检察机关提起行政公益诉讼的实践反思①——以四起检察机关一审败诉案件为切入点

滕艳军

检察机关提起行政公益诉讼是检察机关行使法律监督权、履行法律监督职能的新方式,对于促进行政机关依法正确履行职责、有效保护国家利益和社会公共利益具有重要意义。据有关统计数据,截至2017年12月,全国检察机关共发现行政公益案件线索24888件,办理行政公益诉前程序16457件,提起行政公益诉讼1159件,人民法院一审结案862件。从诉讼结果来看,人民法院一审结案的862件行政公益诉讼案件中,检察机关胜诉858件,败诉4件(裁定驳回起诉2件、判决驳回诉讼请求2件)。①徐全兵：《检察机关提起行政公益诉讼的职能定位与制度构建》,载《行政法学研究》2017年第5期。虽然人民法院一审结案的行政公益诉讼案件多数以检察机关胜诉方式结案,但检察机关败诉的四件行政公益诉讼案件也暴露了检法两院在公益诉讼裁判的具体形式、诉前程序与诉讼程序的对接、举证责任和证明标准、判决确认违法与撤诉的选择适用、二审程序启动及与审判监督程序的衔接等具体问题方面,以及在案件法律适用标准与现实考量标准平衡把握方面的分歧和矛盾,值得我们进行思考和研究。

一、检察机关败诉案件基本情况与裁判理由评析

案件一：A县检察院诉A县建设和环境保护局不履行法定职责案。A县检察院在履行职责中发现A县建设和环境保护局在查处九龙镇无牌养猪场非法排污违法行为中怠于履职,于2016年4月立案查处。2016年5月,A县检察院向A县建设和环境保护局发出督促履职的检察建议,但该局并未依法履行职责。经上级检察院批准,2016年11月,A县检察院依法向A县法院提起行政公益诉讼。2017年7月,A县法院作出行政裁定,驳回公益诉讼人A县检察院的起诉。理由为：A县检察院要求A县建设和环境保护局在一定期限内履行法定职责,对位于九龙镇辖区内所有未依法取得排污许可证而排放污染物、未建设污染防治配套设施即投入生产、使用的无牌生猪养殖场依法立案,对违法当事人作出责令停止排放污染物、罚款、查封扣押造成污染物排放的设施设备等诉讼请求,针对的是一类行为,与行政诉讼法“一事一诉”的原则相悖,A县检察院的诉讼请求不具体、不明确,不符合行政案件的受理条件。A县检察院虽然对上述理由不予认可,但鉴于A县建设和环境保护局已对76家(起诉时为89家)生猪养殖场作出行政处罚,从节省诉讼资源及再次拆案起诉的现实意义考虑,未对该裁定启动二审。

裁判理由评析：本案中A县法院强调“一事一诉”,但是检察机关作为公益诉讼人提起行政公益诉讼是经全国人大常委会授权开展的试点工作(本案于试点期间起诉),与普通的行政诉讼完全不同。在检察机关提起行政公益诉讼的诉讼请求是否要“一事一诉”没有法律或司法解释明确指引的情况下,过多强调“一事一诉”,将检察机关等同于一般的行政行为相对人,不利于维护国家利益和社会公共利益。事实上,检察机关对这类不履职行政行为予以监督并提起诉讼符合行政公益诉讼职能的立法授权目的和宗旨。

案件二：B县检察院诉B县黄阁镇政府不履行监管职责案。B县检察院在履行职责中发现,B县黄阁镇政府在查处黄阁镇房地产开发公司将其拥有使用权的国有土地低价转让给华星有限公司的过程中存在怠于履职的行为,未能积极采取有效措施挽回前述流失的国有资产。2016年6月,B县检察院向B县黄阁镇政府发出督促履职的检察建议,但该镇政府并未依法履行职责。经上级检察院批准,2016年11月,B县检察院依法向B县法院提起行政公益诉讼。2017年7月,B县法院作出行政裁定,驳回公益诉讼人B县检察院的起诉。理由为：涉案B县黄阁镇政府工作人员陈某滥用职权等犯罪一案于2013年已刑事立案,至今未作出刑事终审裁判,而对B县黄阁镇政府作出相关审批批复的处理应以该刑事案件的审理结果为依据(刑事案件处理期间可不计算在行政诉讼起诉期间内),在刑事案件未终结前B县检察院启动诉前程序及提前行政公益诉讼不符合行政案件起诉条件。B县检察院对上述理由不予认可,于2017年7月向上级法院提出抗诉启动二审程序。

裁判理由评析：本案中B县法院裁定所引用的法律依据是《行政机关移送涉嫌犯罪案件的规定》以及《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》,上述规定的目的都是为了规范行政执法,避免以罚代刑,与检察机关提起公益诉讼的性质完全不同。第一,上述规定针对的是行政机关给予行政处罚的情形,即行政机关在作出行政处罚时,要以相关刑事案件作出撤销、不起诉、无罪判决或者免于刑事处罚的情况下,再决定给予行政处罚。而检察机关是司法机关,对黄阁镇政府提起行政公益诉讼是司法行为,而非行政处罚,故法院裁定所援引的两项规定并不适用于本案。第二,检察机关对黄阁镇政府违法作出低价转让国有资产的行为提起行政公益诉讼,并不以镇政府工作人员陈某是否构成滥用职权罪为前提条件,陈某作为直接责任人承担相应的刑事责任与镇政府对其决策行为承担相应责任不存在因果关系,故法院裁定认为公益诉讼应以刑事案件的审理结果为依据,是错误的。另外,相关法律与司法解释对行政诉讼和行政公益诉讼的起诉条件作出了明确规定,其中并未规定行政诉讼与刑事诉讼之间的先后顺序,故法院裁定认为本案不符合行政案件起诉条件,并无法律依据。

案件三：C县检察院诉C县林业和园林局不履行职责案。C县检察院在履行职责中发现,C县林业和园林局在查处赖某滥伐林木一案中存在怠于履职的行为。2015年12月,C县检察院向C县林业和园林局发出督促履职的检察建议,但该局并未依法履行职责。经上级检察院批准,2016年11月,C县检察院依法向C县法院提起行政公益诉讼。2017年7月,C县法院作出行政判决,驳回公益诉讼人C县检察院的诉讼请求。理由为：在C县检察院提起本案诉讼前,C县林业和园林局已按照检察建议内容履行了全部法定职责,不存在怠于履行法定职责的情形。C县检察院在C县林业和园林局完全履行法定职责后又向法院提起确认违法之诉,依据不足。C县检察院对上述理由不予认可,于2017年7月向上级法院提出抗诉启动二审程序。

裁判理由评析：本案中C县检察院有大量证据能够印证说明检察机关起诉在前(2016年11月16日)、C县林业和园林局迫于诉讼压力作出行政处罚并督促违法行为人“复绿”在后(2016年11月25日)。C县检察院于2016年11月16日向C县法院依法递交起诉状及相关证据,但C县法院拒绝出具收件书面凭证。C县检察院对交接件过程予以拍照固定,经办人员在起诉状和证据清单上亦注明当日时间并签名。据此,检察机关在提交了相关材料后即应认为已经提起行政公益诉讼。而C县法院以其后出具受理通知书的时间(2016年12月9日)为确定起诉日期的依据,认为检察机关起诉时行政机关已经作出行政处罚并督促违法行为人“复绿”,缺乏法律和事实依据。

案件四：D县检察院诉D县人民防空办公室怠于履行职责案。D县检察院在履职中发现D县人民防空办公室怠于履行职责,未依法收取天一房地产公司欠缴的防空地下室易地建设费228万元。D县检察院于2016年11月发出检察建议,督促D县人民防空办公室履行职责。2016年12月,D县人民防空办公室回复称,收到检察建议后已向天一房地产公司发出《责令限期补缴易地建设费通知书》,同时对该公司主要负责人进行了催缴谈话。但至起诉前,D县人民防空办公室仍未能收缴天一房地产公司所欠的防空地下室易地建设费。经上级检查员批准,D县检察院于2017年1月向D县法院提起行政公益诉讼。D县法院于2017年6月作出行政判决,驳回公益诉讼人D县检察院的诉讼请求；案件受理费人民币50元,由D县检察院负担。理由为：法院认为行政机关履职有瑕疵,但不属于违法,且所欠人防易地建设费在检察机关起诉后已收回,追缴欠缴期间利息无法律依据。D县检察院不认可上述理由,但因上级检察院未同意其提出抗诉启动二审程序,D县检察院于2017年7月通过审判监督程序以依职权发现判决错误为由,向上级法院提出抗诉。

裁判理由评析：本案中D县检察院提出两项诉讼请求：一是依法确认D县人民防空办公室未及时、有效收取天一房地产公司应补缴的防空地下室易地建设费违法；二是判决D县人民防空办公室向天一房地产公司追缴防空地下室易地建设费欠缴期间的利息。对于第一项诉讼请求,D县法院认为,D县人民防空办公室在诉讼过程中已经履行了职责,追缴了天一房地产公司所欠的易地建设费,之前D县人民防空办公室也采取了部分收缴措施,没完全履行职责只是一种瑕疵行为,不属于违法行为,不应确认违法。检察机关认为,虽然本案起诉后天一房地产公司分两次缴清了所欠费用,但不能否定之前D县人民防空办公室未及时、有效履行法定职责的违法事实,应该判决确认违法,否则行政机关被提起公益诉讼后才履行职责即逃避了不作为懒政的违法性,也会导致公益诉讼诉前程序刚性不足。对于第二项诉讼请求,现行法律没有明确规定行政机关不依法履职造成的国家利益或社会公共利益的损失,应当由何机关追缴。法院认为法律没有明确规定的情况下,行政机关不应追缴。检察机关认为,相关损失是由行政机关不依法履职造成的,既然行政机关有监管职责,亦应有追缴义务。

二、检察机关败诉案件反映当前行政公益诉讼亟待解决的问题

(一)公益诉讼裁判的具体形式问题

《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《检察院实施办法》)和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(以下简称《法院实施办法》)未就行政公益诉讼中裁定和判决的具体适用问题作出规定,实践中主要延续了传统行政诉讼的做法,但其中关于“裁定不予立案”“裁定驳回起诉”“判决驳回诉讼请求”三类裁判形式的适用引发了较大争议。目前,随着立案登记制的推行,法院对行政公益诉讼“裁定不予立案”的情形已经近乎消失,但“裁定驳回起诉”与“判决驳回诉讼请求”的情形逐渐出现,上述四案集中反映了这种情况。

1.关于法院是否可以对行政公益诉讼裁定驳回起诉。实际上,这个问题涉及检察机关的诉讼地位问题。如果将检察机关等同于普通的原告,人民法院当然可以裁定驳回起诉。但笔者认为,鉴于检察机关提起行政公益诉讼的特殊性,人民法院不宜裁定驳回起诉。

一方面,检察机关提起行政公益诉讼是行使国家赋予的法律监督职权,而非行使私人的诉权。换言之,检察机关通过提起行政公益诉讼,对行政机关违法行使职权或不作为等违法行为进行法律监督。检察机关提起公益诉讼后,被告的行为实体上是否违法,需要人民法院行使审判权来进行裁判,如果直接裁定驳回检察机关的起诉,实质上剥夺了检察机关的公益诉权和监督权,显然与公益诉讼的立法精神相悖。

另一方面,检察机关提起行政公益诉讼的目的是维护国家利益和社会公共利益,其与案件并不具有直接的利害关系,亦不享有实体的权利,而只是享有程序上的诉讼权利,并承担程序上的诉讼结果。因此有必要从法律方面赋予检察机关特定的诉讼权利,如对于检察机关提起的行政公益诉讼,法院必须受理并适用普通程序开庭审理,而不能作出不予受理或驳回起诉的裁定。另外,就案件一与案件二的具体情况来看,法院裁定驳回起诉的理由本身亦不成立,此处不再赘述。

2.关于法院是否可以对行政公益诉讼判决驳回诉讼请求,就此问题实务部门存在不同的观点。①胡卫列、田凯：《检察机关提起行政公益诉讼试点情况研究》,载《行政法学研究》2017年第2期。

第一种观点认为,如果检察机关的起诉有问题或者不成立,法院不宜判决驳回诉讼请求。换言之,检察机关向人民法院提出确认具体行政行为违法的诉讼请求,法院审查后认为行政机关不存在违法行使职权情形的,应当“判决具体行政行为合法”。这种观点主要是类比刑事诉讼中,法院审查认为检察机关公诉的罪名不成立,应判决被告无罪,而非驳回检察机关的诉讼请求。

第二种观点认为,如果法院经审理认为行政机关的行政行为不存在违法情形,法院可以驳回检察机关的诉讼请求,但检察机关不应承担败诉风险,即不能判决其承担相应的法律责任,如案件四中法院不应判决案件受理费人民币50元由D县检察院负担。

笔者同意第二种观点,对于第一种在检察机关败诉时“判决具体行政行为合法”的观点,笔者认为并不可取,因为这突破了2014年新修订行政诉讼法的制度设计。1989年《行政诉讼法》关于“具体行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,判决维持”的规定曾备受诟病。批评者认为,行政诉讼本质上系司法权对行政权的监督,其制度价值在于控制行政权力,不能定位于“维护”行政机关行使职权；行政机关作出的行政行为本身具有公定力,不需要人民法院维护；而且,在行政行为合法但不合理的情况下,如果法院判决维持,则不合理的行政行为难以纠正,因为若行政机关撤销该行政行为,则意味着否定了法院的行政判决。鉴于此,在2014年修改行政诉讼法时,立法机关接受了上述批评意见,用“判决驳回诉讼请求”代替了“维持判决”。因此,如果在行政公益诉讼中采用“判决具体行政行为合法”代替“判决驳回诉讼请求”,显然背离了行政诉讼法的上述修法目的,必然遭受与“维持判决”相同的批评。

(二)诉前程序与诉讼程序的对接问题(行政机关是否已经充分履职的判断标准问题)

根据行政诉讼法的规定,检察机关在提起行政公益诉讼之前,应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。经过该诉前程序,相关行政机关仍不依法履行职责的,检察机关才可以提起行政诉讼。基于检察机关的权威性以及对诉讼后果、社会舆论等因素的考量,大部分行政机关在接到检察建议后能够主动纠正违法行为或者依法履行职责。目前,实践中存在的突出问题是诉前程序与诉讼程序的对接问题。即经过诉前程序,部分行政机关在收到检察建议后,在一个月之内回复检察机关其已启动相关程序或已经开始整改,但未做到充分履职或履职不到位。在这种情况下,因行政诉讼法和相关司法解释仅明确若行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的可以提起诉讼,但缺乏具体的操作指引,检察机关较难对案件进行准确定性。换言之,检察机关在考量具体个案中行政机关是否属于拒不纠正违法行为或者不履行法定职责存在较多问题。从目前各地开通审理行政公益诉讼案件的情况来看,行政机关是否充分履职通常成为庭审的争议焦点。

笔者认为,对于诉前程序与诉讼程序的对接问题,即在诉前程序结束后,如何判断行政机关是否已经充分履职,需要进一步区分具体情形,科学合理地设定判断标准。例如,案件一中A县建设和环境保护局对一部分无牌养猪场非法排污行为进行了查处,对仍有相当一部分的无牌养猪场的违法行为未经查处；案件二中涉案镇政府工作人员虽被刑事起诉,但其行为所造成的国有资产流失问题并未得到解决；案件三中在法院立案之前C县林业和园林局并未查处赖某滥伐林木的行为；案件四中在法院立案之前D县人民防空办公室并未收取天一房地产公司欠缴的防空地下室易地建设费。从上述案例可以看出,是否有效制止相对人的违法行为,可以作为确定行政机关是否履职到位的一个重要参考标准,即要坚持“效果论”。实践中,各地检察机关还采用了“行政机关是否已经穷尽所有执法手段”“是否已经达到预定整改目的”“是否停止侵害并开始恢复”等多个标准,但这些标准要么坚持“手段论”,要么是“效果论”在个案中的不完全表述,不足以作为行政机关履职到位与否的整体标准。

(三)举证责任和证明标准的问题

举证责任关系到检察机关提起公益诉讼能否胜诉的问题,是检察机关提起公益诉讼的关键环节。《检察院实施办法》第45条规定：“人民检察院提起行政公益诉讼,对下列事项承担举证责任：(一)证明起诉符合法定条件；(二)人民检察院履行诉前程序提出检察建议且行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的事实；(三)其他应当由人民检察院承担举证责任的事项。”虽然司法解释作出了上述规定,但理论界对此认识并不统一,主要存在以下几种观点：

一是认为检察机关提起行政公益诉讼要严格遵守“举证责任倒置”的举证模式,即认为行政公益诉讼仍属于行政诉讼的范畴,不能因为检察机关在调查取证方面比一般的行政诉讼原告具有技术手段和经验方面的优势,而免除被告的举证责任。

二是认为检察机关提起行政公益诉讼要遵守民事举证规则中“谁主张,谁举证”的举证模式,即认为检察机关在人力、财力和技术方面与行政机关平衡,不存在谁占优势的问题,这已突破了普通行政诉讼中原告处于劣势的情景,因而在举证责任的分担上应采取平均主义,没有必要再实行举证责任倒置。

三是认为检察机关提起行政公益诉讼要合理分配双方的举证责任,即认为若举证责任都由检察机关承担,会加重其负担而打消其提起公益诉讼的积极性,故应将举证责任在检察机关与行政机关直接进行合理分配,由检察机关承担提出初步证据的举证责任,作为被告的行政机关仍应承担证明其行政行为合法的举证责任。①季美君：《检察机关提起行政公益诉讼的路径》,载《中国法律评论》2015年第3期。

笔者同意第三种观点,但应具体区分检察机关提起行政公益诉讼的案件类型：(1)在行政机关违法行使职权,即行政机关作为类的行政公益诉讼中,检察机关需要证明其履行诉前程序提出了检察建议,以及国家和社会公共利益处于受侵害状态即可,由行政机关证明其履职行为的合法性。(2)在行政机关怠于履行职责,即不作为的行政公益诉讼中,检察机关需要证明：检察机关履行诉前程序提出了检察建议；相关行政机关负有法定监管职责,即行政机关具有相应的作为义务；行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责；国家和社会公共利益处于受侵害状态。换言之,在行政机关不作为公益诉讼中,检察机关应当承担更重的举证责任。上述四案均属行政机关不作为类公益诉讼,检察机关的举证责任相对较重,且目前实践中检察机关在举证责任方面早已突破了《检察院实施办法》第45条关于初步举证责任的规定,这也是检察机关在实践中败诉的客观原因之一。

与举证责任相关联的是证明标准问题。我国《行政诉讼法》第69条规定：“行政行为证据确凿,适用法律、法规正确……人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”由此可见,我国行政诉讼采取“确凿”的证明标准,这类似于刑事诉讼中所采取的“确实充分”的证明标准。①滕艳军：《完善检察机关提起公益诉讼的制度设计》,载《社会治理》2017年第7期。笔者认为,这一标准应当适用于行政机关对自身行为合法性的证明,对检察机关所要承担的如国家和社会公共利益的侵害证明责任,可采用“优势证明”标准。换言之,如果检察机关所提供证据证明的事实存在或不存在的可能性,明显大于行政机关提供证据证明的事实不存在或存在的可能性,就应认定为达到了证明标准。具体而言,在检察机关所提供证据证明行政机关怠于履行职责的可能性明显大于行政机关所提供证据证明其积极履行职责的可能性,或在检察机关所提供证据证明行政机关违法行使职权的可能性明显大于行政机关所提供证据证明其依法履职的可能性,就应认定为达到了使法官信服的程度。例如在上述案件四中,虽然该案起诉后天一房地产公司分两次缴清了所欠费用,但不能否定之前D县人民防空办公室未及时、有效履行法定职责的违法事实,D县检察院已经举证证明D县人民防空办公室存在违法行为,而非仅仅是瑕疵行为(而且法院对瑕疵行为的认定主要系因D县人民防空办公室采取了补救行为,而非针对欠缴行为),此时应当认为已经达到了“优势证明”标准。

(四)判决确认违法与撤诉的选择适用问题

《检察院实施办法》第49条规定：“在行政公益诉讼审理过程中,被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现的,人民检察院可以变更诉讼请求,请求判决确认行政行为违法,或者撤回起诉。”实践中,如果行政机关在案件审理阶段确实纠正了违法行为或者依法履行了职责,检察机关应当撤回起诉还是请求法院判决确认违法,标准难以把握。上述规定虽然赋予了检察机关一定的自由裁量权,但实践中该条款成了政府机关乃至法院向检察机关施加压力要求其撤诉的理由。

对于上述问题,理论与实务中主要存在两种观点：一是认为既然行政机关已经确实纠正违法行为或者依法履行了职责,诉讼目的已经达到,从节约司法资源的角度考虑,检察机关应当撤诉。二是认为如果行政机关确实存在违法行为,从行使法律监督权的角度出发,检察机关应当请求法院判决确认行政行为违法,真正发挥法律监督的作用,而不应当选择撤诉。

笔者认为：第一,检察机关撤回起诉是否能够真正达到节约司法资源的目的,还有待进一步检验。若从上述条文规定的撤诉条件来看,检察机关申请撤诉时,必须满足被告纠正违法行为或者依法履行职责、检察机关的诉讼请求全部实现这两个条件,这就要求检察机关对行政机关作出的行政行为进行实质性审查。而法院是否准许撤诉,亦应当进行实质性审查。①范明志、韩建英、黄斌：《〈人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法〉的理解与适用》,载《法律适用》2016年第5期。如果检法机关均作形式审查,可能难以保证公共利益得到保护、公益诉讼目的得以实现。换言之,在行政公益诉讼中,检察机关申请撤诉,检法机关需要对行政机关的行为先后两次进行实质性审查,其所投入的司法资源,并不必然低于法院作出确认违法判决所需的司法资源。

第二,在行政公益诉讼中,检察机关行使法律监督权,对行政机关的行政执法活动进行监督,促使行政机关依法行政,进而维护公共利益。而依法行政的基本要求之一即是权责统一,即行政机关违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任。如果检察机关不请求法院对行政机关违法行为判决确认违法,则要求行政机关承担违法责任的诉求便可能落空,促使依法行政的目的也难以实现。从维护公共利益的角度出发,在特定情况下如果检察机关不对行政机关违法行为进行否定性评价,潜在的观念便是对行政机关违法行为的纵容,是对“法律实施利益”的第二次侵犯。①斯图尔特教授在《美国行政法的重构》一文中,将利益分为三类：实质利益,指与经济保障或身体健康有关的利益；意识形态利益,指个人维系道德或宗教原则的利益；法律实施利益,指一个国家的公民对法律得到正当遵循的普遍关怀。

综上,对于撤诉与请求判决确认违法的适用,原则上应当严格限制撤诉,积极适用请求判决确认违法。当然,这并不等于完全否定撤诉制度在实务中的积极作用,在部分地域行政资源的有限性与行政任务的艰巨性存在明显矛盾或者当地政府对行政公益诉讼存在较强抵触情绪的情况下,检察机关依法撤回起诉,有利于行政公益诉讼工作的下一步推进。检察机关在行使自由裁量权时,必须从撤诉的法定条件、撤诉的社会效果等方面严格把握,确保公共利益得到有效保护。在上述案件一中,A县检察院曾向上级检察院请示撤回对该案的起诉,但经审查并不符合撤诉条件,因而未获批准。在案件三中,虽然法检双方对立案时间有争议,但C县林业和园林局事后积极查处赖某滥伐林木的行为,并不能否定其之前怠于履职的违法事实,应该判决确认违法。在案件四中,虽然该案起诉后天一房地产公司分两次缴清了所欠费用,但亦不能否定其之前怠于履职的违法事实,应该判决确认违法。

(五)二审程序启动及与审判监督程序的衔接问题

《检察院实施办法》第50条规定：“地方各级人民检察院认为同级人民法院未生效的第一审判决、裁定确有错误,应当向上一级人民法院提出抗诉。”关于二审程序的启动问题,目前最高人民检察院的相关规定及检察主流观点均认为在行政公益诉讼中应当通过抗诉启动二审程序,而法院主流观点坚持认为检察机关应当通过上诉启动二审程序。这实际上是将公益诉讼的法律性质等同于私益诉讼,与将检察机关定位为原告的做法本质相同。截至目前,在检察机关一审败诉的上述四案中,案件二与案件三均是通过抗诉启动二审程序,案件四因上级检察院不同意抗诉而当地检察机关按照审判监督程序依职权提出抗诉,案件一因上级检察院不同意抗诉而未启动二审程序。笔者认为,鉴于实践中部分法院已经实际接受了通过抗诉启动二审程序的做法,最高人民检察院应在此基础上与最高人民法院沟通协调,力争在下一步出台的最高人民法院、最高人民检察院联合司法解释中对该问题予以明确。在具体的程序设计上,可以借鉴刑事诉讼法的相关规定。再审抗诉属于审判监督程序的范畴,民事诉讼法和行政诉讼法中有较为成熟的规定可资借鉴,此处不再赘述。