的权力空前的大，对监察委员会行使权力时如何进行监督与制约，就学者们提出的限于权力改革的观点而言，显然不能实现有效监督与制约的目的。

三、权利的自我防卫性是对权力的自然反应

改革中的唯权力倾向凸显了我国民主与法治建设的滞后，其与我国经济建设取得的成就相比显得相形见绌，对于当前政治体制改革中出现的问题我们也不必苛求前人，而应该在当下的监察体制改革中勇于面对，突破监察体制改革等于权力改革的定式思维，寻求改革的突破口。我们认为，能够有效制约权力的就是权利，权利保障体现了主权在民，国家的一切权力来自人民授权的思想，符合当今世界法治建设的潮流，其自身的防御权能能够对权力进行有效制约，消除由于权力腐败本性所带来的不利后果。

（一）权利本位界说

在权利本位的语境下，我们认为权利存在于以法定权利为本位及以自然权利为本位两种情况。以法定权利为本位的观点认为，权利本位所揭示的是在某个国家的法律规则中，权利本位表征着法律的价值取向，暗含着法律应当以权利为中心或者出发点。在中国的法学理论下，权利本位被视为法律的价值理论，其象征着应当把评价法律善恶的尺度放置在其是否以及在多大程度上真正保障了权利上[9]。权利是国家通过法律予以承认和保护的利益及其权利主体根据法律做出选择以及实现利益的一种能动的手段。因此，法律以权利为本位，意味着我们要将权利优先于其他一些因素看待，对于法律上出现的一切问题是非曲直的判断，应当以权利为依归。至于以自然权利为本位，其应该包含更广泛的范围，应指那些未被法律所确认的权利，包括因社会发展而产生的新型权利等，自然权利本位应该具有如下内涵，第一，其应该是一种主张和要求，在主张和要求这一架构下，便形成了我与他人的分界，形成了一种主张者与被主张者分离的格局，这种分立的格局，虽然不全是人为的，但是也是权利的合理表达。第二，对于权利者的主张和要求的实现应该以社会现有发展程度为基础，自然权利有的合于现实，有的高于现实，这就需要权利主张者应该理性看待自然权利的实现程度，比如公民的出版权，在我国出版权的取得是需要国家批准的，就不能按照国外的私人公司具有出版权的标准来要求国内也将出版权下放给私人公司，这种权力主张显然不会得到实现。

（二）权利自身具有防御权能

权利自身包含的自由、利益能力和社会正当性要素都决定了权利是不应该被任意限制、克减与剥夺的，必须充分确认权利自身所具有的对抗外力侵犯的对世性防御功能。一般而言，权力是国家化的权力，国家化的权力又是体系化的暴力，可以通过立法、司法等权力行为限制、克减和剥夺公民权利的行为。如宪法或法律规定公民具有某种权利，但不规定该权利应享有的防御权能，该权利在无防御措施情况下将无法行使。权利的防御权能是针对权利主体以外的所有社会主体的，包括公民、社会组织及各类国家机关，通常来说，权利防御权能的最基本指向应为国家公权力。从立宪主义的精神来看，公民基本权利的作用在于对抗公权力从而维护个人免受国家公权力恣意干涉的空间，从本质上说，这是由于国家机关掌握的公权力的本质属性所决定的。应当指出，权利的防御权能虽然主要指向国家，但并不意味着公民的权益与国家公共利益完全对立，会妨碍国家正常行使权力，正好相反，权利的防御权能只是指向背弃公共利益，侵犯公民权利的滥用国家权力的行为，从而敦促国家权力的正当行使。比如，我国宪法中规定了国家尊重和保护人权的内容，从反面对权利的防御权能作了规定，体现了国家对自身负有的消极义务的再认识，这种宪法上的表述，对权利防御权能的理论与实践发展具有重要指引作用。

（三）权利与权力关系

其一，权利的获得主要源于权力内部的博弈。就现代社会而言，权利与权力相比处于弱势状态，权力在社会中往往由国家暴力机关垄断，这样权利的获得在某种程度上是权力博弈的结果。中西方的历史发展表明，权利的获得并不是天赋的，而是在一定的社会物质生活条件下通过权力的博弈而来。现代社会由于社会分工的精细化，以及社会交往频率的加快，社会中各阶层成员为了自身利益的最大化，都在尽力的争取权力，人类因权力的争夺而形成的范围逐渐变大。由于权力在使用过程中的交互杂糅，不同的权力主体就通过控制不同的权力领域实现权利的获得。比如现实社会中，审计机关可以利用自身的审计权对财政机关财务状况进行评价，以此来约束财政机关，财政机关又可以利用自己的财务预算权约束审计机关，决定审计机关财务预算的多寡，在这种相互约束与制衡的情况下，各个权力主体都会比较理性的看待自身的权力，从而使各个权力主体进行合作成为可能。西方有些学者认为“强力产生权利”，虽然表明了权利的获得来自权力，但没有显示出权力在此过程中的动态博弈，博弈的结果是一个基本吻合的状态，并不是完全一致的状态。正如卢梭所言，“即使是最强者，也不会强大到足以永远做主人，除非他将自己的强力转化为权利，把服从转化为义务”，“强力并不构成权利，人们只是对合法的权力才有服从的义务”[10]。这种观点表明，合法的权力具有某种正当性，能够获得多数人的认可，通过社会规范的调整，权力本身逐渐摆脱单纯的、偶然的非常规状态，逐步向规范的、正当的权利状态转移[11]。

其二，权力扩张的自然界限是权利。孟德斯鸠认为，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才会休止[12]，我们认为孟德斯鸠说的“界限”应该是指阻碍权力惯性扩张的界限，这个界限我们认为就是权利。原则上看，如果将权力行使对象的利益不断弱化、直至排除，权力应该可以得到无限的扩张，这是一种理想状态，然而事实上并不可能。既然权利是权力行使过程中休止的原因，权利又是如何向权力宣示界限的呢？一是权力法定，权利主体通过与国家权力机关不断斗争，要求国家权力机关以法律的形式明确规定权力主体的权限、权力对象的权利范围，将权力进行分配，由不同的主体来分别行使各自的权力，这时一方权力主体的权力针对另一方行使时，有可能就成了另一方的权利，这不仅可以让权利主体依法维护自身权利，也能够使二者之间形成互相制衡之势。二是权利推定，对权利主体而言法无明文规定即自由，现代很多法治国家都通过宪法法律规定了国家权力所不能逾越的范围，当国家公权力机关剥夺或限制公民的权利时，必须要有法律上与事实上的根据，否则其行使权力的合法性与正当性将受到质疑[13]。

四、国家监察体制改革的理性审视

国家监察体制改革的目标是在党的领导下，成立国家监察委员会，作为党加强反腐败工作的主抓手，通过整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，力图建立一个权威高效、对公职人员全覆盖的国家监察体系。由此看出，国家监察体制改革侧重于对国家公权力的再分配，凸显权力的主动性，力图塑造一个新的权力秩序。根据基本的宪制思维，建设法治国家的宗旨或目标是制约权力，保障权利[14]，当前改革文件中多是关于权力扩张的内容，尚无涉及权力制约与权利保障的内容，试点方案中的权力彰显出恣意，权利则成为消极的被保护对象，这显然不符合国家监察体制改革的初衷，因此，结合权力的最大值倾向与权利的最小值属性，在二者之间画出理性阈，以找出规范二者的场域。

（一）权力制约：国家监察体制改革的内在要求

第一，应改变监察委员会调查权的封闭运行状况。就近期的监察实践来看，监察委员会调查权的运行处于相对封闭的状态，表现在调查阶段留置措施的行使，包括留置时间的安排，留置地点的选择等，对犯罪嫌疑人的讯问，包括讯问程序安排，讯问时间的阶段性把握，犯罪嫌疑人正当权利要求，包括要求会见辩护律师，会见近亲属等缺乏可公开的明确的实施细则，由于缺乏具体的对应措施导致调查权运行状态明显显示出一定的“恣意”，其产生的“恣意”将会损及到犯罪嫌疑人的权利。虽然监察法及监察体制改革文件一再强调监察委员会是一个专职反腐机构，业务性很强，需要专责专管，但是并未否定对其行权进行制约监督的必要性。权力需要被制约，不受制约的权力是危险的，《监察法》第4条第二款规定，监察机关办理职务违法与职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门相互制约、相互配合。在当代中国，宪法法律实施同执政党党章及党的其他规范行为的实施密不可分，欲有效制约监察委员会，检察院和法院、尤其是法院，在本级政权体系中所占政法综合权重比与监察委员会必须大致相等[15]。基于现实可行性，可探索由检察院来履行这一监督职权，以检察院的法律监督权为切入点，赋予检察院检察监督调查权，通过授予此权，可对监察委员会调查权的行使进行有效监督与制约，打破调查权的封闭之门。

第二，应强化检察院的公诉权与批捕权的职能发挥。现行检察体制下，检察机关集职务犯罪预防、侦查、起诉和监督多项权力于一身[16]，监察委员会与检察院的职能转隶则主要集中在检察院所管辖的职务犯罪领域，根据《决定》，检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等的职能将被整合至监察委员会，这让人觉得，监察委员会要取代检察院的大部分职权，包括批捕权及公诉权。监察委员会将检察院的部分职能进行整合是必要的，但其不能恣意扩权，比如检察院的批捕权、公诉权监察委员会不能兼并。具体来说，监察委员会向检察院移送案件，如果检察院认为不构成犯罪该如何处理，检察院作为司法机关，批捕权、公诉权是其固有权力，其完全可以做出不批捕的决定，监察委员会作为一个反腐机关，其不能僭越固有的权力界限，恣意妄为。加之当前最高人民检察院以国家机构改革为契机，正在大力推行“捕诉合一”的检察体制改革，试图将检察院批捕权与公诉权整合至一个综合部门行使，这其中一是机构改革的需要，当然也不乏有对监察委员会进行有效权力制约的动因，“捕诉合一”改革背景下多数检察院已经成立刑事检察部，这一融合批捕权与公诉权的综合部门由于权力得到集中，对有效制约监察委员会势必会产生实质作用。

第三，针对监察委员会设置审计委员会履行审计职能。《试点方案》强调，国家监察体制改革的目标是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构，针对监察委员会的审计工作如何开展，方案中并没有具体规定。据1994年《中华人民共和国审计法》第2条规定，国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关，行使审计职能，然试点方案针对监察委员会的改革定位是要实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，监察委员会的监察范围自然包括政府工作人员，如果由隶属于政府的审计机关对监察委员会履行审计职能，其位阶太低，难以发挥实效；十八届四中全会公报指出，要保障依法独立行使审计监督权，实行审计全覆盖，从权力制衡的角度看，审计机关的“审计全覆盖”与监察委员会的“监察全覆盖”理论上应属于同一位阶，这样才能有效履行审计职能。虽然2014年《国务院关于加强审计工作的意见》指出，审计机关要发挥审计的保障作用和监督作用，努力实现审计监督全覆盖，但是这种隶属于行政机关的、低位阶审计监督方式显然不适合对监察委员会的审计监督。为此，我们建议在现行的审计体制之外针对国家监察委员会设国家审计委员会，隶属于中共中央直接领导，由国家最高领导人兼任主任一职，地方审计委员会实行派驻模式，委员会的领导及工作人员由上级审计委员会指定。

（二）权利保障：国家监察体制改革的归旨

第一，应明定职务犯罪案件犯罪嫌疑人、被告人有权会见看守所值班律师。新修改《刑事诉讼法》第36规定，法律援助机构可以在人民法院、看守所等场所派驻值班律师。基于职务犯罪案件自身的特殊性，大部分犯罪嫌疑人、被告人的辩护律师都是由法律援助机构指派的，因此对于那些处在看守所的犯罪嫌疑人、被告人可以通过一定的程序会见值班律师，将自己的情况向值班律师反映。美国的刑事诉讼中有一个词语叫“关键阶段”指出，“在嫌疑人的重要权利可能不可挽回丧失的阶段，必须保障他们获得律师的帮助权”，律师在那些关乎嫌疑人重要权益的环节，如鉴定、搜查、采样、扣押等环节均在场[17]。基于我国的现实状况，不同于美国的刑事诉讼中犯罪嫌疑人、被告人可以在诉讼的任一环节会见自己的律师，但是允许已经收押到看守所的职务犯罪案件犯罪嫌疑人、被告人会见值班律师是权利保障的重要举措，这可保证他们随时就个人的权利保障问题与律师沟通，律师也可以从自己的专业角度对看守所人员的工作提出意见和建议，以促成良性循环。

第二，完善被告人缺席审判制度以发挥实质效用。新修改《刑事诉讼法》第291条第一款规定，对于贪污贿赂犯罪案件，以及需要及时进行审判，经最高人民检察院核准的严重危害国家安全犯畢恐怖活动犯罪案件，犯罪嫌疑人、被告人在境外，监察机关公安机关移送起诉，人民检察院认为犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，可以向人民法院提起公诉。显然这是对过去此类案件办案经验的最新总结，贪官外逃后我国也有几种手段对其追责，如发布红色通缉令、通过国际公约、引渡条约进行引渡，由所在国起诉、审判解决贪官的刑事责任问题，通过劝返回国自首等，但是所产生的效果有限。此次缺席审判制度的确立，将有助于提高此类案件的办理效率。由于只是法条上的理论规定，实践中的效果还有待检验，但可以肯定的是此规定无法摆脱人们对被告人辩护权能否得到充分而有效发挥的疑虑，为此应该设计具体的缺席情况下辩护人委托选任机制。还有就是此类案件一律由中级人民法院审理，中级人民法院审理的刑事案件一般有判处较重刑期的考量，是不是所有此类案件均需由中级人民法院审理，这些需要谨慎对待，为此应该根据案件具体情况做灵活处理。此外就是关于“将传票和人民检察院的起诉书副本送达被告人”的程序问题，如果出现行为不能的情形时该如何处理，作为一项可能性也需要充分考虑，由于新刑诉法中并无规定，对此需要进行实践上的思考。

第三，保障监察对象的申辩权。权利保障是程序正义本质要求，囿于历史传统，我国法律制度向来都是重实体轻程序，在规定具体法律制度时，多是规定法律对象应该履行的义务，较少规定其享有的权利，显然不合当今法制发展潮流，需要做出改变。保障监察对象的申辩权，是对宪法规定的“国家尊重和保障人权”的回应，符合法治国家建设的要旨。保障监察对象的申诉权，直接的原因是我国不同于西方公务人员的选择性职业模式，我国公务人员一般是以此为终身职业，对其生存发展意义重大，在对其进行反腐调查及行为定性时应该慎之又慎，须知履行公务本身属于其本职工作，与一般企业人员工作并无本质区别，不能因为其履行国家公务行为对其要求提高，保障却降低，充分保障公职人员的申诉权反而更有利于其展开工作。为此，建议在监察委员会内部设申诉委员会，调查部门对其询问、取证的内容如有不同意见，可待调查结束后向申诉委员会提出申诉，申诉委员会在调查部门做出正式调查结论前处理其申诉，无论采纳与否，申诉委员会均要派人当面说明理由，同时交付由申诉委员会主任签字的说明书一份。

五、结语

只有当法治摆脱纯然的理想构造，它才能落地生根，实现理想愿景[18]，对现行监察体制进行根本性改革是国家实现制度反腐的理性选择，是中国法治实践的一环，有助于跳出韦伯对中国法律的“实质非理性”刻板定性[19]。现代社会是一个多元社会，传统的以权力扩张为主的改革方式已经不适应现代社会的治理，即国家监察体制改革不是单向的权力扩张与秩序再造，而是要在控权的基础上注重权力的自制与权利的保障。权力自制要求在发挥权力的社会价值的同时，还要认清权力所具有的易致腐败的恶因，并对该恶因予以控制，这需要在改革试点方案中予以明确规定。权利保障是基于长期以来改革中存在的权力扩张弊病而言的，从人类历史的发展来看，权利与权力之间是一个博弈并互有损益的过程，二者在博弈中逐渐趋向均衡，互相取长补短，但改革具有现时性，就当前时间点而言，权利相对于权力明显处于劣势，由于权利更多的是涉及私人领域，私人对于权力越界具有较高的敏感性，加强权利的保障也是对权力的一种制约。