司法责任制改革背景下检察官与检委会关系定位探讨

苏志强

一、我国检察官办案责任制改革回顾

(一)检察机关“三级审批制”办案模式的建立

1978年,我国检察机关恢复重建,检察工作百废待兴。为了统一全国检察机关各业务部门的工作程序,最高人民检察院于1980年发布了《人民检察院刑事检察工作试行细则》,该细则确立了“办案人员承办、部门负责人审查、检察长(包括副检察长)或者检察委员会决定”的案件办理方式,即检察工作中一直实行的“三级审批制”办案模式。

我国检察机关在以公诉部门为主的业务部门中之所以会采用“三级审批制”办案模式,是由以下因素共同决定的：(1)政治体制因素。检察机关作为国家机关之一,也是按照行政机关的运作机制建立,重建之初并未过多考量检察机关作为司法机关在内外关系即内外权力运行机制上的特殊性,检察机关的权力运行方式仿照行政机关,自然而然地沾染了浓厚的行政化色彩。(2)内部管理方面。检察机关内部管理体制受革命时期传统军事管理思维的影响,强调科层式的上级对下级的掌握和控制,这使得我国检察机关一成立就具备了检察一体化的特征,但只是具备了检察一体化的外部特征,而不具备检察一体化的内核,即不具备检察官的相对独立性。(3)人员素质方面。检察机关自恢复重建以来,人员组成上一般来自两个渠道,一是政府部门抽调,二是部队转业人员即军转干部,缺乏专业的法律人才。而我国专门法律人才的培养从20世纪末才开始,目前为止全国政法系统的中坚力量仍是以部队转业人员为主。

在检察机关恢复重建后的相当一段时期,“三级审批制”办案模式对于克服检察机关人员业务素养不高、保障检察权正确高效运行发挥了重要作用。①在检察系统内部,部门负责人以及领导层大部分是由办案经验丰富的人员担任,对法律的把握比较准确。特别是部门负责人一般都是身经百战,拥有较强的职业素质和能力,因此,从理论上讲,案件由部门负责人审核、检察长(包括副检察长)或者检察委员会决定,能够保证法律适用的准确性。参见杜磊：《检察官办案责任制改革初探》,载《环球法律评论》2015年第3期。实证研究也表明部门负责人对案件的把关对于提高案件的质量确实有积极意义。参见马静华：《侦查权力的控制如何实现——以刑事拘留审批制度为例的分析》,载《政法论坛》2009年第5期。因此,可以说检察机关恢复重建后建立的“三级审批制”办案模式是特定历史环境下选择的结果,在特定历史时期具有一定的必然性和合理性。但是,随着我国政治经济的快速发展,整个社会的法治化水平在不断提高,学术研究在不断深入,对司法规律的认识开始发生改变,检察工作中“三级审批制”这一极具行政色彩的管理体制与司法规律所要求的检察权运行机制的矛盾不断暴露出来。

1.行政色彩浓厚,违背司法规律

“三级审批制”办案模式仿照行政部门的处理流程,将案件办理过程分割成办理、审核和决定三个环节,分别由承办人员、部门负责人、检察长(或分管副检察长)或者检察委员会(重大疑难案件)三个不同的主体负责,这是典型的行政化管理方式。同时,司法的亲历性要求案件要亲自办理、亲自决定,行政色彩浓厚的“三级审批制”中“办案人不决定、决定人不办案”的办案方式违背了司法规律的亲历性要求。

2.案多人少问题突出,案件办理效率低下

首先,公诉业务是检察机关最主要的业务,与其他部门相比,公诉部门最直接地感受到了案多人少问题带来的困境,并且一直得不到解决。其次,案件流转降低了办案效率。“三级审批制”下,案件不是由一个机关负责,而是要层层上报、层层决定。而且承办人员虽具体负责办理案件,却对案件没有决定权,这样的办案模式无法调动甚至扼杀办案人员的积极性。最后,法律修订给检察机关带来新的压力。随着1997年《刑事诉讼法》的修改,庭审模式发生重大变化,由纠问制改为对抗制,公诉部门由以前简单的宣读起诉书变为需要提供证据证明起诉的内容,这大大增加了公诉部门的办案工作量和办案压力。

3.案件办理责任分散,出现错误无法追究责任

“三级审批制”下,办案权与决定权的分离,使得双方容易推卸责任,在很大程度上会降低承办人员的责任心,同时,行政化的管理色彩也为司法干预预留了制度的空间,容易造成冤假错案。一旦发生错案,在现有的责任追究机制下,很难将具体责任落实到人,出现人人都需要负责但人人又都不负责的尴尬局面,这将使错案无法追究,也不能解决责任无法落实的弊病。

(1)检察机关推行“主诉检察官制度”改革回顾

1993年,中央政法委根据我国法制建设的发展和需要,对司法工作提出了实行“错案追究制、办案责任制”的要求。考虑到实际工作中存在的上述问题,1993年,最高人民检察院刑事检察厅开始探索研究办案制度改革,实行了一种承办人员意见受到高度重视的“检察员会议”制度,并在一些地方检察院开展试点。在这种制度中,承办人员所在部门的讨论并不是必须的,部门会议讨论的结果也并不影响承办人员的意见,讨论结果随承办人员意见一并上报。该项试点在一定程度上减少了办案环节,提升了办案效率,但因不符合地方检察机关的办案实际,未能实行下去。

地方检察机关在法律制度框架内探索办案责任制的改革走在了最高人民检察院的前面。在最高人民检察院推行主诉检察官办案责任制试点之前,一些地方已经开始尝试,比较典型的代表有河南省人民检察院推行的“主诉检察官制度”、海淀区人民检察院试行的“检控分离”办案模式、广州市白云区人民检察院试行的“主侦检察员办案责任制”,以及河北省唐山市人民检察院实行的“主办检察官办案责任制”等一系列办案模式。①河南省郑州市人民检察院于1995年率先推行主诉检察官制度,两年以后在河南省其他地方开始推行。参见杨帧：《主诉检察官制度理论与实践研究》,中国社会科学院研究生院硕士论文,2012年第3页。北京市海淀区人民检察院于1998年3月在起诉部门进行检控分离机制下的主诉检察官制度改革,主要内容是在现有的法律框架下,通过对检察机关内部机构的优化组合及对检控检察官职务、职责的定位,建立一种由主控检察官、事务检察官和检察书记官组成的刑事检控检察官分离制度。其中事务检察官主要面对侦查,对侦查活动进行动态的监督和制约；主控检察官主要面对法庭,在庭审中形成与辩方的有力对抗,从而形成一种以庭审公诉为龙头,以起诉制约侦查的办案机制。参见李玲、王新环、苗生明：《海淀区检察院关于主诉检察官制度改革的探索与实践》,载《政法论坛》1999年第4期。广州市白云区人民检察院于1998年下半年提出了在反贪部门试行主办侦查员办案责任制的构想,于1999年年初制定相应的细则,明确了主办侦查员的选拔、责任、权限、待遇和监督管理等内容。参见《广州白云区检察院试行主办侦查员办案责任制》,载《人民之声》2000年第7期。河北省唐山市人民检察院于1998年8月在本院反贪、法纪检察、审查批捕、审查起诉、监所检察、民行检察、控告申诉等部门实行主办检察官责任制,并详细规定了主办检察官的职责、义务、权利以及奖惩。参见《河北省唐山市人民检察院关于实行主办检察官责任制的暂行规定》,载《检察实践》1999年第2期。

促成检察机关检察官办案责任制第一次改革的直接诱因是1996年修订并于1997年1月1日起实施的《刑事诉讼法》。新的《刑事诉讼法》将庭审方式从纠问制改为对抗制,原来公诉人仅仅需要宣读公诉意见书,现在则变为需要提供证据证明对被告人的指控的责任,这显然增加了办案人员的工作量,也提高了对办案人员的业务素质要求。检察机关传统办案模式和公诉人员的业务素质面临着前所未有的挑战。

各地检察机关的探索实践为最高人民检察院提供了丰富的经验,在调研和论证的基础上,最高人民检察院于1999年印发了《关于试行主诉检察官办案责任制的工作方案》,采纳了主诉检察官制度的做法,并在北京、上海等10个省市进行试点。在经过不到一年的试点后,2000年1月最高人民检察院办公厅下发了《关于在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制的工作方案》,全面推行主诉检察官办案责任制,并要求各省级检察院根据实际情况,在侦查、审查批捕、控申、民行等业务部门也进行责任制试点。

主诉检察官制度改革的主要目的有二：首先是改革检察机关审查起诉部门的办案机制,在现有法律规定范围内,建立一种高效廉洁、责任明确、符合司法规律要求的新办案模式；其次是选拔和打造高素质的公诉队伍。因此,本次改革的主要内容包括以下几点：一是制度规定上构建了一种在检察长领导下的、以主诉检察官为核心的、权责利相一致的新型办案模式；二是放权于主诉检察官,除了法律规定应当由检察长或者检察委员会行使的权力之外,其他职权由主诉检察官行使,从制度上扩大了主诉检察官的职权；三是改革制度规定,重新调整了主诉检察官与检察长、部门负责人和主诉检察官助手之间的关系；四是制度规定上明确了办案责任；五是建立了提高主诉检察官相关待遇的保障制度。

经过8年的实践,到2008年,主诉检察官办案制度在各级检察机关中要么回到了“三级审批制”的老路,要么名存实亡,即使是部分检察机关中仍在实行主诉检察官制度已名不副实。①林世钰：《专访：主诉检察官制度仍然具有重要意义》,载《检察日报》2008年8月13日。随着2013年新一轮检察官办案责任制改革大幕拉开,试点于1999年、全面推行于2000年的主诉检察官办案责任制改革逐步退出历史舞台,第一轮改革以失败而告终。

2.新一轮“主任检察官制度”改革的兴起

2013年11月,十八届三中全会提出深化改革的要求,新一轮检察体制改革的序幕逐渐拉开,“主任检察官办案责任制”开始走上前台。在中央深化司法体制改革的要求下,最高人民检察院总结了北京、上海等地试点“主任检察官办案责任制”改革经验,出台了《检察官办案责任制改革试点方案》,将“主任检察官办案责任制”改革推向全国17个市、县级检察机关的主要业务部门。

此次改革的核心是突出主任检察官的办案主体地位,构建以主任检察官为核心的新型办案组织,淡化分管领导和部门负责人的审批权,实现检察机关内部办案模式的去行政化。改革要求在业务部门中,通过配置主任检察官,明晰主任检察官的职责和权限,建立以主任检察官为核心的办案单元；同时,要采取具体措施,建立对主任检察官的监督制约机制、提高并保障检察官待遇,确保检察权的独立、正确行使。②徐盈雁：《以主任检察官为基数组成办案组织》,载《检察日报》2013年12月27日。

我国台湾地区于1980年进行检察制度改革时,设置主任检察官一职,作为检察官的监督者和管理者,大陆地区此轮改革中“主任检察官”的设置正是借鉴了我国台湾地区检察制度的经验。而从其承担的具体职能来看,台湾地区检察制度中的“主任检察官”更倾向于承担行政、管理和协调职能,而非承担具体案件的办理职能。①施庆堂、林丽莹：《台湾地区的主任检察官制度》,载《国家检察官学院学报》2014年第6期。此次改革赋予“主任检察官”的职能表明,“主任检察官”在建立的办案组织中,既是案件办理的主角,又是办案组织的领导,角色完全不同于台湾地区的主任检察官制度,它更像是在延续和深化先前的“主诉检察官制度”改革,甚至可以说是升级版的“主诉检察官制度”。

二、检察官办案责任制改革评析

(一)“主诉检察官制度”改革的反思

“主诉检察官制度”在多大程度上提升了检察机关的办案效率和办案质量,因缺乏相关的数据统计和实证研究而变得不得而知,但这一改革最终名存实亡却是不可回避的现实。反思改革失败的原因,主要有以下几个方面：一是未在法律制度层面形成保障。“主诉检察官制度”改革的成果没有及时上升为法律,以法律的形式巩固改革成果,这样,“三级审批制”办案模式赖以生存的制度土壤和“三级审批制”办案模式所确立的法律关系格局在“主诉检察官制度”改革的冲击下并未真正打破。二是缺乏相关的配套改革措施的支持。“主诉检察官制度”实质上仅限于改革和完善检察机关内部办案机制,与之相关的人事、财物、职业晋升和保障等相关制度却没有进行相应的改革。三是缺乏改革经验和对实际困难准备不足。“主诉检察官制度”改革从1999年试点到2000年全面推行,前后不到一年时间,既缺乏实践经验,相关的理论积累又不足。主诉检察官与相关各方的基本关系还没有捋顺,就贸然在全国推行,实际运作中,主诉检察官很多都是检察院的部门负责人摇身一变而成的。这样,由于“主诉检察官制度”运行机制不完善,很多地方的“主诉检察官制度”名存实亡。

因此,在缺乏相应的法律制度保障、缺乏改革的相关配套措施以及改革经验缺乏的情况下,单一“主诉检察官制度”的实行显得势单力薄,“三级审批制”赖以生存的制度基础和权力运行格局并未真正打破,死灰复燃也就在所难免。

(二)“主诉检察官制度”与“主任检察官制度”改革的比较

两次改革共同的地方在于：一是改革的内容基本相同,只是名称等形式上的不同而已,并无实质的区别。因此有学者认为,“主任检察官”只是用来代替以往的主办检察官、主诉检察官和主侦检察官的统一称谓。①顾忠华、闵行：《主任检察官制度的先行者》,载《检察风云》2013年第24期。二是两次改革都是在现有法律框架下进行的,在主诉检察官和主任检察官的职权上未突破现有法律的规定。其中,后者的授权范围比前者略有扩大,而检察长和检察委员会固有权力未受触动。三是基本上都只强调检察官的办案独立性,未明确具体承办检察官的独立性地位。四是两次改革对于两种检察官与检察长、检察委员会、部门负责人以及承办案件检察官的关系上都没有完全捋顺。

“主任检察官制度”作为“主诉检察官制度”改革的延续和深化,两者的不同主要表现在：一是改革的宏观背景不同,“主诉检察官制度”改革仅仅是检察系统自身进行的探索,属于检察机关内部工作机制的改革和完善,而“主任检察官制度”则是在中央司法方案的整体框架下,作为检察体制改革的核心内容,同时还包含了省以下人财物统一管理等一系列配套改革措施。二是改革的目标不同,“主诉检察官制度”的主要目标是为了应对1997年《刑事诉讼法》修改后对庭审提出的挑战,为建立一套责任明确、廉洁高效同时符合司法规律的办案机制、打造一支高素质检察队伍进行的改革；而“主任检察官制度”改革的目标则是建立符合司法规律的权、责、利相统一的检察官办案机制。

(三)检察官办案责任制改革评析

1.符合司法规律和检察制度的发展潮流

构建以检察官为核心的办案模式,目标在于实现权、责、利相统一,这符合司法规律。首先,理念上满足了司法权运行的亲历性的要求,检察官在办案中要做到亲力亲为,自己办理的案件自己作出相应的决定；其次,检察权的微观运行机制也要求检察官在办案中拥有相对独立性；最后,当今世界各个国家和地区实行的检察制度中,围绕检察官为核心构建的权、责、利相统一的办案机构是主流的办案模式。因此,我国推行的检察官办案责任制改革既满足了司法规律的要求,同时符合检察权微观运行机制的要求,又顺应了世界检察制度发展的潮流。

2.我国检察制度发展的应然方向

1999年以来的检察官办案责任制改革,一方面为建立检察官办案制积累了大量经验；另一方面,从中央到地方、从理论界到实务界,在以检察官为核心的独立办案模式的构建上基本达成共识。在此基础上,十八届四中全会明确了司法体制改革的整体方向,将“完善司法人员分类管理制度、完善司法责任制、健全司法人员职业保障制度、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理”这四项内容作为新一轮司法改革的基石。显然,检察官办案责任制是深化司法体制改革的重要内容,也是最重要的一环。因此,检察官办案责任制改革是整个司法体制改革系统的一分子,改革不可能一蹴而就,更不应当操之过急,应当稳步推进、循序渐进,逐步实现以检察官为核心的、权责利相统一的、高效廉洁的办案模式的建立。

三、检察委员会与检察官关系定位：辅助与监督

(一)检察委员会与检察官的关系定位

作为我国检察机关双头领导体制中重要一极的检察委员会,如何协调好与检察官办案责任制的关系,即与检察官之间的关系,是关系到检察官办案责任制改革成败和检察委员会制度发展方向的重大问题。

按照《人民检察院组织法》和《人民检察院检察委员会议事和工作规则》的规定,检察委员会与检察官之间是服从关系,承办部门和有关的下级人民检察院应当及时执行检察委员会的决定。“主诉检察官制度”改革只是完善检察机关内部办案机制,因此1999年《最高人民检察院关于改进和加强检察委员会工作的通知》并没有调整检察委员会与主诉检察官之间的关系。随着2013年以“主任检察官制度”改革为核心的第二轮检察官办案责任制改革的推行,检察官的独立地位和检察官办案的自主权已经成为共识,但到目前为止,对于如何定位检察委员会与检察官之间的关系,既没有相关的规范性文件出台,理论上的探讨也比较少。

随着司法体制改革的不断推进和检察制度的不断发展,两大趋势不可避免：一是检察官相对独立地位的不断增强,检察官在检察权的运行中将拥有越来越大的自主权和决定权,这既是大势所趋,又是检察制度发展的必然要求；二是检察委员会会一直存在下去,作为中国特色检察制度的重要组成部分和民主集中制原则在检察机关中实行的载体,检察委员会在承担的议案和议事两大职能中,议案职能将随着检察官独立办案权力的增大而逐渐收缩,议事职能方面将承载更多的职能。因此,随着司法改革推进中检察制度发展两大趋势的不断制度化,检察委员会与检察官传统上的领导与被领导关系将逐步调整为辅助与监督关系。

(二)检察委员会对检察官的辅助职能

法律职业是一份专业性很强的工作,从事法律职业需要掌握专门的法律知识,并经过严格的职业训练。律师、法官、检察官同属于法律职业共同体,但我国检察机关的定位对检察官的法律职业素养提出了更高的要求。在我国,检察机关定位于国家的法律监督机关,承担着监督国家法律正确实施的职责,法律监督职责对检察官的职业素养提出了比律师和法官更高的要求。

职业化的检察官队伍是实现检察官办案责任制的前提,当前我国检察官队伍的整体素养离检察官办案责任制的要求还有一定的差距。我国目前各级检察机关的人员组成主要有三种：军转干部、大中专毕业生的社会招录和其他行政事业单位调入。在这三类人员中,除了社会招录的大中专毕业生具备基本的法律素养外,军转干部和其他行政事业单位调入人员基本都是进入检察机关才开始学习法律知识,而且军转干部目前仍是我国各级检察机关尤其是基层检察机关的中坚力量。此外,我国法律职业教育培训开始较晚,直到20世纪末建立国家统一法律职业资格考试制度,我国法律职业教育培训制度才算开始。目前为止,我国仍未形成一套包括选任、培训、考评、晋升以及惩戒等制度在内的一套完备的检察官职业素养标准。因此,我国现阶段检察官的整体素质很难满足检察官办案责任制的要求。

在检察官办案责任制的改革中,有一种担心就是,随着检察官办案权力的增大,其所承担的责任也相应的增强,甚至提倡检察官办案责任的终身负责。因此,为了规避责任,承办检察官会选择将大量的案件提交检察委员会讨论决定,以此来将检察官的个体决策责任转化为检察委员会的集体决策责任。①夏阳、卞朝永：《功能转变与角色替代：司法责任制视野下检委会案件决策机制改革之方向探究》,载《西南政法大学学报》2016年第4期。而检察委员会制度在运行中也存在很多问题,如案件提请程序不规范、办事机构作用发挥不出来、检察委员会无法落实等,这就为检察官办案责任制下承办检察官将案件风险转嫁给检察委员会提供了制度空间。这种情况的发生,在降低办案效率和办案质量的同时,也是对司法资源的极大浪费。

我国绝大多数案件都在基层,因此基层检察委员会办案模式的选择面临着多重考虑,既要能充分发挥检察官的专业能力,提高司法效率、节约司法资源,又要尽可能地使检察委员会充分发挥集思广益的作用,弥补承办人的不足。在种种现实条件的限制下,我国可以选择调整基层检察委员会的功能定位,将其从领导和决策机关转变为检察长的智囊机构和检察官的专家咨询机构。①章群：《试析我国检察机关办案责任制改革的方向与路径》,载《河南社会科学》2014年第8期。检察委员会将从议案转变为辅助检察官,只提供参考意见,不作决定,决定权仍在承办检察官手中。这样既发挥了检察委员会群策群力、集体智慧的优势,弥补了检察官个人决策的不足,同时又解决了承办检察官利用检察委员会制度漏洞规避责任的可能。

(三)检察委员会对检察官的监督制约职能

以检察官为核心的办案模式是世界各个国家和地区检察制度的普遍特点,该模式符合司法规律和检察权运行机制的要求,也是我国检察制度发展的趋势和应然要求。但是,与这种检察官拥有相对独立地位和对案件拥有很大自主决策权的决策模式相伴而生的一个问题就是对检察官和检察官权力的监督制约问题。对于这一问题的解决,世界各国家和地区的检察制度中主要是通过检察官客观义务原则和检察一体化原则来实现对检察官的监督制约。

检察官客观义务原则发源于德国,现已成为通行世界的普遍原则。该原则要求检察官在履行职责时,应当保持客观公正、不偏不倚。但是,检察官客观义务原则作为约束检察官的具体制度,能在多大程度上起到约束检察官的作用,一直饱受质疑。一方面,检察官在履行职责时面临着角色冲突问题,另一方面则是检察官客观义务的实践限度问题。该原则要求检察官在追诉犯罪时,要同时收集利于和不利于被追诉人两方面的证据,检察官既要惩治犯罪,又要保障被追诉人的合法权益,在履行职责时能否及时调整角色、解决在同一行为中的角色冲突问题,不得而知。检察官客观义务原则作为检察官应当遵守的义务性规定,其实践限度问题,即能否实现和能在多大程度上实现,存在争议。一方面,检察官客观义务作为一种现代程序法治技术,或者说现代国家的一种权力规制技术,在制度层面并没有完全被组织起来,而在实践中检察官又迷失在了价值与立场上的无归属感之中。①郭晶：《论检察官基本立场之确立》,载《政治与法律》2006年第5期。另一方面,正如法治国家检察官客观义务实践所表明的那样,即使是制度层面完善的检察官客观义务,在实践层面仍有相当的限度,刑事司法的正义也并不会如期而至。②郭松：《检察官客观义务：制度本源与实践限度》,载《法制与社会发展》2009年第3期。可见,检察官客观义务原则也并不能完美地解决检察官的监督制约问题。

检察一体化原则也是世界检察制度中的一项基本组织原则和活动原则,该原则主要通过整个检察系统的上下一体、上命下从来克服单个检察官势单力薄的不足,有效打击犯罪和排除外部干预,但其也蕴含着检察长与检察官权力的相互制约。从理论上讲,检察官的独立性是检察一体化原则的前提,检察一体化原则是对检察官独立性的统一。③[日]松尾浩也：《日本刑事诉讼法》,丁相顺译,中国人民大学出版社2005年版,第31页。因此,在建立检察一体化时,应以检察官的相对独立性为前提,保证检察官在检察事务中拥有很大的自主决定权；检察长可以通过指令权的形式来管理和制约检察官,但前提是尊重检察官的相对独立性。但是,检察长指令权的出现,又相应地产生了检察长指令权的监督制约问题,毕竟按照检察一体化原则构建的现代检察制度中,检察长拥有的权力太大,更需要监督和制约。

相较于其他国家和地区检察制度中检察权配置的两极化,我国检察制度中检察权的配置则表现为三极,即检察长、检察委员会和检察官。相较于其他国家和地区检察制度中检察长和检察官权力的制约,我国检察制度中可以通过检察委员会履行监督职能。赋予检察委员会监督制约职能,为创造性地解决检察一体化下包括检察长在内的检察官的监督制约问题提供了新的思路。

结 语

我国司法体制改革的推进、检察制度的发展和检察官独立地位的不断增强,要求改变一直以来检察官对检察委员会在办案关系上的服从义务；检察官个体的局限性和检察委员会群策群力、集体智慧的优越性要求检察委员会承担对于检察官的辅助职能；检察官客观义务内在的理论冲突和实践限度、检察一体化本身的监督制约问题,要求检察委员会对于检察官办案责任制下检察官和检察官权力行使承担监督制约的职能。在检察机关检察一体化建设和检察官办案责任制改革不断深化的背景下,检察委员会应当从职能调整入手,积极适应检察体制改革的要求,承担对于检察官的辅助与监督制约职能。