关于警务辅助人员常态化管理机制的研究

□魏永忠，赵康睿，赵家正

(中国人民公安大学，北京 100038)

警务辅助人员,简称辅警,英文为(special constable)。辅,即协助,帮助;警,即警察、警事、警务。在我国，辅警是由政府出资,公安机关统一通过笔试、面试、政审、体检招录并与其建立劳动关系,为公安机关的日常警务活动提供协助的非人民警察身份的队伍。

如今在我国大部分地区,辅警的数量已经多于正式民警的人数,其主要职能是在公安机关的领导和指派下弥补警力不足,辅助警察参与警务活动[1]。警务辅助人员已逐渐成为维护社会治安中一支不可忽视的力量。

一、设置警务辅助人员的必要性

用警务辅助人员从事社会治安管理是稳定社会治安形势的一种有效措施,也是公安机关顺应时代的有效尝试,该种措施有效地缓解了治安警察相对缺乏的问题。目前,辅警的作用越来越大,除了缓解治安警察短缺的问题以外,还能协助民警进行治安管理、调节警民关系等,这种制度已经影响到了社会生活的多个层面,具体表现如下:

(一)推动警察队伍的建设

我国公安系统于上世纪90年代开始向社会公开招聘辅警,这些人大多来自社会基层,专业知识涉及公安以外的很多其他领域。辅警的加入推动了传统公安制度体系的创新发展,而且还把一些创新理念加入到日常的警务活动当中,不断推动社会治安管理朝着现代化方向发展。现阶段,多数社区治安管理归属民警带领着警务辅助人员负责;对于大型社会活动中的治安保卫工作来说,辅警人员占主体的情况已是常态;而金融管理机构的治安管理工作,也离不开辅警人员的参与。辅警制度使得公安系统更加多样化,管理模式得到不断创新,为公安系统更好地储备人才奠定了基础。

(二)有利于优化警民关系

相比较社会自发组织的治安群体,辅助警察有更加严格的管理制度,专业性更强,同公安机关有着直接的联系。另一方面相比正规的公安机关人员,辅助警察数量较大,分布在社会各个层面。因此，辅警的存在,有效推动了社会治安的进行,成为公安机关治安管理方面重要的辅助手段[2]。通常情况下,辅警来自于周边居民,对周围环境比较熟悉,对居民信息比较了解,能够有效地处理一些意外事件；并且由于拥有一定的人脉,进而就可以根据社会需求进行必要的管理，获得更多的社会支持。

(三)提高公安工作效益

国内公安机关人员属于公务员范畴,拥有比较好的福利待遇,但全国各地政府财政拨款都存在经费紧张问题,特别是基层公安机关。大量招录辅警人员后，可以对其进行培训，使其能够发挥对日常警务的协助作用，从而使得更多的专业化的公安人员把精力用到更为重大事件的处理上,行政服务效率也会大大增强。比如,在北京,辅警人员多次协助公安机关进行抢险救灾,给社会大型活动做安保工作,社会治安效率明显增强,除了有效保证社会治安稳定之外,在很大程度上展示了公安系统的良好形象。在厦门市“金砖会晤”安保时期,辅警跟从边防民警参与辅助街面巡逻勤务,极大地提高了群众的“见警率”,为民警工作提供了便利。

(四)缓解就业压力

劳动者的就业,是实现中国梦,全面建设小康社会,构建和谐社会必然要求。公安机关大量招录辅警人员，在一定程度上缓解了国内就业难的问题,稳定了社会秩序。

二、目前警务辅助人员常态化管理出现的问题

(一)辅警常态化管理机制不统一

长期以来,各地公安部门通过社会招录的方式不断扩大着辅警队伍。现具有较成熟管理体制的有北京市公安局辅警支队以及广东省深圳市公安局辅警总队,其中深圳市公安局宝安分局辅警总队根据《2017年深圳公安改革方案》将辅警分为一至六级职级(各职级没有上下级隶属关系)，并将其薪酬体系与职责相匹配。这样使得警务辅助人员摆脱了“临时工”的身份,得到了强烈的认同感和明确的发展方向。不过对于辅警,国家一直没有出台相关法律,即便是制定相关管理制度也是依照其他管理制度来实施的,不能有效满足辅警管理的实际需求,再加上没有可参照的全国统一、完善的辅警法律规范体系,久而久之各地辅警制度难免会出现漏洞，阻碍了辅警管理制度的顺利实施。

(二)辅警招录体制标准偏低,培训机制不合格

当前国内辅警人员整体素质较低,服务意识比较差,工作责任心偏低,严重阻碍了辅警管理制度的正常施行。现阶段国内存在的辅警招录模式主要包括:经费独自承担制度;合同管理制度;保安辅警制度和政府购买服务制度等。而在实际运行时往往存在以下问题：首先,由于各地经济发展状况和对辅警的使用条件、要求各不相同,导致全国范围内没有明确的辅警招录参照标准,以山西省为例,各地市公安局普遍将辅警招录的任务交给相关人事部门进行招录,但这样难免会造成人员把关不严,鱼龙混杂的情况。其次,对于辅警的考核以及培训制度还不够健全,实际培训时间比较短,正常培训时间约为一周,甚至部分辅警没有经过培训就直接上岗。再次,辅警培训相对单一,并且还没有同实际工作连接在一起,某些培训内容也没有形成一定体系,缺少针对措施。在这种情况下,辅警人员的业务能力就达不到标准要求。实际上,对于辅警人员的培训工作也存在两大明显缺点:其一，培训效果较差。很多地方对于辅警的培训仅仅体现在形式当中,而且对于辅警的培训有很多地方需要完善,相关业务还需要民警师傅在工作岗位上重新教授。其二，培训科学性不足,随意性很大。对于各级公安机关,其对于辅警培训的目的不明确,缺少针对性,没有完整的培训计划,在实际培训过程中缺乏科学、理智的分析管理,不按照制度管理现象时有发生。

(三)辅警工资待遇低,保障不足

从工作性质来看,辅警不属于公安机关编制人员,薪酬福利都比较低,但其所担的责任却不小,还存在较大的风险,受此影响,辅警人员的工作积极性普遍较低。例如,在太原,辅警人员的收益月工资在2000元左右,而在西部欠发达地区,辅警的工资标准更低,一般不会超过1500元,实际收入明显低于社会其他工作者,生活压力非常大。辅警人员对工作满意度不高的原因主要存在于以下两点。首先,辅警的工作量比较大,加班延时都是正常现象,但针对加班的补贴却没有任何上涨,这就导致辅警岗位留不住人,为了自身发展,很多辅警渐渐地选择辞去了工作。其次,有些地区至今还没有制定辅警伤亡抚恤保障制度、“五金一险”问题无法保障,很多保障措施无法实现,或是尽管已实现但还没有落实到每位辅警人员身上,使得辅警工作不能较好地吸引高质量人才,同时导致辅警人员对自身工作没有认同感[3]。笔者在参加厦门市“金砖会晤”安保工作时对厦门市公安局基层所队的辅警进行了调查采访,了解到约有26%的辅警人员表示没有更好的工作才选择了辅警;31%的人员表示,辅警只是一种暂时的工作,未来还会调整。可见辅警队伍中有不少人员是因为社会就业压力较大,将这份工作视为一个暂时落脚点和避风港。

三、完善辅警管理机制的有效路径

(一)建立完备的法律法规

为了充分发挥辅警的作用,使其更好地从事社会治安任务,更加积极主动地为社会大众进行服务。2016年,中央深改小组颁布实施了《关于规范公安机关警务辅助人员管理办法的意见》(以下简称《意见》),在此基础上,有关辅警管理的条例诞生了。但面对如今错综复杂的社会形式,国家还应强化辅警管理,以立法的形式保障辅警制度顺利实施下去,对现有的《人民警察法》进行完善,以法律的形式明确辅警的社会地位、权力和具体职责,依法明确辅警的具体组织、责任、招录、收入管理等内容,保证辅警管理制度顺利实施下去,减少辅警管理的随意性。同时应当明确辅警以行政助手地位为工作原则的法律地位和职责权限,出台关于核心出警任务辅警禁止参与以及相对警察任务辅警可以辅助性参与的具体条例,并且可以划定一些辅警可以独立参与的事件,以此减轻公安机关民警负担。根据国家制定的《公安机关辅警管理条令》,对辅警的相关法律身份、权利、义务、教育、训练、待遇、保障、休假休息、招录等事宜进行明确规定。

(二)建立完善的辅警招录、培训和考核机制

当前,多数地方辅警管理制度不够健全,特别是辅警招录工作存在很大的漏洞,使其尽管建立了辅警招录系统,也根据制度要求进行了笔试、面试、体检等工作,但最终没有发挥出其应有的作用,严重制约着辅警队伍的正常建设。《意见》指出:辅警属于政府购买服务范畴,必须由县级以上行政单位负责实施,并且还要签署相关的劳动合同进行聘用。另外,地方政府还要根据地区经济和社会发展的需要开展管理工作,对招聘的辅警人员进行合理分配[4]。比如厦门市政府联合厦门市公安局颁布实施了《厦门市公安局警务辅助人员管理规定》、《训练实施细则》、《层级晋升细则》等管理制度；实行了基层晋升制度,根据工龄和实际业绩,开展职务任免工作,并且构建了五个岗位级别以及四个补贴级别,把工作以及绩效奖金统一起来进行发放,在实践中不断增强辅警的综合素质；建立健全了符合地区经济发展需要的辅警使用办法细则,对辅警的权益进行了积极的保障，有效地激励了辅警的工作。

对于警务辅助人员的招录工作，笔者认为可通过以下三点对以往的管理制度进行修订。首先,严格做好招聘工作,尤其是辅警的品行、学历和相关背景知识等,也就是做好政审工作,保证每位进入辅警岗位的人员都符合岗位需求。其次,根据实际需求,做好人员培训工作,培训费用由地方政府支出,并且构建全面可靠的辅警培训方案,政府部门可以与当地警察院校进行合作,定期对新招入的辅警进行业务培训,保证辅警队伍具有即战力。最后,根据需要,构建辅警工作人员考核机制。从实际岗位出发(文职类辅警和辅助执法勤务类辅警)，要科学地制定考核标准,对于表现优秀的辅警要进行职务晋升,并且给与适当的物质做奖励,而那些工作业绩比较差的辅警要及时地进行批评或者开展再教育活动,更甚者可直接辞退[5]。

(三)完善辅警保障机制,提高工资福利待遇

目前辅警的数量是非常庞大的,不过,辅警的福利待遇却非常低,与其工作责任不成正比。《意见》指出:对于辅警要做好管理,特别是针对各级行政管理部门提出了要求。根据实际需要,相关单位要做好财政预算工作,从工资方面保证辅警的正常权利。比如吉林省公安机关从地区实际发展需要出发,制定了符合需要的薪资制度,提供服装和岗位培训工作,管理经费由地区财政负责[5]，并且规定辅警的工资标准必须高于地区最低工资标准。根据地区经费使用情况,相关部门要制定经费预算管理办法,从地区社会经济发展情况出发,结合本地往年社会平均工资、城镇居民人均可支配收入、基本养老保险缴费基数等缴纳情况,制定合理的辅警薪资标准,而且还要打造一个动态化的管理制度。此外,从相关法律层面出发,做好辅警人员的养老、医疗、失业,生育、工伤等项目的保障工作,根据需要还要缴纳适当的住房公积金。

借鉴吉林省出台的《办法》并结合各地区实际情况,笔者认为可通过以下几点进行完善:首先,建立健全辅警费用管理制度,确保辅警人员的利益不受伤害。实际上,辅警所需的经费都是由地区财政承担的,根据地区发展需要,中央或者上级管理部门还应该给与适当的财政补贴。其次,打造一个符合辅警发展需求的薪资管理制度。部分地区的辅警所从事的工作压力等同于民警，但是除了基本工资和绩效工资外没有任何补贴来保障其生活的支出。因此管理部门应科学地结合实际情况发放辅警薪资,确保辅警收入能够维持正常生活,进而保证辅警可以把身心都投入到工作岗位当中去。再次,建立健全针对辅警的抚恤制度。辅警在实际工作当中出现了伤亡等意外,应当享受跟人民警察相等的抚恤政策。如此,就可以缩减辅警内心的焦虑,进而更加努力的履行自己的职责。最后,应当对辅警职级晋升、依法续签或者解除合同等事宜根据当地情况作出规定。相信通过这些方法,我国辅助警力可真正走上正规化、法制化的良性发展之路。

四、结语

总之，我国辅警制度还不够完善，在实际管理方面也存在很多不足，没有构建完善的管理体系，做好辅警规范管理工作还需要付出更大的努力。为了顺应社会发展需求，保证辅警人员的数量和服务质量，确保社会治安效果，推行辅警职业化是一种有益尝试，并且需要加快发展步伐。相信结合新出台的《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》以及各地实际情况，我国警务辅助人员的常态化管理机制将会得到进一步的完善，将辅警管理成一支具有规范化、法制化和职业化的队伍。

【参考文献】

[1]宁珂鑫.论中国辅警的建设与发展：基于江西女辅警事件探讨[J].辽宁公安司法管理干部学院学报,2013 (1):79-80.

[2]殷一凡.辅警队伍规范化管理路径[J].江苏警官学院报,2011 (1):153-157.

[3]周斌.提待遇加保障辅警招的来留得下[N].法制日报,2015-6-15(05).

[4]国务院办公厅印发《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府网[2016-11-29]http://www.gov.cn/xinwen/2016-11/29/content-5139897.htm.

[5]夏芝绚.我国辅警规范化管理略论[J].四川警察学院学报,2016(2):120-125.